Résumé. La lutte contre le changement climatique est un enjeu global et suppose, à ce titre, un effort collectif qui a été encadré par l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997. L’Union Européenne et ses Etats membres sont parties au Protocole et des mesures au niveau régional ont été prises pour satisfaire aux obligations contenues dans le texte. L’Union se positionne même en tant que leader dans les négociations et son rôle pour assurer une plus grand efficacité du Protocole mérite d’être étudié sachant que la première période d’engagement aboutissant en 2012 ouvrira la voie à de nouvelles négociations pour décider de l’évolution du Protocole et de la stratégie pour assurer des réductions plus significatives d’émissions de gaz à effet de serre.

La nécessité de lutter contre le changement climatique a été reconnue dès 1992 par la Convention Cadre des Nations-Unies sur le Changement climatique, ratifiée à ce jour par 192 pays. L'objectif de cet instrument a été formulé dans son article 2, qui est de 'stabiliser (...) les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique'. En conséquence, il était nécessaire de mettre en place par la suite, un régime contraignant liant un maximum d'Etats qui a donc pris la forme du Protocole de Kyoto adopté en 1997. Ce document fixe des plafonds de réductions d'émissions de gaz à effet de serre juridiquement contraignant pour les Etats l'ayant ratifié. Le Protocole est entré en vigueur en février 2005 grâce à l'UE qui a convaincu la Russie d'y adhérer. En effet, l'accord ne pouvait entrer en vigueur qu'après avoir été ratifié par au moins 55 pays, dont les émissions combinées représentaient 55% du total des émissions de 1990 par les pays développés. Ce chiffre a pu être atteint en 2005 car la Russie représentait 17,4% des émissions.

Comme tout instrument international, l’effectivité du Protocole réside dans la mise en place de mécanismes de contrôle de son respect au niveau international qui s’est également traduit par l’adoption de mécanismes propres à l’Union Européenne, d’où l’importance de son rôle sur la scène internationale. Dès lors se pose la question de l’articulation entre les mécanismes prévus au niveau international et au niveau européen car leur coexistence peut mener à ce qu’ils entrent en conflit. Ainsi, nous étudierons la spécificité de l’UE prise en compte dans le Protocole(I), l’interaction entre les mécanismes de surveillance prévus au niveau international et ceux prévus par le droit européen(II) et les conséquences qui en découlent (III).

I/ La prise en compte de la spécificité de l’Union européenne au sein du Protocole

L’Union Européenne et ses Etats membres ont une position particulière dans le cadre du Protocole. En effet, ils se sont engagés conjointement à ratifier le Protocole de Kyoto en 2002, au sein d’un ensemble appelé « bulle européenne», conférant à cet accord un caractère mixte sur le plan communautaire. En d’autres termes, l’objectif à atteindre suppose des mesures pour mettre en oeuvre le texte au niveau régional et également au niveau national. Plus particulièrement, l’Union Européenne s’est engagée à diminuer ses émissions de gaz à effet de serre à hauteur de 8% sous les niveaux de 1990 d’ici 2012. Cet objectif général s’est traduit par des objectifs spécifiques assignés à chaque Etat membre en fonction de leur capacité à réduire leurs émissions. Il s’agit de la traduction du principe, en droit international du développement, de responsabilités communes mais différenciées qui se concrétise par la mise en place de cette “bulle ”(La mise en œuvre du Protocole de Kyoto en Europe M. Campins – J.M. Castellà - L. Huici, Cahiers de la Chaire Jean Monnet en intégration européenne Université de Montréal, juin 2005, p.4-5). Ainsi la spécificité de ce système est prise en compte par l’instrument international dans son article 4(6) en ces termes: “Si des Parties agissant conjointement le font dans le cadre d’une organisation régionale d’intégration économique qui est elle-même Partie au présent Protocole et en concertation avec elle, chaque Etat membre de cette organisation régionale d’intégration économique, à titre individuel et conjointement avec l’organisation régionale d’intégration économique agissant conformément à l’article 24, est responsable du niveau de ses émissions tel qu’il a été notifié en application du présent article dans le cas où le niveau total cumulé des réductions d’émissions ne peut pas être atteint ». L’originalité de l’Union se caractérise également par sa démarche volontariste afin de répondre aux enjeux du changement climatique comme en témoigne la mise en place du système d’échange européen de quotas d’émission qui a par la suite été repris, entre autre, au Etats-Unis. La multiplication des directives et communications issues par la Commission Européenne pour mettre en place le Protocole et assurer que les Etats de l’Union s’y conforment est également spécifique à l’UE et permet d’assurer une meilleure compréhension du texte ainsi qu’une action cohérente pour réduire les émissions de GES. Afin d’atteindre cet objectif commun, des mécanismes de contrôle ont été mis en place au niveau européen pour compléter ceux prévus au niveau international.

