Résumé :L’arrêt Samantar rendu par la Cour Suprême des États-Unis le 1^er juin 2010 s’inscrit dans le débat universel controversé concernant l’immunité juridictionnelle des représentants étatiques étrangers. Alors que certains soutiennent que ces derniers bénéficient d’une immunité absolue,  il est possible de distinguer une évolution des interprétations de certaines juridictions nationales. Ces évolutions divergent de principes internationaux non seulement bien établis mais aussi réaffirmés récemment par la Cour Internationale de Justice.

Liste de concepts :non application de l’immunité juridictionnelle, représentants étatiques.

L’immunité juridictionnelle qui assimile souveraineté étatique et égalité entre les États est un principe qui découle de la souveraineté étatique prévue à l’article 2§1 de la Charte des Nations Unies. Comme le prévoit la maxime in parem non habet imperium, un état ne peut être soumis à la juridiction d’un autre état. L’immunité est accordée à un État étranger lorsque la demande concerne un acte accompli dans l’exercice de la puissance publique (acta jure imperii)  et non dans le cadre de transactions commerciales (acta jure gestionis). Le champ d’application de cette doctrine dite « restrictive » reste flou.  C’est dans ce contexte qu’a été adoptée la Convention des Nations Unies sur l’immunité juridictionnelle des États et de leurs biens en 2004. Bien qu’elle ne soit pas encore entrée en vigueur, elle souligne dans son préambule que le principe de l’immunité juridictionnelle est un principe que les Etats parties considèrent comme coutumier. Cependant, le pouvoir législatif en la matière appartient toujours aux Etats et aux Etats-Unis, le Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA) de 1976 constitue la loi applicable aux questions d’immunité juridictionnelle. Il reste que la pratique des Etats n’est pas homogène. La tendance semblait s’orienter vers une immunité juridictionnelle des États plus souple, néanmoins la Cour Internationale de Justice a récemment réaffirmé le caractère absolu de cette dernière.

Aujourd’hui la question de l’étendue de l’immunité juridictionnelle se pose particulièrement dans les cas de violations graves de Jus Cogens. La Cour Suprême des Etats-Unis a eu une réponse innovante face à l’étendue de l’immunité accordée aux responsables étatiques étrangers dans son arrêt Samantar (Samantar v. Yousuf, 130 S.Ct 2278 (2010)). Innovante certes, mais qui pourrait s’avérer contraire aux principes de droit international, et plus particulièrement au raisonnement suivi par la Cour Internationale de Justice dans son arrêt du 3 février 2012.

Le champ d’application de l’immunité juridictionnelle du FSIA tels qu’énoncé dans l’arrêt Samantar v. Yousuf.

M. Samantar était le premier Vice Président ainsi que le Ministre de la Défense de la Somalie de 1980 à 1986 puis premier ministre de 1987 à 1990. Les répondants, originaires de Somalie, faisaient partie du clan Isaaq persécuté pendant les années 1980 par le régime militaire somalien alors au pouvoir.  La question était de savoir si le requérant – accusé d’avoir exercé le commandement et avoir contrôlé les membres de l’armée somalienne qui ont torturé, tué ou détenu arbitrairement les ou des membres de leurs familles pendant ces années – pouvait bénéficier de l’immunité juridictionnelle prévue par le FSIA. Devant la Cour Suprême, les répondants soutiennent que le requérant savait ou aurait dû savoir que ses subordonnés commettaient ces abus. Le requérant avait fui la Somalie à la chute du régime, il était résident de l’Etat de Virginie au jour du procès.

