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            « La fragilité de l'Europe tient de sa difficulté à organiser et à gérer, en temps de crise, les interactions complexes qui se nouent au cœur de son système financier »[1]. En effet, l'observation de la crise de la dette souveraine de certains états a démontré qu'il existe des liens entre le risque souverain et le risque bancaire. De cette observation est née, au sein de l'Union Européenne, la volonté de séparer ces deux risques afin de mieux faire face à d'éventuelles nouvelles crises financières.

L'union bancaire désigne le transfert au niveau européen des instruments de politique publique que sont la supervision bancaire, la résolution des crises et la garantie des dépôts. La volonté de créer un système d'union bancaire européen est née à l'occasion du sommet européen des 28 et 29 juin 2012. Le 12 septembre suivant ce sommet, la Commission Européenne présenta un projet d'Union Bancaire. Ce projet comprend alors trois étapes différentes. La première étape concerne la supervision bancaire et a été définitivement adoptée le 13 décembre 2012. Désormais, la Banque Centrale Européenne est titulaire de pouvoirs de surveillance des systèmes financiers des états européens, en coopération avec les autorités de surveillance nationales. La deuxième et la troisième étape portent sur la question de la résolution des crises, et prévoient la création d'un mécanisme unique au sein de l'Union Européenne.

Le système actuel est le suivant : lorsque les établissements financiers d'un État rencontrent des difficultés, c'est l’État lui-même qui doit venir lui porter secours. Le MES, Mécanisme européen de stabilité financière, interviendra alors et fournira à l’État en difficulté un prêt afin de recapitaliser ses établissements de crédit. Le MES a été mis en place suite à la crise de la dette publique dans la zone Euro, et est entré en vigueur le 27 septembre 2012. La principale critique adressée au MES est la suivante : il ne permet pas de briser le lien entre le risque souverain et le risque bancaire.

Avec le projet d'Union bancaire, et notamment la proposition d’établissement d'un mécanisme unique de résolution des crises, plusieurs objectifs sont poursuivis. La Commission tente de pallier cette lacune et de briser définitivement le lien entre les crises souveraines et bancaires, mais elle cherche aussi à faire payer les crises directement par les banques plutôt que par les États.

Quels sont les éléments constitutifs de ce mécanisme et comment celui-ci peut-il prétendre pallier les difficultés que constitue l'imbrication du risque souverain et du risque bancaire ? Pour l’envisager il convient tout d'abord d'étudier la mise en place du mécanisme de résolution des crises (Partie 1), avant d'étudier les enjeux de l'imbrication du risque bancaire et du risque souverain (Partie 2).

Partie 1: La mise en place d'un mécanisme de résolution des crises

Un mécanisme de résolution unique des crises a été mis en place (Section 1), qui n'a pas été accueilli de la même manière selon les États membres (Section 2).

            Section 1: Le mécanisme de résolution unique

                       Paragraphe 1: Les principaux éléments de la proposition concernant le mécanisme de                                          résolution unique

Trois différents types de dispositifs scindent la proposition concernant la résolution unique des crises. Tout d'abord, la proposition porte sur les mécanismes de prévention qui doivent être mis en place par les états. Les établissements de crédit doivent établir un plan de redressement prévoyant des mesures pour rétablir leur propre viabilité en cas de difficultés financières. Pour parvenir à élaborer de tels plans, les établissements financiers mettent en place la technique des « stress test » qui consiste à simuler une situation de crise pour établir leur capacité de résistance en cas de survenance d'une telle situation. L'article 5 de la proposition prévoit par ailleurs que « les plans de redressement ne tablent sur aucune possibilité de soutien financier exceptionnel des pouvoirs publics ». Ceci est une illustration pratique de la volonté de détacher le risque bancaire du risque souverain. Les autorités de résolution nationales doivent aussi préparer des plans de résolution pour le cas où les banques nationales se trouveraient dans une situation critique (article 9). Sur ce point d'ailleurs, pour éviter des différences de traitement des établissements de crédit dans les différents pays européens, l'Autorité Bancaire Européenne doit élaborer des normes techniques afin que les solutions adoptées par ces plans soient harmonisées. Les autorités de résolution sont aussi titulaires du pouvoir de contraindre les banques à changer leur structure si celle-ci constitue une entrave à la résolvabilité au moment de l'élaboration des plans de sauvegarde et de redressement. Les différents groupes financiers sont aussi encouragés à se soutenir financièrement au sein même de ce groupe. Ces règles s'imposent alors à tous les États de la zone Euro, ainsi que les états membres de l'Union Européenne qui souhaiteraient y participer.

