Les obligations des alinéas 4 et 6 du Préambule du Statut de Rome créant la Cour pénale internationale: Une analyse comparée de la mise en œuvre française et allemande de ces engagements. Marisa Krischer
Résumé : Le statut de Rome contribue à l’émergence d’un système de justice pénale internationale. Dans les alinéas 4 et 6 de son préambule, ils rappellent aux États signataires que l’efficacité de ce système repose sur les mesures prises dans l’ordre national. Même si les législateurs français et allemands ont opté pour des mécanismes différents, ces mesures conduisent à des résultats tout aussi efficaces.
Depuis le 4 mai 2011, le Tribunal régional supérieur de Bade-Wurtemberg à Stuttgart est saisi d’une affaire en vertu du Code allemand de droit pénal international, le Völkerstrafgesetzbuch (VStGB). Les accusés, Ignace Murwanashyaka et Straton Musoni, doivent se tenir pénalement responsables de 26 crimes contre l’humanité et 39 crimes de guerre commis entre 2008 et 2009 dans l’est de la République Démocratique du Congo. Les deux ressortissants rwandais, résidents allemands depuis le début des années 90, comptent parmi les plus hauts dirigeants des Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR) – Ignace Murwanashyaka a été élu président des FDLR en 2001, puis réélu en 2005 ; Straton Musoni est son vice-président depuis 2004 – une milice particulièrement réputée pour sa brutalité dans la région des grands lacs dans l’est africain. Les FDLR, composées de l’ancienne armée rwandaise et des milices hutus, responsables pour le génocide de 1994 perpétré contre la minorité tutsi, sont à présent établies dans la République Démocratique du Congo, d’où elles espèrent pouvoir reconquérir le Rwanda.
C’est à partir de leurs domiciles allemands qu’Ignace Murwanashyaka et Straton Musoni auraient donné l’ordre de commettre ces crimes, se rendant coupables en vertu du §4 VStGB sur la responsabilité des chefs militaires et autres supérieurs. Le §4 VStGB dispose qu’ « un commandant militaire ou supérieur civil qui omet d’empêcher son subalterne de commettre un délit conformément à la présente loi sera passible de la même sanction que l’auteur du délit commis par ce subalterne […] », peu importe où se trouve le commandant. [http://www.spiegel.de/panorama/justiz/0,1518,760593,00.html; http://www.lto.de/de/html/nachrichten/3184/ein_fall_fuer_das_weltrechtsp... http://www.taz.de/Schwerpunkt-Kongo-Kriegsverbrecherprozess/!t28/; Human Rights Watch, http://www.hwr.org, Allemagne: Questions-réponses sur le début du procès de deux dirigeants rebelles rwandais à Stuttgart]
Il s’agit d’un procès à signification historique en droit pénal allemand, car depuis son adoption en 2002, aucune condamnation n’a été prononcée sur le fondement du Völkerstrafgesetzbuch, souvent en raison du principe de non-rétroactivité des lois pénales les plus sévères (nullum crimen, nulla poena sine lege). C’est le cas dans un procès parallèlement en cours devant le Tribunal régional supérieur de Hesse à Francfort-sur-le-Main. Onesphore Rwabukombe est accusé d’avoir participé en 1994, en sa fonction de maire de Kiziguro, au génocide rwandais pour avoir ordonné le massacre d’au moins mille personnes. L’affaire est jugée selon les lois du code pénal allemand (StGB) et non pas le VStGB, puisque ces crimes remontent à 1994.
Transposé par la loi instituant le code de droit pénal international, le VStGB-Einführungsgesetz (BGBl 2002 I, S.2254), le Völkerstrafgesetzbuch est entré en vigueur le 30 juin 2002. Il est le résultat de la participation active de l’Allemagne au développement du Statut de la Cour pénale internationale – adopté le 17 juillet 1998 à Rome – et de son engagement profond à incorporer ledit statut dans l’ordre juridique interne. L’Allemagne a voulu se doter d’un instrument efficace pour lutter contre les « crimes les plus graves qui touchent l'ensemble de la communauté internationale » [alinéa 4 du préambule du Statut], respectivement le crime de génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le crime d’agression [art. 5 (1) du Statut].