Dans un premier temps, la District Court (juridiction de première instance) a accepté la motion de rejet pour défaut de compétence ratione materiae introduite par Samantar sur la base de l’article 1604 du FSIA (28 U.S.C. 1605) selon lequel «  un État étranger doit bénéficier d’une immunité juridictionnelle » aussi bien au niveau fédéral qu’au niveau des Etats américains, sauf dans le cadre des exceptions prévues à l’article 1605. La Cour s’est appuyée sur une décision de 2004, Velasco v. Government of Indonesia (370 F. 3d 392, 2004) selon laquelle l’immunité de juridiction prévue par le FSIA peut s’étendre à un individu agissant dans le cadre de ses fonctions en tant que représentant d’un Etat étranger. La Cour a ainsi rejeté le moyen des répondants selon lequel le requérant agissait nécessairement en dehors du cadre de sa fonction à partir du moment où il était accusé d’avoir violé le droit international. La Cour d’appel a  annulé la décision de la District Court et envoyé l’affaire devant la Cour Suprême par le biais d’une ordonnance de Certiorari, acceptée par cette dernière.

Premièrement, la Cour Suprême devait déterminer si l’immunité de juridiction de l’État étranger prévue par le FSIA s’étendait à un individu agissant dans le cadre de ses fonctions en tant que représentant de l’État étranger, puis, dans un second temps déterminer si un individu qui n’est plus un représentant de l’État lorsque la plainte est déposée conserve l’immunité pour des actes qu’il aurait commis alors qu’il était encore dans le cadre de ses fonctions. Sans répondre à ces questions, la Cour Suprême va seulement déterminer si le Foreign Sovereign Immunities Act protège également les  représentants étatiques étrangers (*2285 de l’arrêt Samantar), c’est à dire décider si ces derniers entrent dans la catégorie d’ « États étrangers » (*2286 de l’arrêt) au sens de la loi.  La Cour Suprême va dans un premier temps regarder les termes de l’article 1603 (28 U.S.C. 1603). Selon celui-ci, un « Etat » peut être une subdivision politique d’un Etat étranger ou une personne morale de droit public.  A première vue, l’État étranger désigne un corps politique qui gouverne un territoire défini (28 U.S.C. 1603 (a)) mais il peut également être interprété au sens restreint (28 U.S.C. 1603 (b)).

En appel, Samantar soutient que le « représentant étatique étranger » tombe aussi bien dans le cadre de la section 1603 (a) que dans celui de la section 1603 (b). Cet argument est rejeté par la Cour Suprême, bien qu’elle admette qu’une telle interprétation soit littéralement possible. Elle explique dans un premier temps qu’un représentant étranger ne peut être considéré comme un État au sens de la section 1603 (b) car cet article fait référence à une personne morale et non à un individu. Puis, après analyse des termes employés par le Congrès, elle considère que rien ne fait référence à l’intention de ce dernier d’inclure les représentants étrangers dans la définition d’Etat étranger, dans le sens où il serait une collectivité ou personne morale (Samantar *2286). Selon le requérant, l’utilisation du mot « inclure » dans la section 1603(a) peut sous-entendre qu’une liste non exhaustive a été créée. La Cour Suprême rejette également cet argument : l’article fait référence à des « entités » uniquement et non à un possible individu (Samantar *2287). De plus, le FSIA  mentionne spécifiquement les représentants étatiques étrangers dans d’autres sections, ce qui selon la Cour constitue une autre preuve de l’intention du Congrès de ne pas inclure cette catégorie dans la définition d’ « États étrangers » (*2288). La Cour se tourne alors vers l’article 1602, Findings and déclaration of purpose (28 U.S.C. 1602). Cet article exprime la volonté du Congrès Américain de se mettre en conformité avec le droit international en ce qui concerne le principe d’immunité. Il reste que la Cour Suprême a, dans sa décision Permanent Mission of India to United Nations v. City of New York (*200) de 2007, décidé que les dispositions de la loi devaient être interprétées au jour de sa promulgation, c’est à dire en 1976 (Samantar *2289). En conséquence, elle estime que la loi a été créée avec l’objectif de codifier l’immunité juridictionnelle de l’Etat et non celle de l’immunité de l’individu, représentant étatique (*2289). Pour le requérant, tout procès contre un chef de gouvernement étranger revient à effectuer un procès contre l’Etat puisqu’un acte effectué par un représentant constitue au final un acte effectué par l’État même (*2290). Bien qu’acceptant cette possibilité, la Cour Suprême rejette l’argument en s’appuyant une fois de plus sur la volonté du Congrès lors de l’adoption du FSIA (*2291).  Pour la Cour, le FSIA ne s’applique pas dans le cas d’espèce, et elle fait prévaloir les principes de Common Law concernant l’immunité juridictionnelle. Le pouvoir exécutif n’ayant ensuite pas souhaité se prononcer, du fait de considérations politiques, l’affaire a été renvoyée devant la District Court (comme le prévoit la doctrine de Common Law.  Ceci étant dit, la position du gouvernement est décrite dans la déclaration d’intérêt (Statement of Interest, N° 1 :04 CV 1360 LMB) soumise à la Cour le 14 février 2011, qui somme la District Court de ne pas retenir l’immunité pour les représentants officiels, ce qui pourrait être contraire aux évolutions récentes du droit international.

