Les régions italiennes jouissent d’une autonomie considérable en ce qu’elles sont dotées d’une compétence législative de droit commun. L’article 117 de la Constitution italienne délimite le partage de ce pouvoir législatif entre les régions et l’Etat italien, en énumérant les matières qui entrent dans la compétence exclusive de l’Etat, celles qui entrent dans la compétence partagée (entre l’Etat et les régions) et enfin celles qui relèvent de la compétence exclusive des régions[1]. Cependant, ainsi que l’a rappelé la Cour constitutionnelle italienne à plusieurs reprises[2], elles ne peuvent pas être définies comme des sujets souverains à part entière. En effet, à la différence des Länder allemands, les régions italiennes n’ont pas de Constitution propre et tirent leur autonomie du principe constitutionnel d’autonomie locale. Elles restent de simples entités locales soumises au principe d’unité et d’indivisibilité de la République italienne. C’est pourquoi l’Italie se définit aujourd’hui comme un « Etat régional », sorte d’Etat unitaire caractérisé par l’utilisation poussée du principe de l’autonomie locale. 

Si les régions ont été soustraites au contrôle préventif du Gouvernement avec la réforme constitutionnelle de 2001[3], ce dernier en exerce toutefois toujours un conformément à l’article 127.1 de la Constitution italienne qui lui permet de saisir la Cour constitutionnelle italienne d’un recours de contrôle de constitutionnalité s’il estime qu’une région a outrepassé ses compétences. En contrepartie, chaque région peut saisir la Cour si selon elle un acte législatif de l’Etat (ou d’une autre région) interfère avec sa sphère de compétences[4]. Ainsi la Cour constitutionnelle s’érige comme la gardienne du partage des compétences législatives entre Etat et régions. 

Or la Cour constitutionnelle a tendance depuis plusieurs années à restreindre les compétences régionales au profit de celles de l’Etat. En effet, avec son arrêt n°303 du 25 septembre 2003[5], la Cour a mis en place le concept des compétences transversales de l’Etat, qui consent à celui-ci le pouvoir de légiférer dans une pluralité de matières s’inscrivant normalement dans la compétence concurrente ou résiduelle des régions.

Dans cette optique, la Cour constitutionnelle italienne a décidé dans son arrêt 94 du 21 mars 2007[6]que bien qu’il existe une compétence législative résiduelle des régions concernant les logements sociaux, celle-ci est affectée par les compétences transversales de l'Etat en termes de niveaux essentiels de prestations concernant le droit au logement, d'immigration et de statut légal des citoyens de pays tiers[7].Ainsi bien que la matière des logements sociaux fasse partie des compétences régionales, l’Etat peut également légiférer en la matière en vertu de ses compétences transversales.

Le 6 juin 2017, la région italienne Ligurie a adopté une nouvelle loi afin de régler l’attribution et la gestion des logements sociaux[8]. Cette nouvelle loi régionale soumet à l’alinéa 1erde son article 4[9] l’accès aux logements sociaux pour les ressortissants d’Etats tiers à une condition de dix années consécutives de résidence sur le territoire national. Cette nouvelle législation fait l’objet d’un recours de la part de l’Etat italien devant la Cour constitutionnelle[10], sur le fondement d’une violation manifeste de la Constitution, et des obligations de la région liées à l’UE.

Ce recours n’a rien d’anodin, les conditions d’accès aux logements sociaux pour les ressortissants d’Etats tiers étant l’objet d’une riche jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne et de la Cour de Justice de l’Union européenne (ci-après « CJUE »), en raison de l’existence d’une directive en la matière[11]. Sur ce sujet les deux cours posent toutes deux le principe de l’interdiction de toute discrimination dans l’accès aux logements sociaux pour les ressortissants des Etats tiers bénéficiaires du statut de résident de longue durée (§1), mais elles diffèrent légèrement quant aux exceptions que ce principe peut admettre (§2), ce qui rend incertaine la réponse de la Cour italienne au recours précité.

