Introduction :

« (…) le renforcement de la coopération en petits formats ne vient pas se substituer à la coopération de toute l’Europe. Qu’il est conçu pour l’intégration, et non pas en lieu et place de celle-ci. »

- Discours de l’ex-Président de la Commission européenne Donald Tusk à l’occasion de la cérémonie de la signature du traité franco-allemandes de 2019 [1]

            Au sein de l’UE, surtout depuis la sortie du Royaume-Uni de celle-ci en 2020, la France se place dans une nouvelle position centrale. Aujourd’hui, elle est le deuxième des 27 pays membres en termes de puissance économique[2], doté d’un rôle international prépondérant ; elle est l’unique pays ayant un siège permanent au sein du Conseil de sécurité de l’ONU[3], tout en étant officiellement reconnue comme « État doté d’armes nucléaires » par le traité international de non-prolifération des armes nucléaires de 1968[4]. De plus, sur un plan relationnel intérieur à l’UE, la France est l’unique pays qui détient, sur certains domaines, la prérogative formelle de dialoguer et d’adopter à l’avance une stratégie commune avec l’Allemagne depuis 2019 et l’Italie depuis 2021. En effet, ces deux pays sont liés à la France par deux traités distincts, lesquels établissent la prérogative - et certaines fois, l’obligation – en vertu de laquelle ces pays doivent s’accorder entre eux avant les principales échéances européennes afin de poursuivre une action commune. La France, grâce à ces engagements, affirme son leadership dans les relations européennes ; d’un côté, elle maintient des relations avec les deux pays les plus influents de l’Union, de l’autre côté, elle a la possibilité de dialoguer de manière confidentielle et d’exercer préalablement son influence sur l’un ou sur l’autre.

Il convient de remarquer toutefois que, si les deux traités envisagent un cadre de collaboration similaires, l’accord de 2019 avec l’Allemagne porte sur «  la coopération et l’intégration » alors que celui conclu avec l’Italie en 2021 envisage seulement « la coopération ». Par conséquent, dans certains domaines visés dans le traité franco-allemand, les deux pays poursuivront un objectif d’unification des institutions et des intérêts. La plus forte entente avec l’Allemagne s’explique par le fait que les deux pays ont un excursus historique de relations plus profond[5]. En 1963, les deux pays ont conclu le « Traité de l’Elysée » et ont ensuite confirmé et mis à jour les termes de leur partenariat dans le traité de 2019, dit traité d’Aix-la-Chapelle[6]. Au contraire, le traité du Quirinal constitue le premier exemple formel concrétisant les engagements réciproques de la France et de l’Italie depuis la fin de la seconde guerre mondiale. En tout état de cause, chacun des traités dédie une partie substantielle au projet européen et à la collaboration que les pays concernés devront affirmer dans ce contexte. Le Traité international pour une coopération bilatérale renforcée conclu à Rome le 26 novembre 2021 entre la France et l’Italie - dit Traité du Quirinal - vise à consolider les relations franco-italiennes, notamment dans les secteurs industriel, culturel et de la stratégie géopolitique^[7]. La coopération prévue par l’article 3 en termes « d’affaires européennes » est établie en vertu du fait que les parties reconnaissent avoir des objectifs communs au sein de l’UE, et entre autres choses le développement de l’autonomie stratégique européenne et le renforcement des institutions communautaires^[8]. L’agir ensemble dans le contexte européen semble être un point crucial pour ces pays, soit en vue d’atteindre plus facilement les objectifs qui se révèlent d’intérêt commun soit pour renforcer leurs positions - et leur rôle - en vue de consolider un leadership de deux pays influents de l’Union.

            Pour mieux définir la coopération en termes d’affaires européennes que la France mène par ses rapports bilatéraux, il faut analyser l’article 3 §3 du traité italo-français, lequel présente de manière spécifique les objectifs et l’engagement des deux pays face aux différents domaines de compétence et les comparer avec l’article 1 du traité d’Aix-la-Chapelle (I). Ensuite, il sera nécessaire d’analyser l’article 3 §2 du traité du Quirinal pour constater selon quelles modalités concrètes sera mise en œuvre cette coopération franco-italienne et les rapporter aux mesures prévues par l’article 2 du traité franco-allemand (II). En conclusion, il apparaît utile de constater la conformité de chacun de ces engagements bilatéraux au droit européen et au projet européen, qui demeure avant tout un projet d’intégration communautaire (III).

