Face aux flux migratoires croissants et dans un climat marqué par la lutte antiterroriste, la politique des Etats en Europe est marquée par un durcissement en matière d’asile [1]. Les Etats sont alors tentés au nom de la sécurité nationale de limiter les entrées sur le territoire. Le principe de non-refoulement interdit cependant à un Etat de renvoyer un individu dans un pays s’il existe un risque que cet individu soit soumis à une persécution, torture ou traitements dégradants en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques [2]. Ce principe, d’une importance fondamentale, relève du droit international coutumier [3] et est intégré dans plusieurs textes internationaux notamment la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés (ci-suivant « la Convention de Genève »). 

Si l’importance de ce principe n’est pas contestée, le caractère absolu de cette interdiction diffère en droit international d’asile et en droit international des droits de l’homme. Cette différence est perceptible à la lecture du texte de la Convention de Genève de 1951 qui prévoit à son article 33(2) une exception en présence « de raisons sérieuses de (…) considérer [le réfugié] comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l'objet d'une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays ».

En droit international des droits de l’homme, on constate une prohibition absolue du refoulement s’il existe un risque de mauvais traitements ou de torture, prohibition absolue qui ne se retrouve pas en droit d’asile [4]. Certains dénoncent une « dichotomie » entre les deux branches de droit [5]. L’appréhension de ce principe en droit de l’UE est particulière, en ce qu’elle semble adopter les deux approches. L’affaireC-391/16 au sujet de validité de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection  (ci-après “la directive”) constitue à cet égard une opportunité pour clarifier la position du droit de l’UE. Cette affaire concerne trois questions préjudicielles traitées conjointement en ce qui concerne la validité des paragraphes 4, 5 et 6 de l’article 14 de la directive qui concernent les cas de révocation et de refus du statut de réfugié lorsqu’un individu représente une menace pour la sécurité nationale ou pour la sociétéde l’Etat. Les juridictions de renvoi soulèvent la question de la validité de la directive en ce qu’elle introduirait une nouvelle forme d’exclusion du statut de réfugié non prévue par la Convention de Genève et serait ainsi contraire au droit de l’UE qui pose que la politique commune en matière d’asile doit être conforme à cette Convention. LeHaut-Commissariat des Nations Uniespour les réfugiés (« HRC ») avait notamment émis un regard critique sur ces dispositions [6]. Les conclusions rendues le 21 juin 2018 par l’avocat général Melchior Wathelet, qui affirme la validité de la directive, ouvrent la voie, si elles devaient être suivies par la Cour de l’Union européenne (« la Cour de Justice »), à une position européenne alignée sur le modèle suivi par les juridictions de droits de l’homme.

La question se pose alors de déterminer l’apport des conclusions de l’avocat général concernant la compréhension du principe de non-refoulement en droit de l’UE et comment cette approche se positionne par rapport à celle suivie par la Cour européenne des droits de l’homme (« CourEDH »). La comparaison entre ces deux ordres juridiques est importante en raison de leur connexion. En effet, si la Convention européenne des droits de l’homme ne lie pas directement l’Union européenne, tous les Etats membres sont également parties à cette Convention. Les Etats parties à la CEDH peuvent être tenus responsables pour un acte commis dans le cadre de l’application du droit de l’UE [7]. A plusieurs reprises, la Cour européenne des droits de l’homme est venue bouleverser la politique commune européenne en matière d’asile [8]. 

Si le principe de non-refoulement fait l’objet d’une compréhension initiale contradictoireen droit de l’UE contrairement à la position ferme de la CourEDH (§1), les conclusions de l’avocat général ouvrent la voie à une interprétation de la directive 2011/95 alignée sur la jurisprudence de cette dernière (§2).

 

§1.  Le principe de non-refoulement : la fermeté de la CourEDH contre l’approche contradictoire du droit de l’UE 

L’affaire en cause se présente comme l’opportunité idéale afin de clarifier la position du droit de l’UE sur le principe de non-refoulement, marquée par une certaine confusion (A) contrairement à l’approche de la CourEDH qui a réaffirmé au cours de sa jurisprudence la nature non-dérogeable de ce principe (B). 

 

A. De la nécessité d’une clarification de la nature du principe de non-refoulement en droit de l’UE

Si le principe de non-refoulement est ancré en droit primaire et secondaire européen, la lecture de ces textes révèle une contradiction concernant la compréhension de ce principe. 

L’article 78(1) du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (ci-suivant « TFUE ») relatif à la politique commune en matière d’asile, qui fait référence à l’obligation de respecter le principe de non-refoulement, pose que cette politique doit être conforme à la Convention de Genève de 1951. Or la Convention de Genève admet à l’article 33(2) deux exceptions à ce principe reprises par l’article 21(2) de la directive. Cependant, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (« la Charte ») à son article 19(2) n’admet aucune dérogation à ce principe en cas de risque de peine de mort, torture ou mauvais traitements.