En effet, les alinéas 4 et 6 du préambule du Statut de la CPI « affirment » et « rappellent » l’importance de la participation active des États à la répression de ces crimes « par des mesures prises dans le cadre national et par le renforcement de la coopération internationale » (alinéa 4) ; puis soulignent « [le] devoir de chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux » (alinéa 6). Ces obligations nationales se concrétisent à l’article 17 du Statut de Rome, puisqu’il attribue un rôle primaire aux juridictions de droit interne. Selon le concept du Statut de Rome, c’est justement la mise en œuvre sur le plan national des dispositions du Statut, qui va réaliser un système de justice pénale internationale plus dense et efficace. De ce fait, la CPI n’est pas compétente, si une procédure pénale est engagée par une instance nationale. Elle n’a qu’un rôle subsidiaire. Cependant, deux exceptions à la primauté des tribunaux nationaux sont évoquées à l’article 17 : la CPI est compétente lorsque l’État en question « n'[a] pas la volonté ou [est] dans l'incapacité de mener véritablement à bien l'enquête ou les poursuites ». C’est cette logique complémentaire que l’on nomme le principe de complémentarité entre la CPI et ses États signataires. [Helmut Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht, 5. Auflage 2011]
Les obligations des alinéas 4 et 6 du préambule renforcées par le principe de complémentarité contribuent à l’émergence d’un système de justice pénale internationale, puisque les États ont une obligation à poursuivre les crimes violant le droit international public. Mais cela signifie également que l’efficacité de ce système est à la merci des États et de leurs dispositions à transposer le Statut de Rome dans l’ordre juridique interne. [Morten Bergsmo, Philippa Webb, International Criminal Courts and Tribunals, Complementarity and Jurisdiction, 2008, p. 5, E. Challenges, Max Planck Encyclopedia for International Law, www.mpepil.com].
Mais qu’en est-il des comportements français et allemands? La France et l’Allemagne, rôle-moteur dans les négociations du Statut de Rome, ont-elles su prendre les mesures nécessaires dans le cadre national et renforcer la coopération internationale pour contribuer à l’optimisation de ce système de justice pénale internationale?
1) « Leur répression doit être effectivement assurée par des mesures prises dans le cadre national et par le renforcement de la coopération internationale » [alinéa 4 du Préambule]
L’engagement allemand ne s’est pas résigné à la simple transformation du Statut de Rome en droit national par la loi transposant ledit statut, IStGH-Statutgesetz, conformément à l’article 59 (2) de la Loi Fondamentale (Grundgesetz), autorisant le Président fédéral à ratifier le traité.
D’autres mesures ont également été prises pour incorporer le Statut de la CPI dans l’ordre national allemand. L’article 16 (2) de la Loi Fondamentale a dû être modifié pour être conforme à l’article 89 (1) du statut, lequel prévoit l’extradition par les États membres à la CPI de leurs ressortissants suspectés d’avoir commis un crime international, si la CPI est compétente dans une affaire. Même à l’aune d’une interprétation avenante au droit international public de l’art. 16 (2) de la Loi Fondamentale, le législateur allemand a dû ajouter à l’art. 16 (2) une phrase extensive, permettant le transfèrement pénitentiaire de ses ressortissants aux tribunaux internationaux et aux États Membres de l’Union Européenne.
Par ailleurs, la nécessité de renforcer la coopération internationale affirmée à l’al. 4 se concrétise dans l’art. 86 du Statut. Il prévoit que « les États Parties coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu'elle mène pour les crimes relevant de sa compétence. » Pour s’aligner sur cette obligation de coopération, la loi de mise en œuvre du Statut instituant la CPI du 17.7.1998 [Gesetz zur Ausführung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes v. 17.7.1998] est entrée en vigueur le 21 juin 2002. Elle contient la loi sur la coopération entre les autorités allemandes avec la Cour Pénale Internationale [Gesetz über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgericht – IStGHG] ; elle règle la remise de personnes suspectées, l’entraide judiciaire, l’exécution de décisions et l’exécution des ordres de la Cour. [Helmut Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht, 4. Auflage 2010]
Après la ratification du Statut dès 2000, la transposition outre-Rhin s’est déroulée de manière plus lente – la dernière adaptation effectuée datant d’août 2010. Le législateur français a pourtant mis l’accent sur des démarches semblables à accomplir en vue d’adapter les dispositions d’ordre interne au statut. La loi n°2002-268 du 26.2.2002 a réalisé la première adaptation quant à la coopération procédurale en matière d’entraide judiciaire, la remise de personnes suspectées entre la France et la CPI et l’exécution des peines. L’adaptation suivante a été effectuée par la loi n° 2003-1367 du 31 décembre 2003. Elle autorise l'approbation de l'accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale. Concernant la transposition des crimes inscrits à l’art. 5 du Statut, la France s’est contentée – comme la majorité des États signataires du Statut – d’apporter des modifications par la loi n°2010-930 du 9 août 2010 au code pénal (CP) et d’intégrer des normes spécialisées. Avant cette modification, les articles 212-1 et 212-2 de ce code prenaient déjà en compte les crimes contre l’humanité et les crimes contre l’humanité commis en temps de guerre. L’article 212-2 CP permettait de prendre en compte les crimes de guerre, mais n’appréhendait pas leurs gravités. Afin de combler cette lacune, la loi n°2010-930 a introduit dans le code pénal un livre IV bis, spécialisé en crimes et délits de guerre. L’article 212-1 CP qui pénalise le génocide a également dû être modifié afin de s’aligner sur l’article 6 du Statut de Rome. [Marlen Vesper-Gräske, Neueste Entwicklungen des Völkerstrafrechts auf nationaler Ebene: Die Strafbarkeit von Kriegsverbrechen nach französischem Recht, ZIS 10/2003, S. 822-829, www.zis-online.com]
