Analyse de l'article 23.4 de la Loi Organique 6/1985 sur la compétence extraterritoriale des juridictions pénales espagnoles dans la répression des crimes les plus graves: Mise en parallèle avec le principe de complémentarité de la CPI, Mathilde JOUYET.
La création de la CPI à travers le Statut de Rome au mois de juillet 1998 a profondément transformé le panorama de la poursuite des auteurs des crimes dirigés contre la Communauté Internationale. Le statut de Rome établit un principe de complémentarité selon lequel les juridictions étatiques sont prioritaires pour lutter contre l'impunité et juger les auteurs des crimes les plus graves. En Espagne, l'article 23 de la LO 6/1985 modifié par la loi organique 1/2009 du 3 novembre définit les conditions selon lesquelles les juridictions pénales espagnoles peuvent exercer leur compétence extraterritoriale. L'objet de cet article réside dans l'analyse de la compétence extraterritoriale des juridictions espagnoles dans la répression des crimes les plus graves, mise en parallèle avec le principe de complémentarité établi par le Statut de Rome, afin de savoir dans quelle mesure l'Espagne répond-elle à la finalité du Statut de mettre un terme à l'impunité des auteurs de ces crimes.
Introduction.
Le 13 janvier dernier, dans de nombreux journaux espagnols paraissait un article intitulé “La Audiencia Nacional (AN) reactiva el caso Guantanamo” (l'Audience Nationale, la plus haute instance pénale espagnole, relance l'enquête sur l'affaire Guantamo). Ce tribunal a reaffirmé dans une ordonnance sa compétence pour assumer cette procédure du fait des points de connexion notoires des victimes avec l'Espagne et de l'absence absolue de réponse aux commissions rogatoires envoyées au Royaume-Uni et aux Etats-Unis leur demandant s'ils allaient poursuivre les faits (quatre prisonniers qui n'ont pas la nationalité espagnole auraient été torturés entre 2002 et 2005, et parmi les présumés responsables figurent G. W. Bush et D. Rumsfeld). Cela nous amène à nous questionner sur les conditions d'exercice de la compétence des juridictions espagnoles pour juger un crime interdit par des Conventions internationales, commis à l'étranger, par des étrangers et sur des étrangers. C'est la question de la compétence extraterritoriale, qui est régie en Espagne par l'article 23.4 de la LO 6/1985 du 1er juillet récemment modifié par la LO 1/2009 du 3 novembre. Cette compétence, le Préambule du Statut de Rome du 1er juillet 1998 portant création de la Cour Pénale Internationale en fait un devoir pour chacun des Etats parties: “Affirmant que les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale ne sauraient rester impunis et que leur répression doit être effectivement assurée par des mesures prises dans le cadre national et par le renforcement de la coopération internationale. (…) Rappelant qu’il est du devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux”. Dès lors, il convient de mettre en relation l'étendue de la compétence extraterritoriale des juridictions espagnoles concernant la répression des crimes les plus graves, avec le principe de complémentarité de la compétence de la CPI établi par le Statut de Rome, afin de savoir dans quelle mesure l'Espagne remplit-elle son devoir de poursuite des auteurs de crimes contre la communauté internationale.
La complémentarité des juridictions nationales et de la CPI dans la lutte contre l'impunité.