Cette confusion est également renforcée en raison d’une jurisprudence antérieure floue de la Cour de Justice. En effet dans son arrêt H.T (C-373/13), la Cour de Justice semble adoucir le caractère absolu de ce principe, en proclamant notamment à son paragraphe 72 que les conséquences de la directive 2004/83 remplacée par la directive en cause étaient “potentiellement drastiques (…) [puisque le demandeur d’asile] est alors susceptible d’être renvoyé vers un pays où il pourrait courir un risque de persécution” [9]. Cette contradiction était déjà relevée par Pieter Boeles dans un article paru en 2017 [10]. Ce dernier souligne cependant que l’article 21 de la directive laisse la possibilité d’une interprétation conforme aux droits de l’homme. En effet, le second paragraphe de cet article précise que les Etats Membres ne peuvent refouler que lorsque cela ne leur est pas interdit en vertu de leurs obligations internationales. Or, celles-ci incluent notamment le respect de la jurisprudence de la CourEDH qui protège également les individus contre le refoulement.

 

B. La nature non-dérogeable du principe de non refoulement en cas de risque de torture et mauvais traitements devant la Cour de Strasbourg

Si la Convention européenne des droits de l’homme ne contient pas de référence à ce principe, c’est la CourEDH qui au cours de sa jurisprudence l’a fait découler de l’article 3, qui prohibe la torture et les peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Cette interdiction trouve sa source dans l’arrêt Soering[11] et la Cour a réaffirmé cette interdiction dans l’arrêt Chahal contre Royaume Unien proclamant que, bien qu’il appartienne aux Etats de réguler l’entrée, le séjour et l’éloignement des non-nationaux, ils ne peuvent procéder au refoulement « s’il existe des motifs sérieux et avérés de croire que l'intéressé, si on l'expulse vers le pays de destination, y courra un risque réel d'être soumis à un traitement contraire à l'article 3 de la Convention »[12]. 

La Cour a démontré de façon constante au cours de sa jurisprudence qu’aucune justification ne pourrait être admise pour déroger à ce principe si le refoulement emporte la violation de l’article 3. Dans l’arrêt précédemment mentionné, bien que la Convention de Genève trouvât application et qu’en application de l’article 33(2) de celle-ci l’individu ne pouvait se prévaloir de la protection contre le non-refoulement, la Cour a réaffirmé le caractère absolu de l’article 3. Celle-ci proclame que « l'interdiction des mauvais traitements énoncée à l'article 3 est tout aussi absolue en matière d’expulsion. (…) dans ces conditions, les agissements de la personne considérée, aussi indésirables ou dangereux soient-ils, ne sauraient entrer en ligne de compte » [13].

Si l’on remarque ainsi une certaine divergence des positions de la CourEDH et du droit de l’UE, les conclusions de l’avocat général apportent une confirmation opportune de la nature absolue du principe de non-refoulement.

 

§2. Vers une convergence de la compréhension du principe de non-refoulement en droit de l’UE et dans le système de la CourEDH

L’avocat général dans ses conclusions affirme la nature non-dérogeable du principe de non-refoulement, s’alignant ainsi sur la position de la Cour de Strasbourg (A) et propose une nouvelle interprétation des dispositions litigieuses de la directive respectueuse de ce principe (B). 

 

A. Une lecture de la directive 2011/95/UE à la lumière des obligations en matière de droit de l’homme

L’avocat général dans ses conclusions, plutôt que de s’appuyer sur l’article 78 TFUE qui prévoit que la politique commune en matière d’asile doit être conforme à la Convention de Genève, opère une lecture de la directive alignée sur l’approche envisagée par la CourEDH. 

L’avocat général se réfère dans ses conclusions au renvoi de l’article 21 de la directive aux obligations internationales pour souligner le caractère absolu du principe de non-refoulement. Il note l’évolution décisive de la protection des droits de l’homme depuis l’adoption de la Convention de Genève qui exclut toute exception à ce principe (§57)paragraphe 61 de ses conclusions que « la faculté de déroger au principe de non-refoulement prévue à l’article 33, paragraphe 2, de la convention de Genève et à l’article 21, paragraphe 2, de la directive 2011/95 ne représente plus qu’une possibilité théorique dans le chef des États membres, dont la mise en pratique est désormais interdite au nom de la protection des droits fondamentaux ». Distinguant l’article 21 des dispositions litigieuses de l’article 14 de la directive, il précise que ces dernières régissent l’hypothèse où un réfugié constitue une menace pour la sécurité ou la société d’un Etat Membre mais dont le refoulement ne peut être mis en œuvre au risque de violer les obligations applicables en matière de droits de l’homme (§62). 

