L'adhésion de l'Union Européenne à la Convention européenne des droits de l'homme - un projet juridiquement ambitieux au niveau international, européen et national
                                                                                                                                                                                             Sabine SCHIRM

Droits fondamentaux, CEDH, Union Européenne;

Le Traité de Lisbonne marque un pas important dans la protection des droits fondamentaux en Europe. D’une part, il donne à la Charte des droits fondamentaux le statut d’acte juridiquement obligatoire. D’autre part, il prévoit l’adhésion de l’Union Européenne (UE) à la Convention Européenne des droits de l’homme (CESDH). Cette adhésion n’est pas encore réalisée et il n’est pas évident de savoir quand elle pourra l’être, de nombreuses difficultés existant à différents niveaux.


« Est-ce que, après l’adhésion de l’UE à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la peine de mort sera interdite dans tout le territoire de l’UE, même dans les pays qui n’ont pas ratifié le protocole de la CESDH interdisant cette peine et où elle est normalement toujours admise –au moins en temps de guerre, comme par exemple en Lettonie? » (L.Erzinger) Cette question d’une jeune juriste reflète très bien le mystère qui entoure l’adhésion de l’UE à la CESDH et ses conséquences juridiques. Avec le Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, l’adhésion de l’UE à la CESDH est devenue certaine (l’article 6 § 2, qui reprend les termes exacts de l'article I-9 § 2 du TECE, dispose que « L'Union adhère à la CESDH »). Mais quelles seront les modalités de cette adhésion? Quelles en seront les conséquences pour la protection des droits de l’homme en Europe? Quelles en sont, plus généralement, les raisons? Pour comprendre ces questions il faut rappeler l’origine de ce projet: initialement, le droit primaire de l’UE ne prévoyait expressément aucun système de protection des droits fondamentaux. C’est donc la Cour de justice de l’UE (CJUE) qui, progressivement, a développé une jurisprudence protectrice, en se référant de plus en plus à la jurisprudence de la Cour Européenne des droits de l’homme (CEDH) dans ses arrêts. Ceci a conduit la CEDH à poser, dans l’affaire « Bosphorus » (30 juin 2005) une présomption de conformité du droit de l’UE à la Convention. Cependant, la jurisprudence de la CJCE n’était ni uniforme, ni générale. Le 7 décembre 2000, pour remédier à ce manque de sécurité juridique et garantir une protection de base, l’UE a adopté la Charte des droits fondamentaux de l’UE. Mais cette charte contenait des clauses dérogatoires, de sorte qu’aucune protection uniforme n’était garantie. Par le Traité de Lisbonne, la Charte a maintenant le rang de droit primaire et par cela il existe une protection générale et obligatoire.
La question s’est alors posée de savoir comment coordonner les deux systèmes de protection existant dans l’espace européen. De nombreuses solutions ont été proposées par la doctrine. Certains auteurs pensent simplement que le système de coopération existant dans lequel chaque cour tient compte de la jurisprudence de l’autre devrait être maintenu (Alber/ Widmaier). Mais ceci n’apporterait pas de solution dans la mesure où deux procédures parallèles seraient engagées concernant la même question.
Il a aussi été envisagé de créer une chambre des droits de l’homme commune aux deux cours, qui pourrait être saisie par chacune d’elles afin de garantir une interprétation uniforme des droits de l’homme. Cette solution laisserait exister des divergences dans la jurisprudence de la CEDH et la CJUE et ce serait à la chambre de les effacer. Elle ne permet donc pas de faire disparaître la source du problème. L’idée d’une procédure impliquant une sorte de question préliminaire poserait, quant à elle, le problème de l’effet obligatoire de la réponse pour la Cour demanderesse.
C’était donc pour permettre une solution définitive que la Commission Européenne a, pour la première fois en 1979, demandé l’adhésion de l’UE à la CESDH. Déjà depuis 1970 ceci est dans la discussion institutionnelle (Kauff Gazin). Or, l’opportunité de cette adhésion était très controversée. Ce projet ne reposait sur aucun fondement juridique et ferait naître d’importants problèmes de compétence.
Après avoir démontré que l’adhésion de l’UE à la CESDH est nécessaire et possible (I) nous étudierons les difficultés liées à ce projet sur le plan procédural (II) et matériel (III).

