Résumé : Le 29 avril 2021, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe rendait un jugement novateur selon lequel certaines dispositions de la loi fédérale sur la protection du climat de 2019 sont anticonstitutionnelles. Les volumes d’émissions prévus à l’horizon 2030 réduiraient considérablement la possibilité d’émettre des gaz à effet de serre après 2030, menaçant ainsi pratiquement toute liberté des générations futures garantie par les droits fondamentaux. C’est la première fois que l’exigence en termes climatiques est justifiée de cette manière, de quoi potentiellement inspirer des projets et propositions de loi plus largement, notamment en France.

 

À l’occasion du Sommet de 2020 sur l’ambition climatique en décembre dernier, co-organisé par les Nations Unies, le Royaume-Uni et la France, le Secrétaire général des Nations Unies António Guterres appelait les dirigeants du monde à déclarer l’état d’urgence climatique dans leur pays, soulignant que les engagements pris lors de l’Accord de Paris en 2015 étaient loin d’être suffisants.[1] L’Accord de Paris du 12 décembre 2015 a pour objectif central de renforcer la réponse mondiale à la menace du changement climatique, notamment en maintenant l’augmentation de la température mondiale à un niveau bien inférieur à 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels. L’article 4 de cet accord énonce qu’ « en vue d’atteindre l’objectif de température à long terme énoncé à l’article 2, les Parties cherchent à parvenir au plafonnement mondial des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les meilleurs délais […] ».[2] D’après le Secrétaire général de l’ONU, les niveaux de dioxyde de carbone sont à des niveaux records.

 

Le 29 avril 2021, la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe a rendu un jugement selon lequel les dispositions de la Loi Fédérale sur la Protection du Climat de 2019 (Bundes-Klimaschutzgesetz) ne sont pas conformes aux droits fondamentaux. En effet, les objectifs de cette loi fixent une baisse des émissions de GES jusqu’en 2030 conformément à l’Accord de Paris, et ceux-ci ne prévoiraient pas d’exigences suffisantes pour la réduction ultérieure de ces émissions à partir de l’année 2031. La Loi Fédérale sur la Protection du Climat avait été votée en 2019 et impose une réduction de 55% des émissions des GES d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990. Quatre plaintes ont été déposées à son encontre depuis 2018 par des associations environnementales, mais également de très jeunes plaignants estimant ne pas être suffisamment protégés par cette loi des conséquences du réchauffement climatique.[3]

 

Il s’agira d’analyser cette décision à la lumière du droit national allemand, en menant une étude comparative avec la situation française concernant la question de la place des droits fondamentaux au sein de la justice climatique. En effet, ce jugement s’inscrit dans la lignée d’autres décisions récentes relatives à la lutte contre le changement climatique, notamment l’arrêt Grande-Synthe rendu par le Conseil d’État le 19 novembre 2020 en France.[4]

 

La décision récente de la juridiction suprême allemande a été saluée par les spécialistes du droit de l’environnement en France, et représente une avancée majeure de la justice climatique.[5] En effet, les enjeux dans ce domaine sont d’une grande importance : si une trop grande partie des efforts de réduction des émissions de GES est reportée à la période après 2030, les droits fondamentaux des générations futures risquent d’être gravement restreints puisqu’actuellement, presque toutes les activités humaines génèrent encore des émissions de GES. Selon les juges de Karlsruhe, « les dispositions contestées portent atteinte aux libertés des requérants, dont certains sont encore très jeunes. Elles repoussent irréversiblement à la période postérieure à 2030 des charges considérables en matière de réduction d’émissions. »[6]

 

Dans quelle mesure la décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe est-elle innovante pour la justice climatique vis-à-vis du respect des droits fondamentaux des générations futures ? Il conviendra dans un premier temps de mener une étude comparative de la situation en matière de justice climatique en Allemagne et en France (I), pour mieux comprendre le caractère historique de ce jugement innovant (II).