 

§1 – L’interdiction de toute discrimination dans l’accès aux logements sociaux : un principe ancré dans la jurisprudence constitutionnelle italienne et européenne

La Cour constitutionnelle italienne a fait entrer dès les années 80[12] le droit fondamental à l’habitation dans la catégorie des droits inviolables de l’homme protégés par l’article 2 de la Constitution. S’agissant de la mise en œuvre de ces droits, le principe d’égalité entre citoyens et étrangers doit être respecté ainsi que le souligne la Cour dans sa jurisprudence constante[13]. Le service des logements sociaux s’inscrivant dans la logique de mise en œuvre du droit inviolable de l’homme à l’habitation, les étrangers ne peuvent donc ni être exclus de ce service, ni être discriminés par rapport aux citoyens italiens dans la détermination des conditions d’accès à ces logements.

C’est dans cette optique que le législateur italien a consacré le principe d’égalité de traitement entre les résidents de longue durée et les nationaux avec l’article 40.6 du « Testo unico delle leggi sull’immigrazione », à savoir : « les étrangers titulaires d’une carte de séjour […] ont droit d’accéder, sur un pied d’égalité avec les citoyens italiens, à un logement social »[14]. Cet article est le fruit de la transposition[15] de la directive du Conseil n°2003/109/CE du 25 novembre 2003, posant à l’article 11 §1 f) un principe similaire en ce qui concerne « l’accès aux procédures d'attribution d'un logement ». L’article 4 de cette même directive réserve l’acquisition du statut de résident de longue durée aux ressortissants de pays tiers qui ont résidé de manière légale et ininterrompue sur leur territoire pendant cinq ans. Ainsi en application de cette directive et de la législation italienne, tout ressortissant d’Etat tiers possédant le titre de résident de longue durée doit bénéficier des mêmes conditions d’accès aux logements sociaux que tout citoyen italien, et ne faire l’objet d’aucune discrimination.

Or de nombreuses régions ont régulièrement tenté de poser des conditions d’accès aux logements sociaux plus strictes pour les ressortissants d’Etats tiers, en rallongeant la durée de leur résidence minimale requise. Ces lois régionales ont toutes été privées d’effet par la Cour constitutionnelle. Ainsi en 2014 la loi régionale de la région Vallée d’Aoste soumettant l’accès aux logements sociaux à une durée légale de séjour de 8 ans sur le territoire régional[16] a été déclarée contraire à l’article 117 alinéa 1erde la Constitution par la Cour italienne. Cet article pose en effet l’obligation de respect par les régions des actes normatifs de l’UE ; or la loi régionale précitée violait l’article 11 1) f) de la directive 2003/109/CE, en ce qu’elle mettait en place une discrimination injustifiée à l’égard des résidents de longue durée. 

 Ce faisant la Cour s’inscrit dans la lignée de la CJUE qui a affirmé en 2012, à la suite d’une question préjudicielle de la région italienne Bolzano, l’existence d’un principe d’égalité de traitement entre ressortissants d’Etats tiers et citoyens italiens dans l’octroi d’aides au logement, au sens de l’article 11 de la directive précitée[17].  Le principe d’égalité de traitement entre ressortissants d’Etats tiers et citoyens italiens concernant l’accès aux logements sociaux, dont découle l’interdiction de discrimination, est donc protégé aussi bien par la Cour constitutionnelle italienne que par la CJUE.

En soumettant l’accès aux logements sociaux pour les ressortissants d’Etats tiers à dix ans consécutifs de résidence sur le territoire national, la Ligurie semble de ce fait s’inscrire dans la lignée des régions violant le principe constitutionnel et européen d’égalité de traitement entre ressortissants d’Etats tiers et citoyens italiens. Cependant cette région pourrait se prévaloir des dérogations prévues par ces deux ordres juridiques.