De plus, un système d'intervention précoce est mis en place. Les autorités de surveillance nationales pourront alors réagir dès les premières difficultés rencontrées par les établissements de crédit (article 23). Dans le cadre de cette intervention précoce, un administrateur spécial pourra être désigné par l'autorité.

Enfin, si les difficultés ne peuvent être résolues par la mise en œuvre d'un plan de redressement établi par l'établissement de crédit ou par l'intervention précoce des autorités de surveillance nationales, des instruments de résolution seront mis en place. Finalement, le système fonctionne par paliers hiérarchisés. En cas de difficultés financières, le plan de redressement doit être mis en œuvre. Si celui-ci ne permet pas de rétablir la situation, les autorités nationales interviendront. Enfin si jamais ces deux paliers échouent à  résoudre la crise financière de l'établissement, les instruments prévus par la directive pourront être mis en oeuvre. Les différents instruments de résolution sont harmonisés au niveau européen et sont les suivants : la cession des activités[2] (article 32), l'établissement-relai[3] (article 34), la séparation des actifs[4] (article 32), le renflouement interne[5] ou « bail-in » (article 37 à 51).

                       Paragraphe 2: La création de fonds de garantie nationaux

Pour procéder au refinancement des établissements de crédit en difficulté, un Fonds de résolution unique est créé. Mais avant que celui-ci ne devienne véritablement opérationnel, ce fonds sera « compartimenté » au niveau national, et ces différents compartiments pourront se rejoindre dès lors que l'objectif financier est atteint.

Les différents compartiments du fonds seront financés ex ante par les établissements de crédit, c'est-à-dire par des cotisations avant même que le fond ne doive agir. Cet élément participe à la séparation du risque bancaire et du risque souverain. En effet, indépendamment même de la survenance d'une crise bancaire, les États doivent verser un financement au fonds. La proposition prévoit que d'ici 10 années, les fonds nationaux devront avoir une capacité financière équivalent au minimum à 1% du montant des dépôts des banques situées sur le territoire. Il est prévu que les différents fonds devront disposer de 5,5 milliards d'euros d'ici 2015, et de 55 milliards d'euros en 2025. A ce moment, les différents compartiments disparaîtront pour laisser place au Fonds de résolution unique. Pour autant, une critique majeure semble s'élever à ce stade. Il semble que la somme totale de 55 milliards d'euros ne permette pas de couvrir en totalité une crise bancaire. En effet, la crise bancaire en Espagne a nécessité une recapitalisation des banques à hauteur de 70 milliards d'euros.  La somme prévue dans le cadre du mécanisme de résolution unique pourrait donc s’avérer nettement insuffisante pour faire face en totalité aux difficultés rencontrées par les établissements financiers des États.

Pendant la première phase « compartimentée », si le budget du compartiment national ne permet pas de couvrir les difficultés rencontrées par un établissement financier sur son territoire, une partie du budget des autres compartiments pourra être utilisé. Ainsi, 10% de chaque compartiment est gardé de côté, afin de pouvoir aider l'établissement financier se trouvant dans un autre état membre, si jamais le compartiment de son État ne suffit pas à le sauver. La proportion du « pot commun » utilisée pour aider un établissement financier augmentera chaque année (2016 : la contribution du compartiment national sera de 90% et celle du « pot commun » de 10% ; 2024 : 10% pour le compartiment national et 90% pour le « pot commun »)[6]. Ainsi, progressivement, le système passera d'une logique étatique à une logique européenne, où tous les États membres participeront à la résolution des difficultés rencontrées par les autres États.

La proposition vise les banques qui sont supervisées par la Banque centrale européenne, c'est-à-dire les 128 plus grandes banques de la zone Euro, ainsi que les groupes transfrontaliers. Au total, de 230 à 250 banques seront concernées par le mécanisme de résolution unique. Les négociateurs souhaitaient que 6 000 établissements soient sous le joug de ce mécanisme, mais ce chiffre n'a pas été retenu. Le choix a finalement été fait de contrôler les établissements représentant un risque systémique.