La CPI est compétente pour juger des personnes coupables des crimes les plus graves ayant une portée internationale, autrement dit des crimes de guerre et d'agression (article 8), de génocide (article 6), et de crime contre l'humanité (article 7). Contrairement aux Tribunaux Pénaux Internationaux ad hoc, la CPI n'a pas de primauté sur les juridictions étatiques: le Préambule ainsi que les articles 1.2 et 17 du Statut prévoient un principe de complémentarité qui établit un partage des compétences entre la Cour et les Etats: la Cour interviendra seulement si les Etats n'ont pas la volonté ou sont dans l'incapacité de juger eux-même les situations soumises à leur juridiction (article 17). Le Statut accorde ainsi aux Etats la priorité en matière de compétence et à la CPI une compétence subsidiaire. Comme M. Aktypis nous le fait remarquer, il découle de ces dispositions que les Etats doivent mettre en oeuvre ce principe de complémentarité et cela, en adaptant leur droit pénal interne à cette nouvelle forme de collaboration avec une juridiction universelle indépendante (AKTYPIS Spyridon, L'adaptation du droit pénal français au statut de la Cour Pénale Internationale: Etat des lieux, Droits fondamentaux, n°7, janvier 2008-décembre 2009). Leur législation nationale devra leur permettre de juger les auteurs des crimes relevant du Statut de Rome. La compétence universelle est définie par Eric David comme la compétence du juge interne pour connaître d'une infraction quelque soit le lieu, la nationalité de son auteur ou de la victime (DAVID Eric, La compétence universelle en droit belge, Revue de droit de l'ULB, volume 30, 2004, p83). Il apparait dès lors que le meilleur moyen de remplir leur devoir de soumettre à leurs juridictions criminelles les responsables de crimes internationaux est l'extension de la compétence des tribunaux étatiques à la compétence universelle pour l'ensemble des crimes les plus graves, sa raison d'être étant d'augmenter les chances de poursuite et de condamnation des auteurs des crimes les plus graves.
La compétence des juridictions pénales espagnoles en ce qui concerne les crimes les plus graves.
En Espagne, l'adaptation de la législation interne au Statut de Rome s'est faîte à travers la LO 15/2003 du 25 novembre. Elle est venue intégrer le crime contre l'humanité au Code pénal espagnol car il n'en faisait pas encore partie, et modifier la définition du crime de guerre afin de la rendre plus proche de celle donnée par le Statut de Rome. En ce qui concerne la compétence même des juridictions espagnoles, tout d'abord, en raison de la possibilité de l'action populaire prévue par la Constitution de 1978, il y a une absence de filtre préalable exercé par le procureur. Ensuite, l'article 23.4 de la LO du 1er juillet 1985 modifié par la Loi Organique 1/2009 du 3 novembre 2009 dispose que “la juridiction espagnole sera compétente pour connaître des faits commis par des espagnols ou par des étrangers, hors du territoire national, susceptibles d'être considérés selon la loi espagnole comme un des délits suivants” et parmi la liste des délits figurent le crime de génocide et le crime contre l'humanité, le crime de guerre étant compris dans le dernier aparté: “et n'importe quel autre fait qui, selon les traités et conventions internationales, doit être poursuivi en Espagne” puisque l'Espagne est partie aux Conventions de Genève ainsi qu'à ses protocoles additionnels. La compétence universelle des juridictions espagnoles n'est cependant pas absolue car elle est conditionnée à deux circonstances mentionnées dans ce même article: que l'auteur présumé se trouve sur le territoire espagnol, que les victimes soient espagnoles ou qu'il y ait un lien de connexion important avec l'Espagne; ensuite, dans tous les cas, qu'une enquête n'ait pas déjà été lancée dans un autre Etat compétent. Cette dernière circonstance signifie qu'il y a désormais une condition de subsidiarité en faveur d'un autre tribunal étatique qui serait compétent. Ce sont donc des restrictions à la lutte contre l'impunité désirée par le Statut de Rome, et d'autant plus que cela n'a pas toujours été ainsi en Espagne: avant la modification apportée par la LO 1/2009, l'article 23.4 de la LO 6/1985 avait instauré une compétence universelle inconditionnelle des juridictions car dans cet article ne figurait aucune condition. Cependant, du fait de cette absence de condition et de l'absence de filtre, les affaires soumises à la justice s'étaient multipliées et notamment contre de hauts dirigeants chinois (en 2003 pour génocide et torture commis sur le groupe Falun Gong ainsi qu'en 2005 pour génocide sur le peuple tibétain). Cela créa de vives tensions sur le plan diplomatique, qui furent accompagnées d'un affaiblissement du gouvernement face à cette question et à de vives critiques internes qui révélèrent une incommodité de certains secteurs du monde juridique avec la compétence universelle (PIGRAU, Antoni, La Jurisdicción Universal y su aplicación en España: la persecución del genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes contra la humanidad por los tribunales nacionales. Barcelona: Oficina de Promoción de la Paz y de los Derechos Humanos, Generalitat de Cataluña, [en ligne], 2009, p 120). Ces perturbations déclenchèrent la réforme de 2009.