Il est intéressant de noter que la Cour Suprême ne fait référence qu’une seule fois au droit international en vigueur en 1976. De plus, de nombreux mémoires d’Amicus Curiae présentés à la Cour s’appuient sur le droit international, aussi bien ceux soumis par les requérants que les défendeurs. Elle n’a pas non plus abordé la question de l’immunité face aux violations graves de droit international. Selon les juges, les questions d’immunité de juridiction des représentants officiels doivent être décidées au vu des principes de Common Law qui prévoient que c’est au pouvoir exécutif de décider de l’immunité au cas par cas. Cette décision est surprenante, dans le sens où l’objectif même du FSIA était d’exclure les décisions relatives aux immunités du pouvoir exécutif.

Il est utile alors de mettre cet arrêt en parallèle  avec l’arrêt de la Chambre des Lords du Royaume Uni rendu dans une affaire similaire, Jones v. Ministry of Interior Al-Mamlaka Al-Arabuya Saudiya le 14 juin 2006. Similaire dans les faits, mais surtout au regard de la Loi. La question était de savoir si la loi anglaise de 1978 sur l’immunité s’appliquait à des représentants étatiques d’Arabie Saoudite. Structurée de la même manière que le FSIA, la loi ne visait pas expressément les représentants étrangers agissant dans le cadre de leurs fonctions. Alors que les juges américains ont ignoré l’état du droit international, les Lords, en s’appuyant sur les règles du droit international, en ont déduit que le concept d’ « État » couvrait également les représentants officiels agissant dans le cadre de leurs fonctions.

Au niveau du droit international, il ne fait pas de doute qu’un représentant étatique toujours en fonction bénéficie de l’immunité de juridiction absolue, même s’il est accusé d’avoir commis des crimes contre l’humanité ou des crimes de guerre (Affaire relative aux mandats d’arrêt, CIJ, 11 avril 2000).

Le 3 février 2012, la CIJ a rendu sa décision très attendue clarifiant sa position quant aux immunités de juridiction. La Cour Internationale de Justice s’est prononcée sur la légalité des décisions de la Cour de Cassation italienne en 2004 condamnant l’Allemagne après avoir reconnu que les juridictions italiennes pouvaient connaître d’une action en réparation à son encontre. Pour la Cour Italienne, l’immunité ne s’applique pas lorsque l’acte incriminé constitue un crime international (dans le cas présent, actes commis lors de la Seconde Guerre Mondiale). La CIJ estime que la question posée n’est pas de savoir si les faits reprochés à l’Allemagne étaient ou non illicites, mais si le juge italien aurait dû accorder l’immunité à l’Allemagne dans le cadre d’une action en réparation engagées sur le fondement de ces actes (§53 de la décision). Pour cela, elle doit donc établir l’existence d’une coutume internationale (§55). La CIJ note que déjà en 1980 la CDI avait estimé que la règle de l’immunité des Etats était une règle générale du droit international coutumier. Il est donc d’autant plus surprenant que la Cour Suprême des Etats-Unis n’ait pas mentionné le droit international coutumier dans sa décision Samantar. De plus, selon la CIJ le droit applicable est celui en vigueur au moment de la commission des actes litigieux, c’est à dire ici le refus de l’Italie d’accorder l’immunité juridictionnelle à l’Allemagne.