 

I. Une critique des engagements de l’Allemagne après l’Accord de Paris : un pas en avant par rapport à la jurisprudence française

 

À la suite de la COP21 à Paris en décembre 2015, les Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ont conclu l’Accord de Paris pour lutter contre le changement climatique. Au terme de cet accord, les Parties doivent faire tout leur possible pour présenter des « Contributions déterminées au niveau national », notamment rendre compte de leurs émissions de GES de manière régulière, ainsi que de leurs efforts de mise en œuvre.[7] L’Allemagne, tout comme la France, a fixé ses propres objectifs dans le but de maintenir l’augmentation de la température mondiale à un niveau inférieur à 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels. La loi fédérale sur la protection du climat sera analysée dans un premier temps (i), avant d’étudier la jurisprudence française en matière de justice climatique (ii).

 

i. L’Allemagne et le Bundes-Klimaschutzgesetz : consécration d’un droit fondamental à la protection contre les conséquences de la crise climatique

 

En octobre 2019, l’Allemagne adoptait la loi fédérale sur la protection du climat, donnant ainsi pour la première fois à la politique climatique allemande une base juridiquement contraignante à l’horizon de 2030, conformément à l’Accord de Paris. Celle-ci a pour objectif d’atteindre la neutralité carbone de l’Allemagne d’ici 2050 et vise une réduction d’au moins 55% des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 par rapport à 1990.[8] Pour réaliser cette réduction, la loi fixe des objectifs juridiquement contraignants en matière d’émissions de GES pour chaque année en fonction de chaque secteur économique jusqu’à 2030.[9] Cependant, l’un des bémols de cette loi souligné par la Cour constitutionnelle fédérale dans son jugement récent, concerne les efforts à accomplir après l’année 2030. En effet, la loi prévoit à son § 4 (6) qu’une décision réglementaire devra être adoptée en 2025 dans le but de préciser les éléments essentiels sur ces efforts à accomplir. L’essentiel des arguments de la Cour constitutionnelle fédérale repose sur un point en particulier : l’équité intergénérationnelle. En effet, contrairement à ce qui existe actuellement en France, l’article 20a de la Loi fondamentale (LF) allemande consacre l’obligation pour l’Etat, dans le cadre de sa responsabilité envers les générations futures, de protéger les ressources naturelles et ainsi de lutter contre le changement climatique. D’après la Cour, l’article 20a LF contient une « norme juridique dont l’objectif est d’imposer au processus politique la prise en compte de préoccupations environnementales, notamment en ce qui concerne les générations futures qui seront particulièrement affectées par le changement climatique. »[10] Il ne faut pas permettre à une génération d’épuiser une grande partie du budget CO2 pour atteindre des objectifs trop faibles, si cela laisse aux générations futures une charge de réduction des émissions si importante que leurs libertés risquent d’être restreintes. À l’origine, l’article 20a LF n’est autre qu’une finalité assignée à l’Etat qui ne consacre aucun droit subjectif.[11] Cependant, à travers ce jugement, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe confirme qu’il existe effectivement un droit fondamental à la protection du climat ou à la protection contre les conséquences de la crise climatique. Cette décision renforce également l’action en faveur du climat en statuant que si le gouvernement ne protège pas le climat, il pourrait se retrouver en violation des droits fondamentaux de ses citoyens.[12] C’est un grand pas en avant si l’on considère l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat en novembre 2020.

 

ii. Le Conseil d’Etat dans l’arrêt Grande-Synthe : refus d’invoquer les droits de l’homme

 