 

§2 – L’existence d’une possible dérogation à l’égalité de traitement: de la stricte interprétation de la CJUE à la marge de manœuvre laissée par la Cour constitutionnelle aux régions italiennes

L’affaire Kamberaj a été l’occasion pour la CJUE d’interpréter le paragraphe 4 de l’article 11 de la directive 2003/109/CE disposant qu’ « en matière d'aide sociale et de protection sociale, les Etats membres peuvent limiter l'égalité́ de traitement aux prestations essentielles ». En interprétant cette dérogation de manière stricte[18], la CJUE affirme qu’aucune différence de traitement entre résidents de longue durée et nationaux n’est autorisée si la matière concernée appartient à un des domaines couvert par l’égalité de traitement[19] et qu’elle s’inscrit dans la catégorie des prestations essentielles.

Comme il appartient aux Etats de déterminer ces éléments, la Cour élargit dans son arrêt la notion de « prestations essentielles », qui selon elle concerne « les prestations d'aide ou de protection sociale octroyées par les autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, qui contribue à permettre à l'individu de faire face à ses besoins élémentaires tels que la nourriture, le logement et la santé »[20]. De plus elle rappelle aux Etats qu’ils sont liés par la Charte des droits fondamentaux de l’UE (ci-après « Charte »)[21], notamment par son article 34§3 qui dispose que « l’Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinés à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes ».Ce faisant, la CJUE tente de limiter la possibilité de dérogation des Etats. En effet, un Etat voulant appliquer la dérogation prévue au paragraphe 4 de la directive pourra le faire uniquement en tenant compte de l’objectif de la directive, de la définition des prestations essentielles donnée par la Cour et dans le respect de l’article 34§3 de la Charte. La Cour tente ainsi timidement de pousser les Etats, sans toutefois les obliger, à consacrer la pleine égalité de traitement pour les principales prestations sociales. 

La jurisprudence de la Cour italienne diffère cependant de celle de la CJUE en ce qu’elle admet avec toute une série d’arrêts la possibilité d’un traitement différencié dans l’accès aux logements sociaux. Selon elle en effet afin de garantir « la stabilité et l’efficacité »[22] des services régionaux de logements sociaux, les régions sont autorisées à prendre en compte « l’exigence d’une intégration territoriale plus poussée que la seule résidence »[23],c’est-à-dire de mettre en place un régime différencié pour tout résidents d’Etats tiers à l’Italie. Cependant cette différenciation ne doit être « ni manifestement arbitraire ni déraisonnable »[24], elle doit toujours « respecter le principe de proportionnalité »[25], et enfin elle doit « être cohérente et adéquate avec le but des services sociaux »[26], soit celui de « garantir une habitation aux plus faibles économiquement, indépendamment de leur nationalité »[27].

La jurisprudence constante de la Cour italienne autorise donc les régions à mettre en place un régime différencié. Une explication se trouve très certainement dans le rôle prépondérant des régions en Italie et des tensions qui s’en suivent. En effet des tensions opposent régulièrement ces dernières années l’Etat italien et ses régions, qui cherchent généralement à obtenir plus d’autonomie, voire l’indépendance[28]. Cette possibilité de dérogation permet donc aux régions de retrouver leur pleine importance dans la matière, perdue au profit des compétences transversales de l’Etat. En leur accordant cette marge de manoeuvre, la Cour tente d’apaiser les tensions politiques qui opposent les régions et l’Etat. 

En pratique cependant la Cour italienne a toujours, jusqu’à aujourd’hui, privé d’effet les lois régionales qui mettaient en place un régime différencié à l’accès aux logements sociaux, estimant à chaque fois que la différenciation était disproportionnée et donc injustifiée. En l’espèce, la condition de dix années consécutives de résidence sur le territoire national posée par la Ligurie ne répond pas aux critères prétoriens précités, en raison de sa nature manifestement disproportionnée et injustifiée. La Ligurie ne pourra donc pas se prévaloir de la dérogation posée par la jurisprudence de la Cour italienne pour justifier le traitement différencié dans l’accès aux logements sociaux.