Il faut noter que dans l’arrêt Samantar, la Cour Suprême ne fait référence qu’au droit en vigueur au moment de l’adoption de la loi de 1976 et ne tient pas compte des évolutions jurisprudentielles du droit coutumier international.

De plus, l’Allemagne soutient que, dans le cas d’actes jure imperii, l’immunité est applicable et aucune exception n’est possible. L’Italie quant à elle, fait valoir deux motifs pour écarter l’immunité de l’Allemagne : l’immunité ne s’étend pas aux actes ayant entraîné la mort commis sur le territoire de l’État du for, l’immunité doit être exclue dans le cas des violations les plus graves de règles de droit international à caractère impératif. Concernant le premier argument, la CIJ estime que la décision de ne pas accorder l’immunité n’est pas justifiée sur la base de l’exception territoriale. Ensuite, alors que la Cour Suprême des Etats-Unis a évité de prendre en considération les arguments des défendeurs sur les violations de jus cogens, la CIJ considère que le droit international coutumier ne contient aucune preuve justifiant le refus de l’immunité en raison de la gravité des violations(§91). Il en est de même pour les violations de jus cogens. La Cour relève même que les tribunaux Italiens sont les seuls à faire prévaloir les règles de jus cogens sur le principe de primauté des Etats (§97). La Cour conclu donc que l’Allemagne pouvait prétendre bénéficier de l’immunité de juridiction et que le refus des tribunaux Italiens constitue un manquement aux obligations de cette dernière envers l’Allemagne. (§107).

Cette décision de la Cour Internationale de Justice clarifie l’État du droit international coutumier concernant les immunités de juridiction des Etats, mais ne fait pas mention des actes commis  par des représentants étatiques. Cela ne signifie pas pour autant que les représentants étatiques échappent à l’immunité. Au contraire, puisque le raisonnement de la Cour s’appuie principalement sur les décisions de juridictions étrangères, elle pourrait conclure que la notion d’« État » englobe les représentants étatiques, comme la Chambre des Lords l’a fait. Au regard de l’Arrêt Charming Betsy (Murray v. Schooner Charming Betsy, 1804) selon lequel une loi fédérale doit être interprétée à la lumière du droit international, les juridictions américaines seraient liées par une telle décision. Bien que la Cour Suprême ait rejeté cet argument dans l’arrêt Samantar, la District Court ne dispose pas d’un tel pouvoir.

Bibliographie

Arrêts et lois :

Etats-Unis

Foreign Sovereign Immunities Act 1976 (28. U.S.C.)

Samantar v. Yousuf et al.130 S.Ct 2278 (2010)

Velasco v. Government of Indonesia (370 F. 3d 392, 2004)

Statement of Interest, N° 1 :04 CV 1360 LMB

Murray v. Schooner Charming Betsy, 1804

Royaume Uni

State Immunity Act, 1978

Jones v. Ministry of Interior Al-Mamlaka Al-Arabuya Saudiya, 14/06/2006

CIJ

Immunités Juridictionnelles de l’Etat (Allemagne c. Italie) CIJ, 03/02/2012

Affaire relative aux mandats d’arrêt, CIJ, 11 avril 2000

Ouvrages :

Christian Tomuschat, Jean-Marc Thouvenin, The fundamental rules of the international legal order : Jus Cogens and obligations Erga Omnes, 2006, Martinus Nijhoff Publishers. Pp. 239 et s. pp. 400 et s.

Articles et Commentaires

JENNIFER K. ELSEA, Samantar v. Yousef: The Foreign Sovereign Immunities Act and Foreign Officials. Congressional Research Service. 01/11/2011.

JOSEPH W. DELLAPENNA, Symposium, Foreign Official Immunity after Samantar v. Yousuf. 11/08/2011

Sévrine KNuchel, State immunity and the Promise of Jus cogens, Northwestern University School of Law, 2011.

Documents des Organisations internationales intergouvernementales

Convention des Nations Unies sur l’immunité juridictionnelle des États et de leurs biens, 2004.

Rapport de la Commission du droit international – soixante-troisième session, 2011.