            Section 2: Les différentes réactions face au mécanisme proposé

                       Paragraphe 1: Des critiques diverses

Le projet d'union bancaire, et notamment la proposition concernant le mécanisme de résolution des crises, peut être critiqué sur certains points. Tout d'abord, ce mécanisme a été critiqué comme limitant encore plus la souveraineté monétaire et financière des États membres (critique qui avait déjà été soulevée au moment de la création de l'Euro). Ainsi, une « superstructure fédérale européenne » est créée au détriment des autorités étatiques. De plus, ce système accentue la bureaucratie européenne.

Cette proposition pourrait aussi s'avérer contre-productive. En effet, ce sont les personnes accordant du crédit aux banques qui doivent supporter leurs pertes. Ceci semble logique, mais peut aussi avoir pour conséquence que les primes de risque sur les dettes bancaires augmentent, et donc que la pression déflationniste sur l'économie européenne s'accentue.

La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) considère quant à elle que le projet d'union bancaire est trop restreint territorialement. En effet selon elle, le projet devrait être élargi aux pays de l'Europe émergente, c'est-à-dire l'Europe centrale et l'Europe de l'Est. Les banques établies dans ces pays seraient désavantagées par rapport aux banques établies sur le territoire de l'Union Européenne.

La Banque centrale européenne (BCE), quant à elle, est très favorable à la création d'un tel mécanisme. Elle souligne l'importance de la « centralisation du processus de décision » sur le problème de résolution des crises. Pour la Banque centrale européenne, le fait que ce processus de décision  soit centralisé renforcera la stabilité de l'union monétaire. Par ailleurs, la BCE estime que tous les établissements financiers des États membres devraient être couverts par ce mécanisme.

                       Paragraphe 2: Les réticences inappropriées de l'Allemagne

La création d'un fonds de résolution unique a été critiquée dès l'origine. En effet, l'Allemagne souhaitait l'établissement d'un réseau de fonds nationaux, financés ex ante par les banques situées sur le même territoire que le fonds. Ainsi, les banques allemandes par exemple, financeraient le fonds de résolution allemand, qui interviendrait en cas de crise financière subie par une banque allemande. L’ Allemagne ne souhaite en effet pas payer pour les autres États. Ceci peut se justifier par le fait que l'Allemagne semble le pays européen le moins nécessiteux concernant ce mécanisme. Finalement, la mise en place du mécanisme de résolution unique reviendrait pour l'Allemagne à financer le fonds alors que ses établissements financiers n'en bénéficieront pas de sitôt.

De plus, l'Allemagne souhaitait qu'un nouveau traité inter-gouvernemental soit adopté. En effet, c'est l'article 114 du Traité sur le fonctionnement de l'UE qui est aujourd'hui applicable à la proposition. Selon cet article, « le Parlement européen et le Conseil […] arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur ». Cet article exige la majorité qualifiée concernant de telles mesures. Or, l'Allemagne considère que l'acte instituant le Fonds unique de résolution devrait être voté à l'unanimité. Cela donnerait alors à l'institution de ce fonds une légitimité plus grande, et permettrait à l'Allemagne très réticente quand à sa mise en place de bloquer le processus. Cependant, l'inconvénient de l'institution d'un tel traité inter-gouvernemental serait que celui-ci ralentirait considérablement le processus. En effet, il devrait être accepté par 18 parlements nationaux, et exigerait une révision des traités existants. De plus, le Parlement serait exclu de la procédure législative (ce qui pourrait se justifier par le fait que le Parlement européen soit aussi constitué de représentants d’États non membres de la zone Euro).

Certains États, ainsi que la Commission, ne sont pas d'accord avec l'Allemagne et souhaiteraient plutôt que la base juridique de la proposition concernant le mécanisme de résolution des crises se base sur la combinaison des articles 114 et 352 du Traité sur le fonctionnement de l'UE, le Parlement européen conserverait alors certaines prérogatives.

Comme vu plus haut, les critiques apportées au système actuel sont vives, notamment sur la question de l'imbrication des risques bancaire et souverain que le système implique.