L'exemple belge: des similitudes du point de vue de l'évolution de la compétence universelle vers un exercice plus limité.
Le cas de l'Espagne est comparable à celui de la Belgique. En ce qui concerne la compétence matérielle de ses juridictions, la loi du 16 juin 1993 avait été adoptée pour la répression extraterritoriale des cimes de guerre et en 1999, cette loi avait été révisée pour y intégrer les crimes contre l'humanité et de génocide, mais leurs définitions étaient trop éloignées de celles données par le Statut de Rome. C'est la loi du 5 août 2003 qui intègrent désormais ces trois crimes dont les définitions correspondent presque parfaitement à celles du Statut. En ce qui concerne l'étendue de la compétence des juridictions belges, elle a connu la même évolution qu'en Espagne. La loi de 1993 était même encore plus large que la loi espagnole de 1985 car elle disposait aussi que l'immunité attachée à la qualité officielle d'une personne n'empêchait pas l'application de la loi, alors que l'Audencia Nacional avait expressément écarté cette possibilité (Audiencia Nacional, Auto n°1999/2723, 4 mars 1999). De plus la compétence universelle était aussi applicable dans les cas où l'auteur de l'infraction ne se trouvait pas sur le territoire belge. Cette option n'était pas reprise expressément par l'article mais elle apparaissait dans les travaux parlementaires du Sénat du 30 avril 1991 (Doc. Sénat, n°1317-1, sessions 1990-1991, p. 16), alors qu'elle était inexistante en Espagne (Tribunal Constitucional, Sentencia 237/2005, du 26 septembre 2005). Mais des problèmes internes et des tensions et pressions diplomatiques ont également eu raison de cette compétence universelle absolue, M. Jacobo Rios Rodriguez relate que les Etats-Unis avaient notamment menacé de faire déménager le siège de l'OTAN à la suite du dépôt de plainte contre le général Franks et l'ancien président Bush (RIOS RODRIGUEZ Jacobo, La restriction de la compétence universelle des juridictions nationales: les exemples belges et espagnols, Revue générale de droit international public, Volume 114, n°3, 2010, page 581). Ainsi la loi de 1993 a été abrogée par loi du 5 août 2003 qui dispose qu'il faut désormais un lien de rattachement avec la Belgique (l'auteur doit être belge ou résider en Belgique, ou alors la victime doit être belge ou résider depuis 3 ans en Belgique) ou qu'une règle du Droit International impose de poursuivre une infraction. La possibilité d'un procès in absentia a disparu et la question de l'immunité a été expressément exclue. La loi prévoit aussi que la mise en mouvement de la compétence universelle dépend désormais du seul Procureur qui pourra exclure toute constitution de partie civile si la plainte est mal fondée, si elle ne porte pas sur un crime de DIH, si l'action publique est irrecevable ou s'il existe un meilleur for: cette dernière possibilité signifie donc un dessaisissement des juridictions au profit des Etats étrangers qui seraient compétents, ce qui montre que la compétence extraterritoriale est aussi considérée par la Belgique comme une compétence subsidiaire. Ainsi la Belgique continue à lutter contre l'impunité mais avec des moyens beaucoup plus limités.
L'exemple français: une compétence extraterritoriale dans la répression des crimes les plus graves encore plus verrouillée.