2) « [Le] Devoir de chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux. » [alinéa 6 du Préambule]
Au cœur des adaptations du droit allemand au Statut de Rome figure le Völkerstrafgesetzbuch. Il est le fruit d’une transposition particulière minutieuse « [du] devoir de chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux » [al. 6]. Le gouvernement exprime dans le projet sur l’adaptation d’un code allemand de droit pénal international [Gesetzesenwurf der Bundesregierung – Entwurf eines Gesetzes zur Einführung des Völkerstrafgesetzbuches], que ce nouveau code est la réponse allemande au principe de complémentarité. Il assure qu’il n’y a aucun doute à avoir en ce qui concerne la capacité des tribunaux allemands à agir efficacement contre les crimes énumérés dans l’art. 5 du Statut.
Certes, l’Allemagne se distingue des autres États signataires par la création d’un outil précurseur. Mais les États ayant un système national élaboré pour lutter contre les crimes internationaux sont nombreux ; et cela ne change pas que le nombre de procédures pénales en Allemagne et dans d’autres pays signataires reste limité. Et si une procédure pénale a lieu, elle porte de manière générale sur deux types de crimes : les crimes commis par le régime nazi ou les crimes commis au début des années 90 dans les Balkans. [Albin Eser/Ulrich Sieber/Helmut Kreicker, Teilband 7 Völkerstrafrecht im Ländervergleich, Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Duncker & Humblot – Berlin 2006, F. Tatsächliche Verfolgungspraxis, S.334]
Toutefois, l’entrée en vigueur du code de droit pénal international a certainement permis de pallier certaines lacunes, à savoir la déclaration de combattants, « qu'il ne sera pas fait de quartier » (art. 8 (2) lit. b [xii] du Statut) ; l’interdiction de la déportation ou le transfert par une puissance occupante d'une partie de sa population civile (art. 8 (2) lit. b [viii]) ; la privation intentionnelle du droit à un procès équitable d’un prisonnier de guerre ou de toute autre personne (art. 8 (2) lit. a [vi]). La création du code allemand de droit pénal international a aussi résolu des déficits de types qualitatifs du droit pénal général allemand. Les éléments constitutifs de l’infraction, tels qu’ils existent dans le code pénal allemand, ne comprenaient pas la gravité des crimes internationaux. C’est un problème que le code pénal français a surtout connu pour prendre en compte la gravité des crimes de guerre, moins en ce qui concerne les crimes contre l’humanité. Pour les crimes contre l’humanité, le droit pénal général allemand n’appréhende pas le lien fonctionnel entre l’acte commis et l’attaque extensive ou systématique d’une population civile. La manière de concevoir les crimes de guerre en droit pénal général allemand restait aussi très limitée. [Helmut Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht, 4. Auflage 2010]
Alors que le législateur allemand s’est servi de la création du VStGB pour fonder la compétence universelle de ses tribunaux, l’intégration de l’article 689-11 dans le code de procédure pénale par la loi n°2010-930 du 9.08.2010 menace la compétence extraterritoriale française. La compétence pénale universelle est « la compétence exercée par un État, qui poursuit les auteurs de certains crimes, quel que soit le lieu où le crime a été commis, et sans égard à la nationalité des auteurs ou des victimes » [Définition d’Isabelle Moulier]. Cette compétence peut être prévue par un traité – la Convention de Montego Bay (1982) pour les crimes de piraterie ou bien la Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre (1949) pour les crimes de guerre – ou par les juridictions ; la Belgique et l’Espagne offrent des exemples types du principe de compétence universelle poussée. Avant l’entrée en vigueur du code allemand de droit pénal international, la compétence universelle des tribunaux allemands n’était fondée que pour le génocide (§6 I Nr.1 StGB) et les crimes de guerre (§6 I Nr. 9 StGB). A présent, le §1 VStGB dispose que tous les crimes de ce code peuvent faire l’objet d’une procédure judiciaire devant un tribunal allemand, même si le crime a été commis en-dehors du territoire allemand et ne présente pas de lien avec l’Allemagne. Toutefois, le législateur a préféré introduire une limite à l’étendue du principe d’universalité en raison de la charge considérable qui pèse sur la justice allemande. Le §153 du code de procédure pénale allemand exige la présence du suspect sur le territoire allemand et respecte la primauté d’autres tribunaux [Rainer Keller, Kritik des Völkerstrafgesetzbuches, Neue Kriminalpolitik 3/2003, S.112-115].