Tout comme l’Allemagne, la France, lors de la signature de l’Accord de Paris, s’est engagée à lutter contre les effets du changement climatique et a dû fixer ses propres objectifs de réduction des émissions de GES. En effet, elle s’est engagée à réduire ses émissions de 40% d’ici 2030 par rapport à 1990, soit 3% de plus que l’objectif qui lui avait été assigné par l’Union européenne. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement a adopté par décret une trajectoire de réduction s’étendant sur quatre périodes (2015-2018, 2019-2023, 2024-2028 et 2020-2033), chacune comportant un plafond d’émissions appelé le « budget carbone », progressivement dégressif.[13] Le Conseil d’Etat a constaté que la France a régulièrement dépassé les plafonds d’émissions qu’elle s’était fixés au cours des dernières années, et qu’un décret du 21 avril 2020 a reporté l’essentiel des efforts de réduction après 2020 et notamment après 2023. Dès 2018, la commune de Grande-Synthe dans le Nord avait demandé au Président de la République et au Gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour infléchir la courbe des émissions produites et respecter, au minimum, les engagements pris par la France, mais suite à un refus de leur part, les requérants ont saisi le Conseil d’État.[14] C’est la première fois que le Conseil d’Etat est amené à se prononcer sur une affaire portant sur le respect des engagements en matière de réduction des émissions de GES. Le Conseil d’État reconnaît que les efforts étant reportés après 2023, cela imposera de réaliser une réduction des émissions en suivant un rythme beaucoup plus important et qui n’a jamais été atteint jusqu’ici. Pour autant, il a estimé qu’il ne disposait pas des éléments nécessaires pour juger si ce refus de prendre des mesures supplémentaires était compatible avec les nouveaux objectifs. De surcroît, ce dernier a refusé de fonder sa décision sur les articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, garantissant le droit à la vie et le droit au respect de la vie privée et familiale respectivement. C’est sur ces deux normes que s’était fondée la Cour suprême des Pays-Bas dans l’arrêt Urgenda du 20 décembre 2019 pour justifier la responsabilité de chaque pays de réduire ses émissions de GES.[15] Or, le Conseil d’État est d’avis que l’article 2 constitue un droit qui n’a pas à être mis en balance avec d’autres exigences conventionnelles, ce qui n’est pas le cas de l’article 8, et considère que ces normes conventionnelles « n’ont pas été édictées pour contraindre la marge d’appréciation des Etats en imposant une norme de comportement d’origine jurisprudentielle.[16] Cet arrêt va à l’encontre de l’idée que les droits climatiques doivent être reconnus comme étant des droits fondamentaux. Pour cette raison, le jugement de la juridiction suprême allemande pourrait changer la donne et à l’avenir, permettre de reconnaître plus largement cette idée.

 

II. Un jugement innovant

 

Le jugement rendu en avril dernier par la Cour constitutionnelle de Karlsruhe est innovant de par son fondement (i) et sa portée (ii).

 

i. La justification de l’exigence climatique par le respect des libertés futures : vers une approche transgénérationnelle des droits fondamentaux ?

 

Bien que la Cour constitutionnelle fédérale n’ait pas estimé que l’Allemagne avait enfreint son devoir de protection, elle a jugé inconstitutionnel le fait que la loi pour la protection du climat ne prévoie pas de mesures au-delà de 2030, laissant aux générations futures le fardeau de la réduction de gaz à effet de serre qui risque de les contraindre à devoir consentir d’importants sacrifices de leurs libertés.[17] En effet, les juges de Karlsruhe ont pour la première fois justifié l’exigence climatique en invoquant le respect des libertés des générations futures, en se reposant sur l’ensemble des libertés fondamentales pour reprocher à la loi fédérale sur la protection du climat son anti-constitutionnalité. Étant donné que la quasi-totalité des activités humaines d’aujourd’hui est à l’origine d’émissions de GES, celles-ci pourraient être gravement restreintes à l’avenir. Comme évoqué plus haut, contrairement à la jurisprudence française, la Loi fondamentale allemande prévoit à son article 20a que l’Etat fédéral a la responsabilité de préserver les droits fondamentaux des générations futures, en protégeant la vie et la santé humaine contre les dangers émanant du changement climatique. La juridiction suprême allemande juge que le volume des émissions annuelles prévues et permises par la loi sur la protection du climat jusqu’en 2030 n’est pas suffisant pour la réduction ultérieure des émissions, c’est-à-dire après 2030 et précise que pratiquement toute liberté garantie par les droits fondamentaux est menacée par cette situation. Elle demande ainsi au législateur de préciser ces objectifs de réduction des émissions pour la période après 2030 d’ici le 31 décembre 2022, ajoutant que la question de la primauté de la lutte contre le changement climatique sur les libertés pourra s’imposer avec le temps. Comme l’a fait remarquer Valentine Ambert, on assiste avec cette décision à « l’émergence d’une approche transgénérationnelle des droits de l’homme et des droits fondamentaux. »[18] En effet, alors que le droit était jusqu’à maintenant pensé uniquement pour régir les relations entre les hommes actuellement vivants, les juges de Karlsruhe imposent ici au législateur de prendre en compte la vision du très long terme. En outre, l’une des autres grandes innovations de ce jugement est sa portée universelle.