Partie 2: Les enjeux de l'imbrication du risque bancaire et du risque souverain

Les états sauvent les banques en cas de crise. Lorsque l'état lui-même rencontre des difficultés financières en période de crise, les difficultés combinées de l’État et de ses banques peuvent totalement gangrener le système financier et l'état peut entraîner les banques dans sa “chute”.

            Section 1: La dangerosité de l'imbrication risque bancaire – risque souverain

                       Paragraphe 1: Les conséquences d'une crise souveraine sur les banques d'un État

De nombreux éléments illustrent l'imbrication du risque bancaire et du risque souverain. Tout d'abord, les États souverains sont titulaires de portefeuilles d'actifs qui sont détenus par les banques. Lorsque ces portefeuilles subissent des pertes, cela impactera le bilan de la banque qui les détient et constituera donc un déficit qu'il faudra ensuite combler. De plus, les titres détenus par les États sont souvent utilisés comme collatéral. Lorsque ces titres perdent de leur valeur, cela conduit à des appels de marge ou à une diminution des financements octroyés aux banques du fait de ces collatéraux. Enfin, le rapport du Committee on Global Financial System (CGFS)[7] a démontré qu'il existe un lien entre la notation de l'état et la notation des banques situées sur ce même état. En effet depuis août 2007, 67% des banques ont vu leur notation diminuée dans les 6 mois qui ont suivi la baisse de notation de l’État sur lequel elles étaient situées. Finalement, c'est un schéma circulaire qui se produit : la crise souveraine, due à un ralentissement de la croissance, a pour conséquence une diminution de la valeur des obligations souveraines qui entraîne alors une détérioration des actifs bancaires elle-même aboutissant à un ralentissement de la croissance.

Le refinancement des banques par les États a aussi comme conséquence négative le comportement irresponsable des banques qui peuvent agir librement sachant qu'elles seront toujours re-financées par ceux-ci. C'est ce que l'on a pu appeler l'aléa moral. Ce concept a été mis en exergue par Adam Smith. Selon lui, l'aléa moral est le comportement humain irresponsable qui résulte de la connaissance du fait qu'une autre personne, ou la collectivité, assumera les conséquences en cas de concrétisation d'un risque. Les banques, sachant que les États viendront à leur secours en cas de difficultés, se permettent une gestion hasardeuse et risquée.

                       Paragraphe 2: L'exemple de la crise de 2008

La crise économique de 2008 est un excellent exemple du danger de l'imbrication des risques bancaires et souverains. En effet, pour éviter la chute définitive des banques situées sur leur territoire, les États ont dû réinjecter des fonds ou leur accorder des garanties d'un montant très élevé. À titre d'exemple, entre octobre 2008 et octobre 2011, la Commission européenne a approuvé presque 4 500 milliards d'euros d'aides d’État (équivalent à 37% du produit intérieur brut de l'Union Européenne[8]). L'intervention des États a indiscutablement évité la faillite des banques nationales, mais elle a aussi affecté considérablement les finances publiques. Finalement, ce sont les contribuables des pays européens qui ont supporté cette intervention.

De plus, la crise des dettes souveraines de la zone Euro a encore accentué les choses. En effet, les banques détenant une certaine quantité de dettes souveraines, sont fragilisées lorsque ces dernières viennent à subir une dévaluation. Dans ce cas les marchés pensent que l’État va venir soutenir la banque en cas de crise, alors même que la dette souveraine est en crise, ce qui atténue encore plus la confiance que les populations peuvent avoir en l’État et en sa capacité de soutient d'une banque en difficulté.

Plusieurs états ont subi les conséquences d'une telle imbrication lors de la crise de 2008. En Grèce, la crise souveraine s'est étendue au secteur bancaire, quand en Irlande et en Espagne, ce sont les crises bancaires qui se sont étendues aux états. En effet en Espagne, les banques ont vu leurs dépôts et leurs sources de financement diminuer considérablement, alors que la Banque centrale européenne s'était engagée à racheter toutes les dettes souveraines des pays de l'Union européenne se trouvant en situation de crise. A Chypre, la situation est quelque peu différente. En effet, la Troïka (Banque centrale européenne, Commission européenne et Fonds monétaire international) a imposé au gouvernement chypriote une décote des dépôts bancaires. Ainsi, ceux-ci sont taxés à 10 pour-cent, afin d'assurer la recapitalisation des banques.