Cette limite a aussi été introduite dans le code de procédure pénale français (CPP). L’art. 689-1 CPP exige la présence (« se trouve ») du suspect sur le territoire français. Mais l’intégration de l’art. 689-11CPP a poussé cette exigence trop loin. Contrairement à l’art. 689-1 CPP ou le §153 StPO, la résidence habituelle en France est exigée pour une personne suspectée d’avoir commis un crime condamné par l’art. 5 du Statut de Rome. Au-delà de l’incohérence avec l’art. 689-1 CPP, la condition de la « résidence habituelle » semble pratiquement impossible à réaliser et ne permettra finalement pas de motiver la compétence extraterritoriale de la République. Les autres conditions du 689-11 CPP sont aussi strictes : la condition de double incrimination – le crime doit être condamné en droit français et par le droit de l’État sur le territoire duquel le crime a été commis ou le coupable doit être ressortissant cet État, lequel doit également être État signataire du Statut de la CPI – qui n’est pas non plus exigée par la CPI ; le monopole des poursuites confié au ministère public – qui porte atteinte aux droits des victimes et introduit une inégalité des citoyens devant la loi – introduit un filtrage des plaintes non-compatible avec la tradition pénale française.
Enfin, l’art. 689-11 CPP introduit une inversion totale du principe de complémentarité. Tandis que l’art. 17 du Statut insiste sur la primauté des tribunaux nationaux, l’art. 689-11 CPP prévoit la saisine des juridictions françaises seulement si « le ministère public s’assure auprès de la Cour pénale internationale qu’elle décline expressément sa compétence ». Ceci va à l’encontre du Statut de Rome et de la responsabilité première des États de la répression des crimes prévus par le Statut, laquelle semble désormais difficilement réalisable. [Coalition française pour la Cour pénale internationale, Juger enfin en France les auteurs de crimes internationaux, juillet 2011 ; Ghislain Poissonnier, Droit International – Série de recul dans la lutte contre l’impunité des auteurs de crimes internationaux, Gazette du Palais, 07.09.2010 n°250, P.20]
Dans les alinéas 4 et 6 de son préambule, le statut de la Cour Pénale Internationale rappelle une obligation des États à « effectivement [assurer] » la répression des crimes internationaux par des mises en œuvre nationales, à renforcer la coopération internationale et à doter ses juridictions internes d’instruments pour poursuivre les responsables de crimes internationaux. Même si les transpositions effectuées par la France et l’Allemagne poursuivent des priorités différentes, elles ont largement su satisfaire leurs engagements. Une priorité allemande était effectivement de munir ses juridictions nationales d’un instrument efficace pour poursuivre les responsables de crimes internationaux. N’étant pas moins une priorité pour la France, le législateur a davantage valorisé le renforcement de la coopération internationale pour arriver à cette fin. Finalement, il semblerait que la France soutiendrait – comme beaucoup d’États – l’idée d’un système de justice internationale dont l’efficacité reposerait sur le renforcement de la CPI.