 

ii. Une décision à portée « universelle » : référence aux générations futures

 

Outre les aspects mentionnés ci-dessus, l’originalité de cette décision se trouve dans sa portée « universelle », puisqu’elle fait référence aux générations futures et à leurs droits et libertés. En effet, parmi les considérations principales retenues par le Sénat, le point III. 3. A) énonce qu’à l’avenir, « même des pertes graves de liberté seront susceptibles d’être justifiées au regard du principe de proportionnalité et du droit constitutionnel en vue de lutter contre le changement climatique ; c’est justement de ce fait que découle le risque de devoir alors accepter des pertes substantielles de liberté. »[19] L’on retrouve la portée universelle de ces considérations au sein de la Déclaration universelle des droits de l’humanité (DUDH).[20] La DUDH, aujourd’hui soutenue à la fois par des organisations non gouvernementales et des autorités locales issues du monde entier, est un instrument dont le but est de consacrer des valeurs intangibles en matière environnementale, de « reconnaître les liens fondamentaux entre l’Homme et la nature, ainsi qu’entre les générations passées, présentes et futures. »[21] Son article 4 prévoit que « le principe de non-discrimination en raison de l’appartenance à une génération préserve l’humanité, en particulier les générations futures et exige que les activités ou mesures entreprises par les générations présentes n’aient pas pour effet de provoquer ou de perpétuer une réduction excessive des ressources et des choix pour les générations futures. » C’est précisément ce que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe condamne dans son récent jugement. Bien que la Déclaration ne soit pas contraignante pour les Etats, cette décision innovante pourrait renforcer la considération qu’a la communauté internationale pour les libertés fondamentales dans le cadre de la lutte contre le changement climatique.

 

Finalement, ce jugement de la Cour constitutionnelle fédérale apporte une nouvelle dimension à la justice climatique. Il reconnaît le danger auquel font face les générations futures après 2030 si les objectifs fixés aujourd’hui ne sont pas suffisamment ambitieux. Les libertés fondamentales pourraient se voir gravement restreintes à l’avenir au profit de la lutte contre le changement climatique. En attendant, le ministre des Finances et vice-chancelier, Olaf Scholz, a précisé dès le 5 mai 2021 la volonté du gouvernement d’adopter des objectifs plus ambitieux, soit une réduction de 65% de ses émissions d’ici 2030 par rapport à 1990, contre 55% auparavant, puis 88% d’ici 2040, avec la volonté d’atteindre la neutralité carbone en 2045, soit cinq ans plus tôt que prévu.[22] Alors que la lutte contre le changement climatique est l’un des plus grands défis de notre temps, ce jugement pourrait bien changer la donne en matière de garantie des libertés fondamentales dans ce cadre.