Si dans ces deux cas la lutte contre l'impunité impulsée par le Statut de Rome parait limitée, un pays est allé encore plus loin: la France est l'un des pays qui accumule le plus d'obstacles à la poursuite des criminels internationaux (Coalition Française pour la Cour Pénale Internationale, Juger enfin en France les Auteurs de crimes internationaux, http://cfcpi.fr/, consultée le 27 février à 17H10). C'est la loi du 9 août 2010 de coopération avec la CPI qui est venue insérer un nouvel article 689-11 au code de procédure pénale afin de permettre la poursuite extraterritoriale des auteurs des crimes de génocide, crimes contre l'humanité (la définition des deux premiers était déjà présente dans notre code pénal mais leur elle était trop éloignée de celle du Statut de Rome) et de crimes de guerre (aucune définition de ce dernier n'existait en droit interne). Comme l'indique les travaux parlementaires du Sénat “le texte présenté par le gouvernement ne prévoit pas de donner une compétence universelle aux juridictions françaises pour poursuivre les auteurs de crimes commis en dehors du territoire de la République alors même que ni le criminel, ni la victime n'étaient des ressortissants français” ( http://www.senat.fr/somtravaux.html page consultée le 28 février à 18H17). En effet le mécanisme de cette compétence extraterritoriale est soumis à des conditions cumulatives: la première est l'exigence de résidence habituelle sur le territoire français. Ce critère est difficile à remplir, et contraire à la position du législateur français concernant les crimes internationaux car l'article 689-1 leur applique le critère de la simple présence sur le territoire français. La deuxième condition est la double incrimination (dans le cas où l'Etat de commission des faits ne serait pas partie au Statut de Rome) elle est aussi restrictive car elle signifie que si les autres conditions sont remplies, l'auteur d'un génocide ne sera pas poursuivi si le génocide n'est pas pénalement incriminé dans son propre pays. Enfin, le Parquet a le monopole des poursuites, et il doit s'assurer qu'aucun autre Etat n'a demandé son extradition ce qui signifie qu'ici encore la compétence extraterritoriale des juridictions françaises est soumise à une condition de subsidiarité.
L'inversement du principe de complémentarité: dernière illustration de la réticence de l'Espagne à la compétence universelle de ses juridictions pénales dans la répression des crimes les plus graves.
Par conséquent, bien que le Statut de Rome établisse qu'il est du devoir de chaque Etat de prendre des mesures internes afin de réprimer les crimes les plus graves, il apparait que l'Espagne a bien pris des mesures pour cela, mais que celles-ci réduisent les possibilités de poursuite de ces criminels. De plus, la législation espagnole va à l'encontre de la finalité du Statut pour une autre raison: alors que le Statut instaure un principe de complémentarité qui rend la compétence de la Cour subsidiaire par rapport à celle des juridictions étatiques, la LO de coopération avec la CPI du 10 décembre 2003, apparue dans le processus de restriction de la compétence universelle, est venue renverser ce principe de complémentarité (BLANCO CORDERO Isidoro, Compétence universelle – Rapport général, Revue internationale de droit pénal, Volume 79 1-2, 2008, page 34). L'article 7 dispose que lorsqu'une plainte est déposée devant un organe judiciaire concernant des faits qui se sont déroulés dans un autre Etat, dont les auteurs présumés ne sont pas espagnols, et pour lesquels la Cour pourrait être compétente, ces organes devront se limiter à informer le demandeur qu'il a la possibilité de présenter sa demande directement au Procureur de la Cour. Dans ces circonstances les organes judiciaires espagnols s'abstiendront d'agir d'office, et si le procureur n'accorde pas l'ouverture de l'enquête, la demande pourra de nouveau être présentée devant les organes espagnols. Et cela n'est pas un cas isolé: en France, l'article 689-11 du code de procédure pénale effectue aussi un renversement du principe de complémentarité puisque la dernière condition cumulative dispose que les juridictions pénales ne pourront être saisies que si préalablement, la Cour décline expressément sa compétence. Ainsi, c'est la juridiction étatique qui devient subsidiaire, ce qui est tout le contraire de la complémentarité prévue par le Statut de Rome. Nous avions aussi déjà noté cette volonté de subsidiarité vis à vis des autres juridictions nationales compétentes: la législation interne de l'Espagne (ainsi que de la France et de la Belgique) prévoit un dessaisissement de ses juridictions si un autre Etat compétent a la volonté d'entamer un procès. Il ressort de tout cela que le Statut de Rome a consacré un principe de complémentarité afin de préserver la souveraineté judiciaire de chaque Etat partie, mais il semblerait que ceux-ci veuillent conserver cette souveraineté seulement en ce qui concerne la compétence territoriale de leurs juridictions, leur législation interne montrant leur réticence à l'égard d'une compétence extraterritoriale inconditionnelle, qui reste pourtant le moyen le plus large pour lutter contre l'impunité des auteurs de crimes contre la communauté internationale.