I- Une adhésion à la fois nécessaire et juridiquement réalisable
Avant d’aborder les problèmes qu’apporte ce projet d’adhésion, il faut déjà savoir s’il est nécessaire (A) et possible (B).
    A)    Une adhésion nécessaire malgré la protection déjà existante
Par un avis de mars 1996, la CJCE avait écarté la possibilité d’une adhésion au motif qu’elle ne serait pas nécessaire et que cela emporterait un changement de façon constitutionnelle du système, ce qui dépasse les limites de la capacité juridique extérieure de l’UE (CJCE 1977, Avis 1/76). La CJCE invoquait également l’absence de base juridique pour une telle adhésion (CJCE, 28 mars 1996).
L’adhésion n’est justifiée que si l’UE n’est pas déjà directement liée par la CESDH. La CESDH, signée en 1950 sous l’égide du Conseil de l’Europe, est un traité international qui lie déjà tous les Etats membres de l’UE. En vertu du principe res inter alios actae, les traités ne créent pas d’obligations pour les organisations internationales dont les Etats parties sont membres (cf. également Convention de Vienne sur le droit des Traités du 23.05.1969). En outre, les droits protégés par la CESDH ne sont opposables qu’aux Etats et non aux organisations internationales. Or, l’UE dispose de prérogatives de plus en plus importantes, et il n’existe aucune voie de recours individuel possible pour les particuliers qui estimeraient qu’un acte pris par les institutions européennes porte atteinte à ses droits fondamentaux.
Certains auteurs (Klein) ont vu dans la jurisprudence de la CJCE (CJCE, 1969, Stauder) la volonté d’incorporer les droits de la convention au droit de l’UE en tant que « principes généraux du droit de l’UE ». Pourtant, la CJUE a toujours affirmé qu’elle ne se considérait pas directement liée par la CESDH (CJCE, 2001, Connolly/Kommission et 2002, Roquette). La CESDH ne fait donc naître aucune obligation directe pour l’UE et l’adhésion de l’UE à la convention est nécessaire, aussi pour que les Etats membres de l’UE ne se défassent pas de leurs obligations découlant de la Convention en transférant des pouvoirs à l’UE (EKMR, 1990, M. et Co./Deutschland).

B)  Un projet réalisable – comparaison avec d’autres exemples
L’UE est déjà membre d’autres organisations internationales (OI) telles que l’Organisation des Nations Unies (ONU) ou l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Mais si l’on examine ces exemples de plus près on s’aperçoit que ces situations ne sont pas comparables. La Communauté Européenne (CE) est membre de l’OMC depuis 1995. Cette organisation s’occupe des règles régissant le commerce entre pays. Elle fonctionne par ses accords négociés et signés par la plupart des puissances commerciales et elle n’est dotée d’aucun organe juridictionnel pour veiller sur ces règles. Il existe donc trois différences fondamentales. Premièrement c’était la CE qui adhérait et sa qualité de sujet en droit international était presque unanimement admise. Deuxièmement le commerce entre les pays était l’un des buts principaux de la création de la CE et elle était donc, dès l’origine, compétente pour agir sur le plan international en matière commerciale. Troisièmement, les mécanismes de contrôle au sein de l’OMC ne risquaient pas de remettre en question l’autorité de la CJCE.
La situation à l’égard de l’ONU est encore différente. Au départ l’UE n’avait que le statut d’observateur. En octobre 2010, elle a souhaité qu’un droit de négociation au sein de l’Assemblée générale soit accordé au haut représentant pour les affaires étrangères et la Politique de sécurité de l’UE, mais l’examen du projet de résolution soumis par l’UE a été reporté, de nombreux Etats en voie de développement craignant un pouvoir trop grand de l’UE et de ses Etats membres au sein de l’ONU. L’UE est donc encore loin de bénéficier d’un statut de membre à part entière au sein de cette organisation.
Pour l’adhésion de l’UE à la CESDH, il existe désormais un fondement juridique, le Traité de Lisbonne ayant rendu cette adhésion possible à partir du 1er juin 2010.
Avec l’art. 47 TUE, l’UE a aussi la capacité juridique de conclure des traités internationaux. Les conditions tenant à la base juridique de cette adhésion sont donc réunies, mais il faudra encore attendre, pour qu’elle se réalise, que la question des modalités procédurales de cette adhésion soit réglée.