1. Les objectifs recherchés par chacun des deux traités s’agissant des affaires européennes

1. Le traité du Quirinal vise à renforcer la coordination bilatérale de l’Italie et la France en tant que partie intégrante des processus décisionnels de l’UE. Il est important de souligner que le traité ne vise pas à rendre l’Union plus intergouvernementale, mais qu’au contraire, il intègre au renforcement des compétences de l’Union le soutien italo-français. La collaboration au niveau des affaires européennes est concrétisée par l’article 3 §3 du traité, lequel fixe des objectifs à réaliser à travers divers engagements que les deux pays doivent mettre en œuvre[9].

En premier lieu, l’article prévoit que les parties « renforcent leur coordination » dans les principaux domaines de la politique économique européenne, en faisant référence aux cadres de compétences partagées avec l’UE - comme l’industrie, le travail stratégie économique et budgétaire, soit au cadre des compétences exclusives de l’Union tels que la concurrence et les aides d’État[10]. Cette disposition n’engage pas les parties à aboutir un résultat précis ou à établir une nécessaire convergence d’intérêts, mais il s’agit plutôt d’une « obligation de moyens », suivant laquelle les parties acceptent de reconnaître leurs exigences respectives et s’engagent à essayer de synchroniser leurs actions[11].

En deuxième lieu, il est fait prévision d’agir « de concert » en faveur de l’intégration économique, financière de l’Union et du renforcement de la monnaie unique[12]. Il en résulte que les acteurs sont tenus d’agir de manière complémentaire en visant les mêmes objectifs. Il faut noter que l’obligation de se concerter est envisagée dans l’objectif exclusif de soutenir et de renforcer les prérogatives de l’Union et non celles des États membres ; ceci montre le soutien des deux pays à la communautarisation des politiques.

Enfin, selon le traité, les parties « promeuvent » des mécanismes de convergence fiscale pour lutter contre la concurrence agressive et pour répondre à la numérisation des économies. Il s’agit donc d’un engagement politique partagé ayant pour finalité de créer un nouveau système de règles. Il est important de souligner que l’établissement de ces mécanismes pourrait être accompli en dehors de l’action européenne[13] mais que les parties, en inscrivant l’objectif dans l’article 3, montrent la volonté commune de se faire porteuses de l’initiative et de développer cette discipline au sein de l’UE. De son côté l’Union avait déjà montré à plusieurs reprises la volonté de prévoir un système uniforme de règles de taxation par les entreprises du secteur numérique[14]. En tout état de cause, l’UE poursuit son engagement dans ce champ en collaboration avec l’OCDE comme cela a été déclaré par les membres du Conseil européen le 25 mars 2021[15], en pouvant dès novembre 2021 compter sur l’appui de la coopération franco-italienne.

2. Le traité d’Aix-la-Chapelle prévoit quant à lui, en son article 1, une collaboration entre l’Allemagne et la France dans les affaires européennes. Premièrement, il est prévu qu’elles « agissent en faveur » d’une politique étrangère de sécurité commune. Cet aspect n’est pas envisagé dans le traité avec l’Italie, lequel consacre en revanche à l’article 1 une collaboration bilatérale renforcée dans les affaires étrangères, qui n’a pas pour priorité de consolider le rôle de l’UE dans ce champ. Deuxièmement, est établi l’objectif global de renforcer et d’approfondir l’Union économique et monétaire et que les parties « s’efforcent de mener à bien l’achèvement du marché unique ». Bien qu’en règle générale on puisse retrouver les mêmes finalités à l’article 3 §3 du traité du Quirinal, ce dernier envisage une discipline plus détaillée. Il fait référence à la volonté de favoriser et actualiser l’intégration financière parmi les Etats[16] et il prévoit expressément la nécessité de renforcer la monnaie unique qui est réputée être un « facteur d’autonomie stratégique ». Ce faisant, il vise à l’achèvement du marché unique dans le contexte plus général de « l’achèvement de l’Union économique et monétaire ». Ce dernier processus garantit le bon fonctionnement du marché unique, et implique également le perfectionnement de la politique monétaire et la coordination et l’établissement de règles sur les finances publiques des États membres[17]. Ces aspects ne sont pas pris en compte dans le traité franco-allemand.

Pour résumer, les deux traités s’inscrivent dans le contexte européen et visent au renforcement général de l’Union ainsi qu’à la coordination des actions des pays considérés au sein de l’UE. Toutefois, le traité du Quirinal montre une tendance et une coopération plus abouties, qu’il s’agisse des différentes modalités de collaboration envisagées, comme de l’établissement de domaines spécifiques d’engagement des parties. De plus, la collaboration franco-italienne vise à renforcer les compétences de l’Union dans le champ économique et surtout à consolider la compétence financière et à soutenir l’alliance monétaire, aspects non considérés dans le traité avec l’Allemagne. De même, la volonté d’impliquer l’UE dans d’autres domaines est évidente, en s’appuyant sur le cadre communautaire pour développer de nouvelles politiques, notamment celles sur la convergence fiscale dans le contexte de la numérisation des économies, tendance qui est absente du traité d’Aix-la-Chapelle.

