Résumé : La comparaison de l’arrêt Pham rendu en mars 2015 par la Cour Suprême Britannique et l’arrêt Rottmann rendu en 2010 par la CJUE permet de se pencher sur deux questions qui les opposent dans une certaine mesure. Il s’agit de savoir si le contentieux de la nationalité relève ou non du champ d’application du droit de l’Union Européenne, ainsi que d’examiner la place du principe de proportionnalité en ce domaine en common law.

                     Les questions relatives à la nationalité sont un sujet passionnant aux croisements du droit international et du domaine réservé de chaque Etat, des droits de l’Homme et plus récemment de la lutte anti-terroriste. En droit anglais, ces questions sont régies par le British Nationality Act (BNA) adopté en 1981, et maintes fois modifié depuis. Autrefois rare et surtout utilisée en cas de fraude, le retrait de nationalité est aujourd’hui plus largement utilisé. Depuis un amendement de 2006, selon l’article 40 de la loi précitée, le ministre de l’Intérieur peut en effet décider de priver une personne de sa nationalité britannique si cela va dans le sens de l’intérêt général (‘conducive to the public good’). Et elle a effectivement utilisé ce pouvoir dans vingt-quatre  cas, dont celui de M. Pham. Né au Vietnam, puis naturalisé au Royaume Uni en 1995, sa nationalité britannique lui est retirée en 2011 en raison de son implication supposée dans un groupe terroriste. Il conteste la légalité de cette décision ministérielle qui, selon lui, a pour effet de le rendre apatride, ce que prohibe l’article 40(4) BNA. La Special Immigration Appeals Commission lui donne raison. Mais, après s’être penchées sur la question principale de savoir si le requérant était considéré comme Vietnamien « par application de la législation » vietnamienne, la Cour d’Appel et la Cour Suprême renversent ce jugement.

            Cependant, le requérant suggère également que le retrait de sa nationalité britannique ayant pour effet de le priver de sa citoyenneté européenne, le droit de l’Union Européenne est ici applicable. Par conséquent le principe de proportionnalité devrait être pris en compte dans l’examen de la légalité de la décision ministérielle litigieuse. Cette argumentation se fonde essentiellement sur l’arrêt Rottmann rendu en 2010 par la Cour de Justice de l’Union Européenne. Les faits dans cette affaire sont en effet assez similaires au cas de M. Pham. Un Autrichien acquiert la nationalité allemande, nationalité qui lui est retirée l’année suivante lorsque ses manœuvres frauduleuses pour l’obtenir sont découvertes. Or la loi autrichienne ne reconnaissant pas de double nationalité, il se retrouve de facto apatride. Saisie par les juridictions allemandes, la CJUE a donc dû se prononcer sur l’applicabilité du droit de l’Union Européenne dans une telle situation.

            La même question est posée à la Cour Suprême britannique dans l’arrêt Pham. Or ledit argument est soulevé pour la première fois devant cette juridiction. Pour des raisons de procédure, les juges s’accordent à dire qu’ils ne peuvent donc pas le considérer. Néanmoins, cela ne les empêche pas d’exposer leur raisonnement afin de guider la juridiction de renvoi. Or ces éléments de réponse démontrent une résistance du juge anglais au droit de l’Union Européenne. Cela ressort de la comparaison entre l’arrêt Pham et l’arrêt Rottmann. Cette comparaison se concentrera sur deux points en particulier : la répartition des compétences entre Etats Membres et Union Européenne en matière de nationalité d’une part, et la place du principe de proportionnalité en common law d’autre part.