Cependant, la Ligurie pouvait-elle se prévaloir de la dérogation prévue paragraphe 4 de l’article 11 de la directive 2003/109/CE? Si nécessaire, la Cour italienne pourrait saisir la CJUE d’une question préjudicielle afin d’en obtenir l’interprétation correcte. Il a fallu attendre 2008 pour que la Cour italienne, très réticente vis à vis de ce recours, n’accepte de l’utiliser. C’est avec son arrêt du 14 avril 2008 [29] qu’elle affirme finalement sa légitimité à saisir la CJUE chaque fois qu’il subsistera des doutes sur l’exacte interprétation d’une norme de l’UE. Ce faisant, elle se conforme à l’article 267 alinéa 3 TFUE[30] qui oblige toute Cour suprême à saisir la CJUE d’une question préjudicielle en l’existence de tels doutes, à moins qu'il existe déjà une jurisprudence bien établie en la matière.

En l’espèce, la jurisprudence « Kamberaj » semble bien établie en la matière, c’est pourquoi la Cour constitutionnelle italienne pourra s’appuyer sur la jurisprudence déjà existante de la CJUE et ne sera donc pas tenue de la saisir d’une question préjudicielle aux termes de l’article 267 alinéa 3 TFUE. En l’espèce, il semblerait que l’accès aux logements sociaux s’inscrit, au sens de la directive précitée, aussi bien dans les domaines couverts par l’égalité de traitement que dans la catégorie de prestations essentielles, et donc que cette matière ne pourrait faire l’objet d’aucun traitement différencié : aucune dérogation au principe d’égalité de traitement ne paraît justifiée au sens de la directive 2003/109/CE. C’est pourquoi, au regard de sa jurisprudence antérieure et de la jurisprudence de la CJUE, il est fort probable que la loi régionale de la Ligurie prévoyant une durée de résidence minimale de 10 ans soit prochainement déclarée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle italienne.

 

Bibliographie sélective

 

Ouvrage

Paolo Caretti, Giovanni Tarli Barbieri, Diritto Regionale, G. GIAPPICHELLI EDITORE – TORINO, quarta edizione, 2016

 

Articles

Fabio Corvaja, « L’accesso dello straniero extracomunitario all’edilizia residenziale pubblica », Diritto immigrazione e cittadinanza, fasc. 3, 2009, p. 89 à p.112 

Fabienne Gazin, « Egalité de traitement », Europe n°6, commentaire 243, juin 2012

 

Droit de l’Union Européenne 

Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, publiée au Journal officiel de l’Union européenne n° L 016 du 23 janvier 2004, pp. 44 - 53

Article 34§3 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, publiée au Journal Officiel de l’Union Européenne n°C326 du 26 octobre 2012, 2012/C 326/02, pp. 393 à 409 et entrée en vigueur le 1erdécembre 2012

Article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, publié au Journal Officiel de l’Union Européenne n° 115 du 09/05/2008p. 164

 

Textes de droit italiens

Constitution italienne

Articles 117, 127 de la Constitution de la République italienne, entrée en vigueur le 1erjanvier 1948 et telle que modifiée par la loi constitutionnelle n°3/2001 du 18 octobre 2001

Loi constitutionnelle n°3/2001 du 18 octobre 2001, « Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione »,publiée dans la Gazzetta Ufficiale n° 248 du 24 octobre 2001

Loi de la Région Liguria

Article 4 alinéa 1erde la loi régionale n. 13 du 6 juin 2017, « Modifiche  alla  legge regionale 29 giugno 2004, n° 10 e alla legge regionale 3 dicembre 2007,  n° 38 », publiée au Bollettino Ufficiale n° 7 du 7 juin 2017