 

 

Bibliographie sélective :

 

Textes officiels :

Loi fondamentale pour la République fédérale d’Allemagne, 23 mai 1949 (BGBl. S. 1)

Nations Unies, « Accord de Paris », Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, Numéro d’enregistrement 54113, adopté le 12 décembre 2015, entré en vigueur le 4 novembre 2016 (Numéro de volume RTNU non disponible)

Deutscher Bundestag, « Gesetz zur Einführung eines Bundes-Klimaschutzgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften », 12 Décembre 2019, Journal officiel fédéral, Vol. 2019, Partie I, n°48, émis à Bonn le 17 décembre 2019

 

Jurisprudence :

Arrêt Urgenda c. Cour suprême des Pays-Bas, ECLI:NL:HR:2019:2007

Conseil d’Etat, 6^ème – 5^ème chambres réunies, « Commune de Grande-Synthe », 10 novembre 2020, N°427301, publié au recueil Lebon

 

Articles de doctrine :

Ambert Valentine, « Climat : en Allemagne, le droits des générations futures consacré », Youmatter.world, publié le 18 mai 2021, 6834 signes 

Déclaration universelle des droits de l’humanité, droitshumanite.fr, 2015

Germain Jérôme, « La protection de l’environnement dans la constitution allemande, une nouvelle finalité assignée à l’état » 2005, Volume 2, n°113, Pouvoirs, pp. 177-211

Huglo Christian, Lepage Corinne, « Le projet de Déclaration universelle des droits de l’humanité de 2015 », 2020, Volume 45 Revue juridique de l’environnement, pp. 259-286

Lepage Corinne, « La portée universelle de la décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe du 29 avril 2021 », actuenvironnement.com, publié le 4 mai 2021

Radisson Laurent, « La Cour constitutionnelle allemande invalide partiellement la loi sur le climat », actuenvironnement.com, publié le 30 avril 2021

 

Articles :

Garric Audrey, « Climat : cinq ans après l’accord de Paris, un sommet mondial marqué par des avancées, qui restent insuffisantes », Le Monde, publié le 13 décembre 2020

Lauer Hartmut, « Le parlement allemand adopte la loi de protection du climat (Bundes – Klimaschutzgesetz) », Allemagne Energies, publié le 29 décembre 2019

Lauer Hartmut, « Le Conseil des Ministres allemand adopte le 12 mai 2021 le projet révisé de la Loi Fédérale sur la Protection du Climat (Bundes-Klimaschutzgesetz) suite au jugement de la Cour Constitutionnelle Fédérale », Allemagne Energies, publié le 13 mai 2021

Le Monde, « La loi « climat » du gouvernement Merkel jugée « insuffisante » par la Cour constitutionnelle allemande », Le Monde, publié le 29 avril 2021

Rall Katharina, “Germany’s Top Court Finds Country’s Climate Law Violates Rights”, 29 avril 2021, Human Rights Watch

Sadik Ortrun, « Ein historisches Urteil », Greenpeace.de, publié le 29 avril 2021

 

Autres sources :

Bundesverfassungsgericht, « Succès partiel des recours constitutionnels dirigés contre la loi relative à la lutte contre le changement climatique », Communiqué de presse n°31/2021 du 29 avril 2021 www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/FR/2021/bvg21-031.html

Communiqué de presse du Conseil d’État, « Émissions de gaz à effet de serre : le Gouvernement doit justifier sous 3 mois que la trajectoire de réduction à horizon 2030 pourra être respectée », conseil-etat.fr, 19 novembre 2020 www.conseil-etat.fr/actualites/actualites/emissions-de-gaz-a-effet-de-serre-le-gouvernement-doit-justifier-sous-3-mois-que-la-trajectoire-de-reduction-a-horizon-2030-pourra-etre-respectee

Missions allemandes en France, « La protection du climat, une priorité majeure au yeux des Allemands », allemagneenfrance.diplo.de, 30 avril 2021

ONU Info, « António Guterres appelle les dirigeants du monde à déclarer l’état d’urgence climatique dans leur pays », ONU Info, news.un.org, 12 décembre 2020 https://news.un.org/fr/story/2020/12/1084422

Rapporteur public, M. Stéphane Hoynck, Conclusions de la séance du 9 novembre 2020, affaire Commune de Grande Synthe, N°427301, pp. 1-21 www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2020-11-19/427301?download_pdf