La répartition des compétences en matière d’acquisition et de perte de la nationalité

            Une compétence étatique encadrée

Selon la Cour internationale de Justice, la nationalité est « un lien juridique ayant à sa base un fait social de rattachement (…) joint à une réciprocité de droits et de devoirs » (Affaire Nottebohm (Liechtenstein  v.  Guatemala), Deuxième Phase,  Cour Internationale de Justice (CIJ), 6 Avril 1955, CIJ Recueil 1955, p. 4). Cette définition ancienne mais souvent citée met l’accent sur l’existence d’une relation particulière entre l’individu et l’Etat. Partant, il paraît donc logique que les règles régissant la nationalité, notamment son acquisition et sa perte, soient définies par chaque Etat souverain. Cette conclusion ressort tant de l’arrêt Pham que de l’arrêt Rottmann. Elle est aussi affirmée dans de nombreux instruments internationaux. On peut par exemple citer l’article 3(1) de la Convention européenne sur la nationalité en vertu duquel « il appartient à chaque Etat de déterminer par sa législation quels sont ses ressortissants ». L’article 1(1) de la Convention de 1954 relative au statut des apatrides (que le Royaume Uni a ratifié en 1959) définit ces derniers comme les personnes « qu’aucun Etat ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ». Ces termes ont longuement été étudiés par la Cour Suprême britannique. S’appuyant sur d’autres documents du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, Lord Carnwath souligne l’importance à accorder aux décisions de chaque Etat souverain en matière de nationalité. La Cour de Justice de l’Union Européenne quant à elle ne remet pas en cause ce principe bien établi. Elle cite même sa « jurisprudence constante » à l’appui (arrêt Rottmann §39).

Néanmoins, et comme le précise le second alinéa de l’article 3 de la Convention européenne sur la nationalité déjà mentionné, les règles nationales en matière de nationalité doivent être « en accord avec les conventions internationales applicables, le droit international coutumier et les principes de droit généralement reconnus en matière de nationalité ». En d’autres termes, les Etats ne peuvent exercer leur compétence que dans les limites du cadre imposé par le droit international. Sans détailler ce régime juridique, on peut s’intéresser à deux de ces limites en jeu dans les arrêts Pham et Rottmann. Premièrement, une décision de retrait de nationalité ne peut pas avoir pour effet de rendre la personne visée apatride. La Convention sur la réduction des cas d’apatridie est claire sur ce point, une telle mesure ne peut être prise que si l’individu « en possède ou en acquiert une autre ». Cette prohibition est d’ailleurs reprise en droit anglais à l’article 40(4) BNA. Cela explique donc l’importance question posée dans les deux affaires étudiées de savoir si les requérants  avaient ou non gardé respectivement leur nationalité vietnamienne et autrichienne. Deuxièmement, la possibilité de retirer à l’un de ses ressortissants sa nationalité ne doit pas être utilisée par les Etats de manière arbitraire (voir par exemple l’article 15(2) de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme ou l’article 4 de la Convention européenne sur la nationalité). D’où la conclusion dans l’arrêt Rottmann qu’une telle décision doit entre autres respecter le principe de proportionnalité.

            L’extension du champ d’application du droit de l’Union Européenne

            Comme il a été démontré, et dans les limites du droit international, les règles en matière de nationalité sont donc définies par chaque Etat souverain. Cependant on peut se demander dans quelle mesure la mise en place de la citoyenneté européenne a remis en cause ce principe. Autrement dit, dans quelle mesure le droit de l’Union Européenne est-il désormais applicable en matière de nationalité.  Introduite en 1992 par le traité de Maastricht, la citoyenneté européenne est un ensemble de droits et de devoirs octroyés aux personnes ayant la nationalité d’un Etat Membre.  Les articles 9 TUE et 20 TFUE disposent qu’elle « s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas », soulignant ainsi son caractère dépendant. A priori donc la citoyenneté européenne ne remet pas en cause la répartition des compétences entre Etats Membres et Union Européenne, les questions de nationalité relèvent bien du domaine réservé des premiers. La CJUE l’affirme également,  statuant que la citoyenneté européenne « n’a pas pour autant pour objectif d’étendre le champ d’application matériel du traité également à des situations internes n’ayant aucun rattachement au droit communautaire » (Affaire Garcia Avello 2003). Cependant, comme l’exprime F. Goudappel dans son ouvrage sur la citoyenneté européenne (voir bibliographie), un tel rattachement peut finalement être assez aisément établi. Selon l’avocat général dans l’affaire Rottmann, il peut être établi si la situation présente un élément transnational. C’était le cas en l’espèce puisque le requérant avait effectivement franchi la frontière entre deux Etats Membres. La Cour quant à elle va plus loin et n’exige pas explicitement l’existence d’un tel élément d’extranéité. Selon elle, ce sont la nature et les conséquences de la décision de retrait de nationalité en cause qui justifient l’application du droit de l’Union Européenne. Nature de la décision en raison de sa gravité, et conséquences de la décision en raison du fait que l’individu perd également le bénéfice de la citoyenneté européenne et des droits qui y sont rattachés. Et au regard de l’importance de ces droits, « le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats Membres » selon la CJUE.