Si l’hypothèse de l’expulsion du réfugié est ainsi écartée au nom du respect des droits de l’homme, l’avocat général estime que les dispositions de l’article 14 ouvrent une autre possibilité pour l’Etat face à un individu représentant une menace pour la sécurité nationale : celle de le priver de son statut de réfugié et donc des droits découlant de ce statut.

B. La distinction entre qualité et statut de réfugié comme alternative au refoulement

La possibilité de refouler un réfugié constituant un danger pour la sécurité nationale ou la société de l’Etat membre est exclue si l’on suit le raisonnement de l’avocat général. Cependant celui-ci propose une nouvelle interprétation des paragraphes 4 et 5 de l’article 14. Il soutient que la directive est conforme au droit européen si la distinction est faite entre « statut » et « qualité » de réfugié.

Se basant sur une interprétation systématique et téléologique de la directive 2011/95, il estime que les paragraphes 4 et 5 de l’article 14 ont pour conséquence de priver l’individu concerné du statut de réfugié et non pas de la qualité de réfugié (§§75-78). L’enjeu de cette distinction réside dans les droits attachés à ce statut. Ainsi, seule la personne jouissant du statut de réfugié pourra bénéficier des droits découlant du chapitre VII de la directive (§§91-93). La personne dont ce statut a été refusé car elle constitue une menace pour la sécurité nationale ou pour la société est alors seulement titulaire en vertu de l’article 14(6) des droits découlant de la Convention de Genève dont la jouissance ne dépend pas de la régularité du séjour (§112-130). 

Cette distinction a le mérite d’exclure la violation du principe de non-refoulement et semble refléter l’approche telle que recommandée par le HCR. Ce dernier avait en effet préconisé que le terme « statut octroyé à un réfugié » soit interprété comme se référant à l’asile accordé par l’État plutôt qu’au statut au sens de l’article 1A (2) de la Convention de Genève, désignant alors la qualité de réfugié [15]. La directive offrirait un degré de protection du réfugié progressif dépendant du lien entre le réfugié et l’Etat d’accueil. Cette « gradation » se retrouve dans la Convention de Genève comme le fait remarquer le HCR dans ses commentaires [16] et était notamment suggérée par la doctrine [17].

Ainsi, dans l’attente d’une réponse de la Cour de Justice, les conclusions de l’avocat général répondent à la nécessité de clarifier la position européenne concernant le caractère absolu du principe de non-refoulement. Cette distinction est cependant lourde de conséquences pour l’individu qui est seulement toléré sur le territoire de l’Etat, et mérite d’être appliquée dans le respect des droits de l’homme tel que le rappelle l’avocat général dans ses conclusions (§§133-134). 

 

 [1] Discours de François Crépeau, Rapporteur spécial de l’ONU sur les droits de l’homme des migrants dans « Dialogue entre juges, Cour européenne des droits de l’homme », Conseil de l’Europe, 2017, accessible en ligne sur https://www.echr.coe.int/Documents/Dialogue_2017_FRA.pdf.

[2] Article 33 de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés.

[3] V. par exemple Roberta Mungianu, Frontex and Non-Refoulement : The International Responsibility of the EU, Cambridge,Cambridge University Press, 2016, p. 89.

[4] Notamment en vertu de la jurisprudence de la CEDH 15 novembre 1996 requête n°22414/93 Chahal c. Royaume-Uni ; du Comité des droits de l’homme 10 octobre 2006 communication no 1416/2005 Alzery c. Suède, et du Comité contre la torture23 novembre 2004 communication no 133/1999Falcón Ríos c. Canada.

[5] Julia Mink, «EU Asylum Law and Human Rights Protection: Revisiting the Principle of Non-Refoulement and the Prohibition of Torture and Other Forms of Ill-Treatment»,European Journal of Migration and Law, 14(2), 2012, p. 130-131.

[6] HCR, «UNHCR comments on the European Commission’s proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content of the protection granted (COM(2009)551, 21 October 2009». 29 Juillet 2010, accessible sur http://www.unhcr.org/4c5037f99.pdfp.13. 

[7] CEDH, 30 juin 2005, requête n°45036/98,Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi v. Ireland §§154-155.

[8] Voir par exemple l’arrêt de la CourEDH du 21 janvier 2011, requête n°30696/09, MSS et autres contre Belgique §§385-396.

[9] CJUE, 24 juin 2015, aff. C-373/13,H.T. c/ Land Baden-Wurttember,§ 72.

[10] Pieter Boeles, « Non-refoulement: Is part of the EU’s Qualification Directive Invalid? », European Law Analysis [en ligne]publié le 14 janvier 2017, (2017), [consulté le 19 Janvier 2019], https://eulawanalysis.blogspot.com/2017/01/non-refoulement-is-part-of-eu....