BIBLIOGRAPHIE:
Monographie:
PIGRAU, Antoni, La Jurisdicción Universal y su aplicación en España: la persecución del genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes contra la humanidad por los tribunales nacionales. Barcelona: Oficina de Promoción de la Paz y de los Derechos Humanos, Generalitat de Cataluña, [en ligne], 2009, 143p.
http://www10.gencat.cat/drep/binaris/RXDH_03_Castella_WEB_tcm112- 136926.pdf (page consultée le 14 février à 17h45).
Articles de Périodiques:
AKTYPIS Spyridon, L'adaptation du droit pénal français au statut de la Cour Pénale Internaitonale: Etat des lieux, Droits fondamentaux, n°7, janvier 2008-décembre 2009, revue en ligne: http://www.droits-fondamentaux.org/.
BLANCO CORDERO Isidoro, Compétence universelle – Rapport général, Revue internationale de droit pénal, Volume 79 1-2, 2008, pages 13-55.
RIOS RODRIGUEZ Jacobo, La restriction de la compétence universelle des juridictions nationales: les exemples belges et espagnols, Revue générale de droit international public, Volume 114, n°3, 2010, pages 563-595.
RODRIGUEZ YAGUE Cristina, Criterios de resolución de conflictos entre la Corte Penal Internacional y Tribunales ad hoc y la jurisdicción española: a vueltas con la justicia universal, Revista electronica de estudios internacionales, 14, [en ligne], 2007.
www.reei.org (page consultée le 15 février à 12h32).
Document électronique:
Coalition Française pour la Cour Pénale Internationale, Juger enfin en France les Auteurs de crimes internationaux, http://cfcpi.fr/, (page consultée le 27 février à 17H10).
Textes normatifs:
Ley Organica del poder judicial, du 1er de juillet 1985, Bulletin Officiel de l'Etat espagnol numero 157 du 2 juillet 1985, modifiée par la loi organique 11/1999 du 30 avril et 3/2005 du 8 juillet.
Ley Organica 1/2009 complementaria de la Ley de Reforma de la Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva Oficina Judicialde, du 3 novembre, qui vient modifier la Loi Organique 6/1985, du 1er juillet, du Pouvoir Judiciaire, Bulletin Officiel de l'Etat espagnol numero 266, du 4 novembre 2009.
Ley Organica 15/2003 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995 du 23 de novembre del Código Penal, du 25 novembre, Bulletin Officiel de l'Etat espagnol numéro 283, du 26 novembre 2003.
Ley Organica de Cooperación con la CPI du 10 décembre 2003, Bulletin Officiel de l'Etat espagnol numéro 296, du 11 décembre 2003.
Loi n°2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour Pénale Internationale parue au JO n°183 du 10 août 2010.
Loi du 5 août 2003 relative aux violations graves du droit international humanitaire, Moniteur belge, 2003-08-07, no 286, pp. 40506-4051; Abroge la loi du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire modifiée par les lois du 10 février 1999, du 10 avril et du 23 avril 2003.
Statut de Rome de la Cour Pénale Internationale, A/CONF.183/9, en date du 17 juillet 1998, et amendé par les procès-verbaux en date des 10 novembre 1998, 12 juillet 1999, 30 novembre 1999, 8 mai 2000, 17 janvier 2001 et 16 janvier 2002; en vigueur le 1er juillet 2002, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 2187, No. 38544.
Jurisprudence:
Audiencia Nacional, Auto n°1999/2723, du 4 mars 1999.
Tribunal Constitucional, Sala secunda, sentencia 237/2005 du 26 septembre.