II/ Les mécanismes de surveillance mis en place par l’Union Européenne

Comme la plupart des traités internationaux, assurer l’effectivité du Protocole de Kyoto requiert la mise en place d’un système de surveillance qui prend en général la forme d’un organe dont l’objectif est de vérifier que les Etats parties respectent leurs obligations ainsi que de les inciter à le faire. En effet, l’article 18 du Protocole prévoit que la Conférence des Parties lors de sa première session approuvera « des procédures et mécanismes appropriés et efficaces pour déterminer et étudier les cas de non-respect des dispositions du présent Protocole » (http://unfccc.int/portal_francophone/essential_background/kyoto_protocol...). Ainsi, en 2001 à la suite de la conférence de Marrakech, les parties ont mis en place, un comité de contrôle du respect des dispositions pour déterminer et sanctionner les Etats en cas de non-respect de leur obligations. Le comité est composé d’une chambre dont le rôle et de faciliter l’application du texte, et d'une seconde branche coercitive qui a le pouvoir de sanctionner les Etats violant leurs obligations.(D.Hunter,International Environmental Law and Policy,4th edition, foundation press, p.417-420). La sévérité des sanctions décidées par le comité varie selon la gravité de la violation. En effet, elle peut aller de la simple élaboration d'un plan d'action auquel l'Etat en question doit se conformer jusqu'à la suspension de l'admissibilité de l'Etat aux bénéfices qu'il peut tirer de sa participation au protocole. La sanction s'impose à l'Etat concerné et est donc obligatoire car il en va de l'effectivité de l'instrument.(Ana Peyro Llopis, Le mécanisme d'observance du protocole de Kyoto: un mécanisme de contrôle dur au sein d'un instrument flexibles, publication de la société européenne de droit international, 2005, p.8-9) Par exemple, la Grèce était le premier Etat européen a faire l’objet de sanction par le comité en ce qu’elle a été suspendue de son droit à participer au marché international des droits d’émissions (Chambre de l'exécution du comité de contrôle du respect des dispositions,CC-2007-1-6/Greece/EB, 6 mars 2008). Ce mécanisme de surveillance trouve son écho au sein du droit de l’Union. En effet, l’Union Européenne a elle aussi crée son propre système de vérification afin d’assurer le respect du Protocole combinant un mécanisme général de contrôle avec des procédures plus spécifiques. Ces dernières consistent à vérifier les informations provenant de chaque Etat membre sur leur niveau de réduction d’émissions et également à contrôler l’application conforme du système européen d’échange des quotas d’émissions. l’Union a réalisé l’importance de créer son propre mécanisme pour contrôler les résultats de la « bulle européenne » afin d’atteindre les obligations imposées au niveau international car les résultats annuels de L’Union Européenne comme ceux des autres parties, traduits dans les rapports soumis au Comité onusien font tous l’objet d’une vérification (Non-compliance mechanisms : interaction between the Kyoto Protocol system and the European Union, A.S Tabau and S. Maljean-Dubois,EJIL (2010), Vol. 21 No. 3, p.758-759). Le contrôle plus général est celui exercé par la Commission Européenne dans son rôle de gardien des traites (art 258 TFUE) qui peut résulter en la saisine par la Commission de la Cour de Justice de l’Union Européenne si un Etat membre ne se conforme pas à ses obligations. Ces deux procédures sont complémentaires tout en sachant que la procédure spéciale prévaut. Toutefois, cela ne signifie pas que toute violation par un Etat européen se traduit par un jugement de la Cour. En effet, la Grèce a par exemple fait l’objet d’une sanction par le comité onusien alors même qu’au niveau européen, la Cour ne s’était pas saisie du problème. On remarque donc ici, une articulation entre le régime international et européen laissant prévaloir l’organe international. L’autre rôle de l’Union, en tant que gardienne du Protocole de Kyoto, se matérialise dans le contrôle de certains outils facilitant l’application du texte qui ne font pas l’objet de dispositions internationales. En effet, le texte prévoit la mise en place de mécanismes flexibles comme le commerce de droits d’émission (article 17) qui se définit comme « le mécanisme permettant à un pays n'arrivant pas à atteindre son objectif d’acheter des droits d’émission à un autre qui aurait dépassé le sien. Dans l'autre sens, un pays qui réduit ses émissions plus qu’il n’est nécessaire pour satisfaire à son engagement peut céder son "surplus" de droits d’émission aux pays qui trouvent leurs objectifs plus difficiles ou plus onéreux à atteindre” (http://www.ef4.be/fr/air-climat/mecanismes-flexibles.html). Il s’agit en d’autre termes d’acheter ou de vendre le droit de polluer. L’Union Européenne a été la première partie au Protocole à établir ce mécanisme pour se conformer à ses obligations. En effet, le système européen d’échange des quotas d’émission a été mis en place dès 2005 et constitue le plus grand marché mondial de carbone du fait qu’il opère, à l’heure actuelle dans 30 Etats (les 27 Etats membre de l’UE ainsi que la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein). Les modalités de surveillance du système ont été établies par la décision 280/2004/CE du Parlement européen qui confère à la Commission le rôle de surveiller que les Etats membres se conforment à leur obligation d’information et de communication sur une base annuelle. Ainsi l’Union permet au commerce des droits d’émission exigé par le Protocole de prendre forme au niveau régional. Si les deux systèmes au niveau international et européen se complètent, ils restent toutefois hiérarchisés du fait que l’Union doit rendre compte de ses résultats au Comité de contrôle du respect des obligations. Il s'agit là d'un système unique qui ne se retrouve dans aucune autre organisation régionale et cette obligation emporte donc des conséquences significatives pour les Etats membres de l’UE.