BIBLIOGRAPHIE |
Ouvrages :
Albin Eser/Ulrich Sieber/Helmut Kreicker, Nationale Strafverfolgung völkerrechtlicher Verbrechen, (Hrsg.) (National Prosecution of International Crimes), Teilband 7 Völkerstrafrecht im Ländervergleich (Helmut Kreicker), Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Duncker & Humblot – Berlin 2006, F. Tatsächliche Verfolgungspraxis, S.334-365
Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Mathias Forteau, Allain Pellet, Droit International Public, L.G.D.J, 8ème édition 2009, Chapitre II – Les personnes privées, Section 3 – Responsabilité internationale des personnes privées, § 2. – La justice pénale internationale, n°442 bis et suivants.
Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Auflage 2007, De Gruyter Recht – Berlin, 7. Abschnitt – Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, III. Völkerstrafrecht (S.598-611)
Helmut Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht, 4. Auflage 2010, Nomos Lehrbuch
Helmut Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht, 5. Auflage 2011, Nomos Lehrbuch
D. Völkerstrafrecht, §12 ff., §17 Das Völkerstrafrecht und seine Umsetzung in das deutsche Strafrecht (S.236 ff.)
Torsten Stein/Christian von Buttlar, Völkerrecht, 12. Auflage 2009, Carl Heymanns Verlag, 8. Abschnitt. Das völkerrechtliche Unrecht, 2. Kapitel. Völkerstrafrecht/4. Abschnitt. Völkerrechtliche Grundpositionen der Staaten, 2. Kapitel. Gebietshoheit und Personalhoheit, Rn. 623
Gerhard Werle, Völkerstrafrecht, 1. Auflage 2003, Mohr Siebeck,
1.Abschnitt, G. Völkerstrafrecht in Deutschland (S.84-92)
Gerhard Werle, Völkerstrafrecht, 2. Auflage 2007, Mohr Siebeck,
1.Abschnitt, G. Völkerstrafecht in Deutschland, II. Das Völkerstrafgesetzbuch, 5. Völkerstrafrechtsfreundliche Auslegung, 6.Bisherige Praxis (S.133-136)
Articles:
Morten Bergsmo, Philippa Webb, International Criminal Court and Tribunals, Complementarity and Jurisdiction, 2008, Max Planck Encyclopedia for International Law, www.mpepil.com
Coalition française pour la Cour pénale internationale, Juger enfin en France les auteurs de crimes internationaux, juillet 2011, http://www.cfcpi.fr/IMG/pdf_Juger_enfin_en_France_les_auteurs_de_crimes_...
Friedrich Dencker, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und internationales Strafrecht, ZIS 7/2008, S. 298-303, www.zis-online.com
Amane Gogorza, Répression universelle et concurrence des compétences pénales, Petites affiches, 11 juillet 2007 n°138, P.3
Rainer Keller, Kritik des Völkerstrafgesetzbuches, Neue Kriminalpolitik 3/2003, S.112-115
Ghislain Poissonnier, Crimes contre l’humanité – Mise en œuvre par la France du statut de la Cour pénale internationale : la compétence extraterritoriale menacée, Gazette du Palais, 05.08.2010 n°217, P.6
Ghislain Poissonnier, Droit International – Série de recul dans la lutte contre l’impunité des auteurs de crimes internationaux, Gazette du Palais, 07.09.2010 n°250, P.20
Marlen Vesper-Gräske, Neueste Entwicklungen des Völkerstrafrechts auf nationaler Ebene: Die Strafbarkeit von Kriegsverbrechen nach französischem Recht, ZIS 10/2003, S. 822-829, www.zis-online.com
Traités et Codes :
Code de procédure pénale, http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071154
Loi n°2002-268 du 26 février 2002 relative à la coopération avec la Cour pénale internationale
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000776756&dateTexte=
Loi n° 2003-1367 du 31 décembre 2003 autorisant l'approbation de l'accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000609920&dateTexte=
Loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale
http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000022681235&categorieLien=id
Strafrecht, NomosGesetze, 20. Auflage 2011 – Strafgesetzbuch (StGB), Völkerstrafgesetzbuch (VStGB), Strafprozessordnung (StPO)
Statut de Rome de la Cour pénale internationale, 17 juillet 1998, dans Documents on International Humanitarian Law, First Edition 2007, Federal Foreign Office – German Red Cross – Federal Ministry of Defense
Gesetzesentwurf der Bundesregierung – Völkerstrafgesetzbuch, 29/02 http://dip21.bundestag.de/doc/brd/2002/D29+02
Décision :
Conseil Constitutionnel, 05.08.2010, Décision n° 2010-612 DC, Journal officiel du 10 août 2010, p.14682