2. Les modalités concrètes de coopération prévues par chacun des deux traités

L’article 3 §2 du traité franco-italien dispose de quelle manière principale la coopération dans le cadre des affaires européennes doit être effectuée. Il est prévu que « les parties se consultent régulièrement et à tous les niveaux (…) avant les principales échéances européennes » afin de connaître au préalable les positions réciproques sur les politiques d’intérêt commun. En vue des sessions de négociation au sein de l’UE, on envisage une confrontation régulière, donc durable dans le temps, et qui implique de nombreux acteurs ; tous les niveaux gouvernementaux – en l’occurrence la Présidence, les Ministères concernés et les autres degrés d’administration. Afin d’assurer une position commune, les parties activent plusieurs moments de discussion sur les thèmes qui seront objet de débats afin de poursuive les objectifs susmentionnés (supra, I). De plus, pour renforcer le dialogue entre les parties, l’article 11 du traité prévoit d’autres mesures générales de coordination et notamment un sommet intergouvernemental annuel, une feuille de route qui précise les objectifs donnés et la participation trimestrielle d’un membre du gouvernement au conseil des ministres de l’autre État. Bien que ces mesures ne soient pas spécifiquement inscrites dans le cadre des affaires européennes, on peut constater qu’elles contribuent à la réalisation des objectifs visés par l’article 3 §2 du traité du Quirinal.

Le traité d’Aix-la-Chapelle présente les modalités de déroulement de la coopération à l’article 2. Une consultation régulière « à tous les niveaux avant les grandes échéances européennes » est prévue, et cette collaboration des niveaux gouvernementaux est mise en place dans l’optique d’assurer une action coordonnée aux sommets européens. La même approche de collaboration est présente dans le traité franco-italien.
Par ailleurs, la nécessaire coordination sur la transposition du droit européen dans le droit national est un autre aspect intéressant et présent uniquement dans le traité franco-allemand. Cette mesure, toutefois, ne se présente pas comme une modalité de concertation des objectifs à poursuivre au sein des institutions de l’UE, car la coordination est effectuée a posteriori sur la base du droit européen déjà produit. Les articles 23 à25 du Traité d’Aix-la-Chapelle fixent les mesures de coordination à caractère général, qui servent àrenforcer l’entente des parties. Elles sont similaires à celles prévues par l’article 11 du traité de Quirinal – réunions entre les gouvernements, programme pluriannuel de projets, la participation du ministre au conseil des ministres de l’autre État –  mais prévoient en plus un examen périodique des mesures prises.

En conclusion, on relève que la collaboration relative aux affaires européennes est concrétisée de manière similaire dans les deux traités, et présente dans chaque cas un caractère régulier, à « portée générale » – puisqu’elle qu’envisage plusieurs niveaux gouvernementaux – et toujours dans les délais dictés par les échéances européennes.

3. La conformité des deux traités au droit de l’UE

Il faut relever que la conclusion d’accords internationaux entre pays de l’UE peut donner lieu à la création d’une autre union et altérer les équilibres internes en risquant, par conséquent, de compromettre le projet communautaire. Pour remédier à cet aspect, le droit de l’UE établit que les accords conclus entre les pays de l’Union doivent respecter des limites et des principes fixés explicitement[18]. Il est prévu par ailleurs que la Cour de Justice de l’UE puisse effectuer un contrôle de conformité des accords conclus lorsque cela est nécessaire^[19].

Premièrement, l’article 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) n’admet pas la conclusion d’accords entre États membres dans les domaines relevant de la compétence exclusive de l’Union^[20]. Cependant, selon l’article 2 §2 TFUE les États membres peuvent adopter « des actes juridiquement contraignants » – y compris des traités -–dans les domaines de compétence partagée, définis par l’article 4 TFUE, ainsi que dans les domaines des compétences de soutien prévus à l’article 6 TFUE. Toutefois, en-dehors des domaines de compétence de l’Union, les États membres sont libres de conclure des accords internationaux.