Un tel raisonnement est en net contraste avec la position de la Cour Suprême du Royaume Uni dans l’arrêt Pham pour qui la citoyenneté européenne est « parasite ». Elle reprend ici des termes, et un raisonnement, déjà utilisés par la Cour d’Appel dans l’arrêt G1 v. Secretary of State for the Home Department rendu en 2012 (G1v Secretary of State for the Home Department [2012] EWCA Civ 867). Les juges britanniques expriment donc de manière constante leur résistance à une extension du champ d’application du droit de l’Union Européenne aux questions de nationalité. Il n’existe selon eux aucun fondement légal obligeant un Etat Membre à prendre en considération le droit de l’Union Européenne lorsque dans une situation purement interne les autorités décident de retirer à l’un de ses ressortissants sa nationalité. Ils rejettent l’argument selon lequel la compétence de la Cour de Justice dans une telle situation résulterait du simple fait que l’individu en question perd également sa citoyenneté européenne comme cela semble être soutenu dans l’arrêt Rottmann. Ce statut est simplement subsidiaire à la nationalité, et il n’est donc pas de nature à modifier l’étendue des compétences des institutions de l’Union. Ils rejettent également l’argument selon lequel cette extension résulterait d’une interprétation des traités eux-mêmes. Lord Mance notamment insiste sur le principe d’attribution régissant l’attribution des compétences entre Etats Membres et Union Européenne. Or aucune compétence en matière de nationalité n’a explicitement été attribuée à cette dernière. « European law is part of UK law only to the extent that Parliament has legislated it should be », et très nettement les questions de nationalité ne font pas partie du droit européen tel que reconnu par le droit anglais. L’arrêt Pham est donc très critique vis-à-vis de la décision adoptée par la CJUE dans l’arrêt Rottmann, et cherche à en limiter la portée. Les juges veulent également limiter l’importance de cette décision, arguant que la common law offre des garanties similaires à celles du droit de l’Union Européenne.

­           

Les juridictions britanniques et le principe de proportionnalité

Le principe de proportionnalité comme condition de légalité d’une décision de retrait de la nationalité

Si la question de l’applicabilité du droit de l’Union Européenne fait autant débat, c’est que la réponse est fondamentale pour déterminer sur quels fondements un individu visé par une telle mesure va pouvoir contester une décision de retrait de nationalité. En effet, dans l’arrêt Rottmann, après avoir jugé que la situation en cause entrait dans le champ d’application du droit de l’Union Européenne, la CJUE en tire deux conclusions importantes. D’une part, cela emporte obligation de prendre en considération et de respecter ce droit, obligation tant pour l’autorité qui prend la décision que pour la juridiction qui éventuellement l’examine. D’autre part, la Cour pose le principe de proportionnalité comme condition de légalité d’une décision de retrait de nationalité par un Etat Membre ayant également pour effet la perte de la citoyenneté européenne. Ce principe implique de mettre en balance différents droits et intérêts afin de mesurer l’adéquation de la décision litigieuse au but recherché. La CJUE va donc même jusqu’à expliciter les critères qui, selon elle, doivent être pris en compte dans un tel cas : conséquences de la décision pour l’individu et éventuellement sa famille, gravité de l’infraction commise justifiant le retrait de sa nationalité, temps écoulé depuis qu’il a acquis cette nationalité, possibilité de retrouver sa nationalité d’origine en lui laissant un délai raisonnable pour ce faire... Or, selon M. Pham, au regard desdits critères la décision qu’il conteste n’est pas proportionnée.