II- Les obstacles procéduraux
L’adhésion de l’UE à la CESDH emporte des difficultés en ce qui concerne les conditions formelles d’une adhésion au niveau européen et international (A) ainsi que les conséquences au plan national et international (B).
A) Les difficultés liées à la procédure d’adhésion sur le plan européen et international
(1) Des conditions formelles pour l’adhésion existent aussi bien au niveau du droit européen que du droit international. L’adhésion de l’UE à la CESDH est une obligation de résultat (Art. 6 §2 TUE). Or cette obligation est limitée par le droit de veto dont dispose, de facto, chaque Etat. L’article 218 §6 a) ii), §8 phrase 3 TFUE exige en effet l’unanimité au sein du Conseil européen pour la décision d’adhésion. L’article 218 §8 phrase 3 TUE subordonne en outre l’entrée en vigueur de cet accord à sa ratification par chaque Etat membre suivant sa procédure de droit interne.
La CESDH, quant à elle, ne permet pas encore l’adhésion d’organisations internationales. Le protocole additionnel n°14 prévoit la modification de l’art. 59 CESDH par l’introduction d’un nouveau §2 qui servira de base juridique à l’adhésion de l’UE en tant qu’organisation supranationale. Ce protocole a été signé par les 47 Etats parties, mais il n’a pas encore été ratifié par la Russie. En conséquence la possibilité d’adhésion de l’UE n’existe pas encore véritablement.
(2) En ce qui concerne la forme de l’adhésion, la conclusion d’un accord mixte sera nécessaire, dans la mesure où les compétences au sein de l’UE sont partagées entre celle-ci et ses Etats membres. L’UE et ses Etats-membres seront ainsi parties de l’accord international. Ces accords fonctionnent sur le principe de « l’obligation de coopération » développé par la CJUE (CJCE, avis 2/91, 1993). La question de savoir qui, au sein de l’UE, sera lié par cet accord sera étudiée plus loin (cf. infra, II B) (2)).
L’adhésion est à l’heure actuelle moins évidente qu’il y paraît. Néanmoins il faut d’ores et déjà envisager les conséquences de l’adhésion afin de prévenir les difficultés et de prévoir des solutions dans l’accord d’adhésion.
B) Conséquences problématiques au niveau national et international
L’adhésion de l’UE à la CESDH résoudra certains problèmes tels que celui de l’effet obligatoire des arrêts de la CEDH en Europe. L’adhésion sera aussi source de nouveaux problèmes entre l’UE et ses Etats-membres, notamment en ce qui concerne l’adhésion de nouveaux Etats à l’UE. Il est sûr que l’adhésion à la CESDH ne changera pas les compétences de l’UE telles que définies par les traités. (L’art.1 du protocole n°8 à l’art. 6 §2 du TUE stipule que les traits particuliers de l’Union et du droit de l’Union seront conservés). Mais si l’UE adhère à la CESDH, elle adhère à sa version actuelle, soit à tous les protocoles additionnels également. Or, certains Etats, déjà membres de l’UE, n’ont pas ratifié l’ensemble de ces protocoles et d’autres, tels que la Croatie, ne désirent pas le faire, même s’ils adhéraient à l’UE. Les Etats vont-ils conserver une certaine liberté dans cette matière ? La réponse dépend des effets de l’adhésion de l’UE à la CESDH. D’un côté c’est vrai que si ces différences subsistent, l’unité de la protection souffre. De l’autre côté il faut voir que l’adhésion est déjà difficile et il semble favorable, pour ne pas les décourager encore plus, de laisser cette liberté aux Etats.
Comme on a vu plus haut (II, A)) l’adhésion prendra la forme d’un accord mixte, semblable à celui de l’UE à l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). Or, les effets d’un tel accord à l’intérieur de l’UE ne sont pas homogènes et leur portée est très discutée. Les effets obligatoires de l’art. 216 §2 TFUE sont limités aux dispositions de l’accord mixte qui relèvent de la compétence exclusive et concurrente de l’UE. Normalement ils devront s’étendre aux actes pris par les Etats en l’exécution du droit de l’UE.
Enfin se posent, au-delà des difficultés de nature formelle, des questions concernant la protection même des droits fondamentaux.