III/Les conséquences pour les Etats membres de L’UE : un double fardeau

Le principe est qu’au niveau international, l’Union Européenne ainsi que ses Etats membres peuvent être considérés responsables conjointement de la violation du Protocole par le Comité de contrôle. De plus, chaque Etat peut être tenu responsable s’il n’a pas atteint le niveau de réduction d’émission qui lui a été attribué au niveau international et au niveau européen au sein de la « bulle européenne »(Oxford review of economic policy, vol.14, No. 4, political economy of the Kyoto Protocol, S. Barret). Au niveau international, les Etats et/ou l’UE peuvent faire l’objet de sanctions en cas de non respect de leur obligations concernant l’engagement de la « bulle européenne » de réduire ses niveaux d’émissions de 8% d’ici 2012. A la fin de la première période, d’ici 2012 la question sera de savoir qui pourra être tenu responsable en cas de non-respect du Protocole : l’Union Européenne comprenant tout ses Etats membres, ou seulement les Etats qui n’ont pas atteint le niveau de réduction demandé ? (Non-compliance mechanisms : interaction between the Kyoto Protocol system and the European Union, A.S Tabau and S. Maljean-Dubois,EJIL (2010), Vol. 21 No. 3, p760). L’autre difficulté tient au fait que douze Etats européens, devenus membres de l’UE après l'entrée en vigueur du protocole, ne font pas partie de la « bulle européenne » et donc la question sera de savoir si l'UE au niveau international pourra être sanctionnée pour la non-conformité de ces Etats avec les dispositions du protocole, ce qui emportera des conséquences au niveau régional. La seconde conséquence réside dans le fait que le Protocole a le statut d’accord mixte et de ce fait, la compétence de la Cour de justice pour l’interpréter est très large. En effet, la Cour vérifie si les Etats membres ainsi que les institutions européennes n’ont pas manqué à leurs obligations dans le cadre du Protocole. La Cour peut aussi contrôler, sans se référer au droit international, si le droit secondaire européen pris en vue de faciliter la mise en place du Protocole est respecté. Dès lors, la possibilité d’un conflit « d'interprétation » entre la Cour et le comité de contrôle ne peut pas être exclue car ce dernier a également un rôle d’interprétation et les décisions de ces deux organes reposent sur les même faits et les mêmes violations. Une illustration de ce problème est le cas de la Grèce, qui a fait l’objet presque simultanément d’une procédure devant le comité pour non-respect de ses obligations ainsi que d’une menace, de la part de la Commission Européenne, de saisir la Cour(Chambre de l’exécution du comité de contrôle du respect des dispositions,CC-2007-1-6/Greece/EB, 6 mars 2008 ; décision de la Commission Européenne du 12 octobre 2006, IP/06/1364). La Commission a attendu le verdict du comité et n’a pas saisi la Cour, elle n’a fait qu’exercer une pression sur la Grèce afin de se protéger de possible représailles par le comité de surveillance du Protocole contre les institutions européennes. Toutefois, on peut identifier un conflit du fait que le Grèce ne pouvait plus participer au commerce d’échange des quotas d’émission au niveau international mais elle n’a pas été sanctionnée au niveau européen. En effet, elle avait gardé le droit de participer au système d’échange de quotas européen, ce qui diminue l’efficacité de la sanction et donc plus généralement du Protocole. De même, le Luxembourg a manqué à son obligation de soumettre à temps son rapport annuel concernant la mise en œuvre du Protocole et a donc fait l’objet d’un avertissement par la Commission, en vertu de l’article 226 TCE puis d’un arrêt de la CJCE(Affaire C–390/08,14 mai 2009, Commission c. Luxembourg). En effet, si un Etat ne soumet pas à temps son rapport annuel, la Commission se trouve empêchée elle aussi de soumettre un rapport sans erreurs au Comité Onusien. En d’autre termes, la Commission s’est donné pour rôle de garantir que les Etats membres respecteraient la date limite fixée au niveau international pour la soumission du rapport car ainsi elle est en mesure de se conformer à ses obligations et ne risque pas de sanctions au niveau international. L’effectivité de la mise en œuvre du Protocole s’en retrouve tout de même renforcée car l’UE surveille que ses Etats membres respectent leurs obligations. La combinaison des sanctions au niveau international et européen joue en faveur d’une meilleure effectivité du Protocole.