La Cour Suprême reconnaît elle aussi l’importance de la question de l’étendue du champ d’application du droit de l’Union Européenne. Lord Sumption en particulier souligne les différences existant entre les tests de légalité d’une décision selon que la situation relève du droit interne ou du droit de l’Union Européenne. Ces différences peuvent selon lui mener selon lui à des « distinctions arbitraires » dans des cas pourtant similaires. Le degré de contrôle ne sera pas le même selon que la décision affecte seulement la nationalité britannique de l’individu ou bien également sa citoyenneté européenne. Cependant, les autres juges remarquent que le requérant dans l’affaire Pham n’explicite pas ce point. Il ne précise pas en quoi l’application du principe de proportionnalité du droit de l’Union Européenne aboutirait dans son cas à un jugement différent sur la légalité de la décision litigieuse. Partant, la Cour Suprême remet en cause l’application de ce principe au motif que le droit interne offre des garanties similaires, exprimant là encore mais de manière différente sa résistance à la jurisprudence européenne définie dans l’arrêt Rottmann. Pourtant le fait que le droit anglais permette un contrôle des décisions administratives semblable à celui proposé par le principe de proportionnalité en droit de l’Union Européenne ne va pas de soi.

Le débat sur la place du principe de proportionnalité en common law

Traditionnellement, les juges se contentent d’examiner le caractère excessif ou non (« unreasonableness ») de la mesure litigieuse, selon la règle établie dans Wednesbury (Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1947] EWCA Civ 1). Cette approche est dictée par le principe de séparation des pouvoirs, et plus particulièrement par le souci qu’ont les juges de ne pas remplacer par leur propre décision celle prise par l’autorité investie du pouvoir légal de prendre la mesure en question. Ce raisonnement a conduit la Chambre des Lords à refuser de reconnaître le principe de proportionnalité comme cas à part entière d’ouverture d’un recours en droit interne dans l’arrêt Brind de 1991. Cependant, la jurisprudence des juridictions britanniques a depuis évolué.  Dans l’affaire Pham, il est fait plusieurs fois référence à l’arrêt Kennedy rendu en 2014. Dans cette décision, la Cour Suprême avait insisté sur le fait que le principe établi dans Wednesbury n’était plus appliqué de manière aussi rigide. En pratique, les tribunaux prennent désormais en compte le contexte, notamment si des droits fondamentaux sont en jeu. Droits qui seront mis en balance avec la marge d’appréciation et les intérêts de l’autorité ayant pris la mesure litigieuse. Si l’on en tire une conclusion pour le cas d’espèce, cela signifie que la décision de retrait de la nationalité de M. Pham fera l’objet d’un examen plus poussé par les juges étant donné l’importance du statut en cause. Nul besoin donc d’importer le principe de proportionnalité tel que défini en droit de l’Union Européenne puisque le degré de contrôle selon les principes de common law sera équivalent. Si la formulation diffère, la substance du contrôle quant à elle est semblable. Il est donc tentant de voir dans l’arrêt Pham un pas de plus vers la reconnaissance du principe de proportionnalité en common law même dans les cas où le droit de l’Union Européenne n’est pas applicable. Car comme il a été étudié dans la première partie, la Cour Suprême soutient que la situation en l’espèce  ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union Européenne. Malgré la résistance des juges britanniques aux conclusions développées dans l’arrêt Rottmann, il y a tout de même là une harmonisation positive des motifs de contrôle de légalité.