[11] CEDH, 7 juillet 1989, requête n°14038/88,Soering c. Royaume‑Uni §§74-80.

[12] CEDH, 15 novembre 1996, requête n°22414/93, Chahal c. Royaume-Uni, §§ 73-74.

[13] Ibid., § 80.

[14] HCR, «Commentaires annotés du HCR sur la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts», 28 janvier 2005, p.32, accessible sur l’adresse http://www.refworld.org/docid/44ca0d504.html. 

[15] HCR, «Reception Standards For Asylum Seekers In the European Union» Juillet 2000, pp.5-6, accessible sur <http://www.unhcr.org/protection/operations/43662ddb2/reception-standards...

european-union.htm>.

 [16] James Hathaway C. Rights of Refugees under International Law. Cambridge: Cambridge University Press 2005 p.278.

 

 

 

 

Bibliographie sélective

 

Conventions et instruments : 

- Droit international

Convention européenne des droits de l’Homme, 4 novembre 1950 http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FRA.pdf

Convention de Genève relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951 https://www.unhcr.org/fr/convention-1951-relative-statut-refugies.html

- Droit de l’UE

Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, OJ C 326, 26.10.2012, p. 47–390.

Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, OJ C 326, 26.10.2012, p. 391–407.

Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, OJ L 337, 20.12.2011, p. 9–26.

 

Ouvrages :  

James Hathaway C. Rights of Refugees under International Law. Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 1233 p.

Mungianu Roberta, Frontex and Non-Refoulement: The International Responsibility of the EU, Cambridge, Cambridge University Press, 2016, 251 p.

Articles : 

Boeles Pieter « Non-refoulement: Is part of the EU’s qualification Directive Invalid? », European Law analysis [en ligne]publié le 14 janvier 2017, (2017), [consulté le 19 Janvier 2019], https://eulawanalysis.blogspot.com/2017/01/non-refoulement-is-part-of-eu....

Bruin Rene, Wouters Kees, «Terrorism and the Non-Derogability of Non-Refoulement », International Journal of Refugee Law, 15(1), 2003, pp. 5-29.

Den Heijer Maarten, «Whose Rights and Which Rights? The Continuing Story of Non-Refoulement under the European Convention on Human Rights », European Journal of Migration and Law, 10(3), 2008, pp. 277-314.

Mink Julia, « EU Asylum Law and Human Rights Protection: Revisiting the Principle of Non-Refoulement and the Prohibition of Torture and Other Forms of Ill-Treatment »,European Journal of Migration and Law, 14(2), 2012, pp. 119–149.

Piotr Sadowski, « Can Terrorists Be Denied Refugee Status », The Polish Quarterly of International Affairs, 24(4), 2015, pp. 91-102.

 

Autres : 

Discours de François Crépeau, Rapporteur spécial de l’ONU sur les droits de l’homme des migrants dans « Dialogue entre juges, Cour européenne des droits de l’homme », Conseil de l’Europe, 2017, accessible en ligne sur https://www.echr.coe.int/Documents/Dialogue_2017_FRA.pdf.

HCR, « Commentaires annotés du HCR sur la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts », 28 janvier 2005 p.32, disponible à l’adresse http://www.refworld.org/docid/44ca0d504.html.

HCR, «Reception Standards For Asylum Seekers In the European Union» Juillet 2000 pp.5- 6, accessible sur http://www.unhcr.org/protection/operations/43662ddb2/reception-standards....

HCR, «UNHCR comments on the European Commission’s proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content of the protection granted (COM(2009)551, 21 October 2009». 29 Juillet 2010, accessible sur http://www.unhcr.org/4c5037f99.pdfp.13.

 

Jurisprudence

-Cour Européenne des Droits de l’Homme 

CEDH 7 juillet 1989 requête n°14038/88Soering c. Royaume‑Uni §§74-80.

CEDH 15 novembre 1996 requête n°22414/93 Chahal c. Royaume-Uni §§73-80.

CEDH 30 Juin 2005 requête n°45036/98Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi v. Ireland§§154-155.

CEDH 21 janvier 2011 requête n°30696/09 MSS et autres contre Belgique §§385-396.

- Cour de Justice de l’Union Européenne

CJUE 24 juin 2015 aff. C-373/13H.T. c/ Land Baden-Wurttemberg §72. 

CJUE Conclusions de l’Avocat Général de la Cour 21 juin 2018 aff. C-391/16 §§55-135. 

- Comité des droits de l’homme 

Comité des droits de l’homme Communication 10 octobre 2006 n°1416/2005 Alzery c. Suède.

 

- Comité contre la Torture

Comité contre la torture 23 novembre 2004 communication no 133/1999Falcón Ríos c. Canada.