L’Union européenne s’est engagée efficacement depuis plusieurs années dans la lutte contre le réchauffement climatique sur la scène internationale, comme en témoigne le rôle majeur qu’elle se donne lors des négociations de la Conférence des parties, et au niveau interne avec les mécanismes mis en place pour contrôler les émissions des Etats membres. L’apport de l’Union réside dans le fait que par le biais des mesures entreprises, le Protocole gagne en efficacité car l’action d’une trentaine de pays est coordonnée au niveau régional et garantit une certaine cohérence. De même l’articulation entre les deux systèmes paraît efficace, si les Etats membres respectent les mesures prises à l’échelle européenne, leur conformité avec le Protocole au niveau international est facilitée. Toutefois, même si l’Union était la seule à avoir respecter son objectif de réduction de 12%, les nouveaux engagements à hauteur de 20% d’ici 2020 pris à la suite des conférence de Copenhague en 2009 et de Cancun en 2010 restent à être démontrés.

Bibliographie sélective :

Ouvrages généraux :

-L'effectivité du droit européen de l'environnement : contrôle de la mise en oeuvre et sanction du non-respect, la documentation française, 2000

-D.Hunter,International Environmental Law and Policy,4th edition, foundation press, 2010 p.612 et suivantes.

Articles :

-A.S Tabau « Le système communautaire d’échange de quotas d’émission, instrument du leadership de la Communauté européenne dans la lutte globale contre les changements climatiques »(2008), www.iucn.org/about/union/commissions/cel/cel_resources/

-A. Denny Ellerman Paul L. Joskow, The European Union’s Emissions Trading System in perspective, MIT

A.S Tabau and S. Maljean-Dubois -Non-compliance mechanisms : interaction between the Kyoto Protocol system and the European Union,EJIL (2010), Vol. 21 No. 3

-M. Campins – J.M. Castellà - L. Huici, La mise en œuvre du Protocole de Kyoto en Europe, Cahiers de la Chaire Jean Monnet en intégration européenne, Université de Montréal, juin 2005

-Molly Anderson, Trevor Findlay and Clare Tenner, The Kyoto Protocol : verification falls into place,, verification yearbook 2001, p.122-128

- Ana Peyro Llopis, le mécanisme d'observance du protocole de Kyoto: un mécanisme de contrôle dur au sein d'un instrument flexible, publication de la société européenne de droit international, 2005, p.8-9

Législation européenne :

Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté

Décision n°280/2004/CEdu Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, relative à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto

Décision 2006/944/CE de la Commission du 14 décembre 2006 établissant les quantités respectives d'émissions attribuées à la Communauté européenne et à chacun de ses États membres relevant du protocole de Kyoto conformément à la décision 2002/358/CE

Décision de la Commission Européenne du 12 octobre 2006, IP/06/1364

Décisions :

Chambre de l'exécution du comité de contrôle du respect des dispositions,CC-2007-1-6/Greece/EB, 6 mars 2008 

Affaire C–390/08,14 mai 2009, Commission c. Luxembourg

Sites internet :

http://europa.eu/legislation_summaries/environment/; http://ejil.oxfordjournals.org/;http://unfccc.int/portal_francophone/items/3072.php

Conventions internationales:

Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques du 9 Mai 1992

-LOI n° 94-106 du 5 février 1994 autorisant la ratification de la convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, adoptée le 9 mai 1992 et signée par la France le 13 juin 1992, J.O. du 08/02/1994 Page : 2156

Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997

-Décret n° 2005-295 du 22 mars 2005 portant publication du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques , J.O. du 31/03/2005 texte : n.29(pages 5813/5821)