Le traité du Quirinal prévoit la coopération des deux pays dans des domaines hors compétence de l’UE – Articles 1, 2 et 7 du Traité – et, majoritairement, dans un cadre de compétences où l’Union est concernée – articles 3 à 6 du Traité. L’article 3, notamment, vise la collaboration des deux parties dans des domaines de compétence partagée – transport, industrie, travail – soit dans des cadres d’action qui sont propres à l’UE – concurrence, aides d’État, monnaie unique[21]. Toutefois, même s’il s’agit de compétences propres à l’Union, cela ne semble pas emporter violation du droit européen. En effet, l’article 3 du traité du Quirinal n’a pas pour objectif de régler la matière sur un plan substantiel ni ne contient de dispositions autonomes par rapport au droit de l’Union, mais il vise plutôt, sur un plan formel, à la concertation entre les parties en ce qui concerne leur espace discrétionnaire reconnu dans ces domaines, de manière complémentaire et subsidiaire au sein de l’UE[22]. De même, les dispositions du traité d’Aix-la-Chapelle semblent s’inscrire dans un cadre de collaboration similaire qui respecte donc le rôle et le droit de l’UE, en délimitant la future coopération entre les pays.

Textes officiels :

• Traité Franco-Italien pour une coopération bilatérale renforcée conclu à Rome le 26 novembre 2021  – dit Du Quirinal, https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/italie/relations-bilaterales/le-traite-du-quirinal/ 
• Traité Franco-allemand sur la coopération et l’intégration franco-allemandes conclu en 2019 -dit d’Aix-la-Chapelle,
• Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne -TFUE- (Version Consolidée), modifié en 2012, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:fr:PDF
• Traité sur l’Union européenne -TUE- (Version Consolidée), modifié en 2012, 
• Projet de Directive du Conseil de l’Union « établissant les règles d'imposition des sociétés ayant une présence numérique significative », N° procédure 2018/0072/CNS, 21 mars 2018 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX%3A52018PC0147
• Charte des Nations Unies, Chapitre V, Article 23, 1945, https://www.un.org/fr/about-us/un-charter

• Traité international de non-prolifération des armes nucléaires, 1968, https://www.iaea.org/sites/default/files/publications/documents/infcircs/1970/infcirc140_fr.pdf

Doctrine :

• « Note thématique sur l’Union européenne », Les objectifs de l’Union économique et monétaire, Christian Scheinert, 2021, https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/79/historique-de-l-union-economique-et-monetaire
• “Lo status degli accordi internazionali stipulati dagli stati Membri dell’Unione europea”, L. Sandrini, Giapichelli Editore, 2013, pp. 1-2.
• “I rapporti bilaterali tra Stati membri nel quadro dell’Unione europea”, Ornella Porchia (Juge à la Cour de Justice de l’UE), Dossier n.1/2020, Point. I – III.
• “Il diritto dell’Unione europea e gli accordi internazionali degli Stati membri”, Stefano Saluzzo, thèse de doctorat auprès l’Université de Palermo, 2016, pp. 129 et s.
• « Il Trattato del Quirinale - Nota n° 14 », Résumé du contenu du dispositif, Chambre des Députés, 2 décembre 2021, pp. 1-4, http://documenti.camera.it/leg18/dossier/pdf/ES0363.pdf
• “Documentazione esame progetti di legge - Dossier n° 530”, Schede di lettura 19 gennaio 2022, Chambre des Députés, https://documenti.camera.it/Leg18/Dossier/Pdf/ES0369.Pdf
• « Documentazione esame progetti di legge - Dossier n° 530/1 » – Eléments pour l’examen de l’assemblée, Chambre des députés, 18 mai 2022, p. 3, https://documenti.camera.it/Leg18/Dossier/Pdf/ES0369a.Pdf
• « Compte rendu n.46 », Commission des affaires européennes, Assemblée Nationale, 14 juin 2018, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/due/l15due17180046_compte-rendu
• « Préambule à la loi portant ratification au traité de l'Élysée (Bonn, 15 juin 1963) » [archive], sur Centre virtuel de la connaissance sur l'Europe, consulté le 27 mai 2022, https://www.cvce.eu/obj/preambule_a_la_loi_portant_ratification_au_traite_de_l_elysee_bonn_15_juin_1963-fr-cb4f6630-4187-436a-922b-f14f13a2ea2e.html

Jurisprudence :

• CJUE, affaire C-307/97, Saint-Gobain c. Finanzamt Aachen-Innenstadt, arrêt rendu le 21 septembre 1999, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A61997CJ0307

Déclarations officielles :

• Déclaration conjointe du Président du Conseil Italien Draghi et du Président de la République française  Macron au Financial times du 23 décembre 2021, https://www.governo.it/it/articolo/ue-intervento-di-draghi-e-macron-sul-financial-times/18890 et le document annexé, https://www.governo.it/sites/governo.it/files/documenti/documenti/Notizie-allegati/Reform_SGP.pdf

• Déclaration du Conseil européen du 25 mars 2021, point 6) G),  https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2021/03/25/statement-of-the-members-of-the-european-council-25-march-2021/