             Un tel développement peut en effet être qualifié de positif en raison de ses conséquences potentielles pour le justiciable. Le contentieux autour des questions de nationalité, et en particulier du retrait de nationalité, risque de devenir à l’avenir plus courant. D’autant que le Royaume-Uni a récemment modifié sa législation étendant la possibilité de prendre une telle mesure même à l’égard de personnes ne possédant que la nationalité britannique (s.66 Immigration Act 2014). Il est donc important de clarifier les conditions de légalité d’une telle décision. La juridiction de renvoi dans l’affaire Pham devra à son tour se pencher sur la place à accorder à la jurisprudence Rottmann, et notamment sur l’application ou non du droit de l’Union Européenne et partant du principe de proportionnalité. Reste à savoir si cette future décision s’inscrira dans le même mouvement de protection des particularités du droit administratif anglais.

BIBLIOGRAPHIE

Droit international

Convention relative au statut des apatrides, faite à New York le 28 septembre 1954, entrée en vigueur le 13 décembre 1975, Nations Unies, Recueil des Traités, vol360 p117 (article 1)

Convention sur la réduction des cas d’apatridie, faite à New York le 30 août 1961, entrée en vigueur le 13 décembre 1975, Nations Unies, Recueil des Traités, vol 989 p175 (article7)

Traité sur l’Union Européenne, Luxembourg, Office des Publications de l’Union Européenne, 2010 (article 9)

Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne, Luxembourg, Office des Publications de l’Union Européenne 2010 (article 20)  

Convention européenne sur la nationalité, faite à Strasbourg le 6 novembre 1997, entrée en vigueur le 1 mars 2000, Conseil de l’Europe, Série des Traités Européens 166 (article 3)

Droit anglais

British Nationality Act 1981 (section 40)

Immigration Act 2014 (section 66)

Jurisprudence internationale

Affaire Nottebohm (Liechtenstein  v.  Guatemala), Deuxième Phase,  Cour Internationale de Justice (CIJ), 6 Avril 1955, CIJ Recueil 1955, p. 4

Cour de Justice des Communautés Européennes, Affaire C-148/02 Garcia Avello [2003] I-11613 §26

Cour de Justice de l’Union Européenne, Affaire C-135/08 Janko Rottmann c. Freistaat Bayern [2010]  I-01449

Jurisprudence britannique

Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1947] EWCA Civ 1

Regina v Secretary of State for the Home Department (Respondent) ex
parte Brind and others (Appellants) [1991] UKHL 4

G1v Secretary of State for the Home Department [2012] EWCA Civ 867

Kennedy v Charity Commission [2014] UKSC 2 WLR 808 §55-56

Pham (Appellant) v Secretary of State for the Home Department (Respondent) [2015] UKSC 19

Ouvrages et articles

Anthony, G. and Leyland, P., Administrative Law (OUP, 2013) Chapter 13 Unreasonableness, irrationality and proportionality pp315-342.

Cariat N, 'Le Retrait de nationalité au regard du droit européen et international' (2010) Journal de droit européen 245.

Edwards A. and Van Waas L. (ed), Nationality and statelessness under international law (Cambridge University Press, 2015) Chapter 1: The meaning of nationality in an era of Human Rights pp11-43.

Goudappel F, The Effects of EU Citizenship (T.M.C. Asser Press ed, 2010).

House of Commons, Home Affairs Committee; Counter-Terrorism, 17^th Report of Session 2013-14 (May 2014) pp 36-38

Kochenov D., 'Case C-135/08, Janko Rottmann v. Freistaat Bayern, Judgment of the Court (Grand Chamber) of 2 March 2010' (2010) 47(6) Common Market Law Review 1831.

Wade, H.W.R and Forsyth C.F., Administrative Law (10^th ed, OUP, 2009) Chapter 11 Abuse of Discretion pp 286- 367.