III- Une perte d’autonomie de l’UE pour un plus haut degré de protection des droits de l’homme ?
L’adhésion de l’UE à la CESDH sera source de nouvelles difficultés en ce qui concerne les relations des deux Cours entre elles (A) et la place de la CESDH dans la hiérarchie des normes de l’UE (B).
A) La relation des deux Cours entre elles
Bien que le statut de l’UE en tant qu’organisation internationale soit renforcé par son adhésion à la CESDH, celle-ci s’accompagne aussi d’une perte d’autonomie du droit de l’UE, dans la mesure où il pourra se trouver soumis au contrôle de la CEDH. L’UE, en sa qualité de  partie à la CESDH, pourra être visée par les plaintes portées devant la CEDH. Aujourd’hui, le droit de l’UE peut certes déjà faire objet un examen de la CEDH, mais jusqu’alors, seuls les Etats étaient parties au litige. Après l’adhésion, le droit de l’UE pourra être attaqué directement par les particuliers dans le cadre d’une requête individuelle. Ce nouveau contrôle paraît assez large à première vue, mais il sera limité par l’exigence de l’épuisement des voies de recours interne (art. 35 §1 CESDH). En effet, il y aura deux types d’action possibles contre l’UE devant la CEDH: les actions directes et les actions indirectes, soit, d’un côté les requêtes individuelles contre les mesures des institutions de l’UE et, de l’autre, les actions dirigées contre les actes d’application du droit de l’UE pris par les autorités nationales.
Pour les premières, la condition d’épuisement préalable des voies de recours internes impliquera la saisine de la CJUE. La subsidiarité sera donc garantie et la CJUE exercera son contrôle en priorité. Pour les secondes, la question est plus délicate, car il pourra arriver que la CEDH soit appelée à statuer sur une question concernant le droit de l’UE sans que la CJUE ait eu la possibilité de se prononcer au préalable sur la validité de l’acte en cause au regard de la Charte des droits fondamentaux. Certes, les cours nationales ont la possibilité  de saisir la CJUE afin qu’elle se prononce sur un point litigieux par le biais de la question préjudicielle, mais cette procédure n’est pas toujours obligatoire (art. 267 TFUE). Afin de répondre à cette difficulté et de respecter le principe de subsidiarité, il faut trouver le moyen de garantir le contrôle préalable de l’UE, avant toute intervention de la CEDH. Les présidents respectifs de la CEDH et la CJUE, M. Skouris et M. Costa ont proposé dans une communication commune récente la mise en place d’une procédure accélérée devant la CJUE. Les discussions menées autour de cette question traduisent une grande volonté de coopération et le souci d’écarter toute impression de subordination d’un système à l’égard de l’autre.
B) La place de la CESDH dans la hiérarchie des normes de l’UE
Quelle sera donc finalement la place de la CESDH dans la hiérarchie des normes de l’UE ? La CESDH ne contient aucune disposition quant à la place qu’elle entend occuper au sein des ordres internes des parties signataires et c’est donc à l’UE de définir cette place. L’art. 6 §2 TUE est muet sur ce point et il convient donc de se référer à la règle générale de l’art. 216 §2 TFUE. En conséquence, la CESDH trouvera sa place entre le droit primaire et le droit dérivé. Elle sera en dessous de la Charte européenne des droits fondamentaux qui, selon l’art. 6 §1 TUE a le statut de droit primaire. L’on pourrait se demander si la CESDH ne pourrait pas, par l’effet de l’art. 6 §2 TUE, être élevée au rang du droit primaire en qualité de « principes généraux du droit de l’UE », seul son contenu est « absorbé » par l’article 6 §2 TUE. Il va s’agir alors d’une protection double à deux niveaux subsidiaires.
Les questions qui entourent l’adhésion de l’UE à la CESDH sont nombreuses et complexes, mais malgré cela les chances pour qu’elle se réalise n’ont  jamais été meilleures.
C’est par le développement du droit de l’UE que le droit international sous la forme de la CESDH va pouvoir influencer encore plus celui de l’UE.



Bibliographie

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