            Section 2: La solution à cette dangerosité : la mutualisation de la recapitalisation des banques

                       Paragraphe 1: Le système mis en place

La mutualisation de la recapitalisation des banques participe de la volonté de séparer le risque souverain du risque bancaire.

Pour le dictionnaire Le Larousse, « mutualiser » signifie « faire passer (un risque, une dépense), à la charge d'une mutualité, d'une collectivité ». Avec le projet d'Union Bancaire, la recapitalisation des banques pèserait donc sur la mutualité de ses créanciers avant de peser sur les États.

À l'heure actuelle, comme nous l'avons vu, ce sont les États qui financent les banques en difficulté, de peur que celles-ci, lorsqu'elles sont trop importantes (« too big to fail »), entraînent la chute du système financier tout entier. Mais comme nous l'avons aussi étudié, ce système n'est pas sain puisqu'il implique l'imbrication des risques bancaires et souverains. Le projet d'Union Bancaire change la donne et fait peser sur les actionnaires et les créanciers les pertes subies par l'établissement bancaire. En effet, les différents fonds nationaux seront financés par les établissements financiers eux-mêmes. Hors ce sont ces fonds qui viendront au secours de ces établissements en cas de crise financière. Finalement, ce sera donc l'argent des épargnants qui servira à financer les fonds. C'est en cela que le système mis en place est celui de la mutualisation.

                       Paragraphe 2: La rupture entre les banques et l'état n'est pas immédiate

Certains auteurs soulèvent que « le principe de base n'est modifié qu'à la marge »[9]. En effet, il semble que seulement 8% des pertes des établissements financiers seront couverts par le financement des fonds nationaux. Les 92% restants devront alors toujours être financés par les États, et donc par l'impôt ou même la dette publique, en attendant que le Fonds soit capable de faire face par lui-même aux difficultés des établissements financiers situés sur le territoire des États membres (situation qui doit en principe intervenir en 2025). Finalement d'ici à cette date, le risque bancaire et le risque souverain restent très liés. Hors en 10 ans, une nouvelle crise financière pourrait très bien surgir. D'ailleurs, la lenteur de la mise en place du processus a été de nombreuses fois critiquée.

De plus, il semble que la somme dont le Fonds de résolution unique disposera ne soit pas suffisant pour couvrir une grave crise des banques européennes. En effet, alors que le Fonds devrait être en possession d'environ 55 milliards d'euros en 2025, ce chiffre semble très faible et insuffisant. L'exemple de la BNP Paribas est très parlant : cette banque représente à elle seule un bilan de 2 000 milliards d'euros. Le Fonds ne semble pas suffisant pour sauver l'intégralité de cette banque en cas de crise grave.

Conclusion:

La création d'un mécanisme de résolution unique vient en complément du mécanisme de supervision unique adopté en 2012. En effet, ce sont les banques soumises à la supervision de la Banque centrale européenne qui bénéficieront du mécanisme de résolution unique. Il semble que l'imbrication de ces deux systèmes soit  nécessaire pour atteindre l'objectif d'une union bancaire efficace. Selon José Manuel Barroso, président de la Commission européenne, « avec cette proposition, nous avons tous les éléments en main pour créer une union bancaire qui puisse assainir le secteur, rétablir la confiance et remédier à la fragmentation des marchés financiers. Nous avons déjà convenu d'une supervision bancaire européenne […], c'est ce que vient compléter la proposition présentée aujourd'hui […] ».

Le projet d'union bancaire constitue une nouvelle étape vers le fédéralisme européen. En effet, avec le pouvoir de supervision accordé à la Banque Centrale Européenne, et le Mécanisme de résolution unique des crises bancaires, les États membres transfèrent de nouvelles compétences à des instances communautaires.

Pour certains, l'Union Bancaire serait complète s'il existait une réelle mise en concurrence directe entre les banques de la zone Euro.

De plus, ce serait la notion de banque universelle qu'il faudrait remettre en cause pour rétablir la stabilité du système financier. La banque universelle regroupe les fonctions de banque de détail et de banque d'investissement, ce qui est le modèle le plus répandu en Europe.

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