Législation nationale

Article 40 alinéa 6 du « Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero», adopté par décret législatif n°286 du 25 juillet 1998, publié dans la Gazzetta Ufficiale n°191du 18 août 1998 et tel que modifié par les lois n°3 du 11 janvier 2018, n°110 du 14 juillet 2017 et n°47 du 7 avril 2017 

Décret législatif n°3 du 8 janvier 2007 transposant la directive du Conseil n°2003/109/CE du 25 novembre 2003, publié dans la Gazzetta Ufficiale n°24 du 30 janvier 2007

 

Jurisprudence

Corte costituzionale(Cour constitutionnelle italienne)

Cour constitutionnelle, 7 avril 1988, arrêt n°404 publié dans la Gazzetta Ufficiale, 1aSerie Speciale – Corte costituzionale n.15 du 13 avril 1988

Cour constitutionnelle, 25 mai 2000, arrêt n°176 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°24 du 7 juin 2000

Cour constitutionnelle, 25 septembre 2003, arrêt n°303 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°40 du 8 octobre 2003

Cour constitutionnelle, 28 novembre 2005 arrêt n°432 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°49 du 7 décembre 2005

Cour constitutionnelle, 7 mars 2007, arrêt n°94 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°13 du 28 mars 2007

Cour constitutionnelle, 14 avril 2008, n°112 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°19 du 30 avril 2008

Cour constitutionnelle, 7 février 2011, arrêt n°40 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°8 du 16 février 2011

Cour constitutionnelle, 3 juin 2013, arrêt n°133 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°24 du 12 juin 2013

Cour constitutionnelle, 16 juillet 2013, arrêt n°222 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°30 du 24 juillet 2013

Cour constitutionnelle, 11 juin 2014, arrêt n°168 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°26 du 18 juin 2014

Cour constitutionnelle, 29 avril 2015, arrêt n°118 publié dans la Gazzetta Ufficiale n°26 du 1erjuillet 2015

Cour de Justice de l’Union européenne

CJUE, arrêt de grande chambre du 24 avril 2012, Servet Kamberaj, C-571/10, ECLI:EU:C:2012:233

 

Autres documents 

Président du Conseil des Ministres, Recours pour question de constitutionnalité n°55, déposé en chancellerie le 8 août 2017, publié dans la Gazzetta Ufficiale, 1aSerie Speciale – Corte costituzionale n.37 du 13 septembre 2017, disponible à l’adresse : http://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2017/09/13/37/s1/pdf

Référendum consultatif sur l’autonomie régionale de la Lombardie du 22 octobre 2017, mis en place par le décret n°745 du 24 juillet 2017 du président de la « giunta regionale » (Roberto Maroni), publié au Bollettino Ufficiale n°30 du 27 juillet 2017

 

 

[1]Article 117 de la Constitution de la République italienne, entrée en vigueur le 1erjanvier 1948 et telle que modifiée par la legge costituzionale n.3/2001 du 18 octobre 2001

[2]Cour constitutionnelle italienne, 2015, arrêt n°118 ou encore 2007 arrêt n°365

[3]Legge costituzionale n.3/2001 du 18 octobre 2001, "Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione",publiée dans la Gazzetta Ufficiale n. 248 du 24 octobre 2001

[4]Article 127.2 de la Constitution italienne

[5]Cour constitutionnelle italienne, 25 septembre 2003, arrêt n°303 

[6]Cour constitutionnelle italienne, 7 mars 2007, arrêt n°94

[7]Cf. point 4.3 de l’arrêt susvisé

[8]Loi n°13 de la région Liguria du 6 juin 2017

[9]Article 4, alinéa 1erde la loi régionale n°13 du 6 juin 2017, modifiant l’article 5, alinéa 1era), de la loi régionale 29 juin 2004, n. 10

[10]Recours du Président du Conseil des Ministres pour question de constitutionnalité n°55, déposé en chancellerie le 8 août 2017

[11]Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée

[12]Cour constitutionnelle italienne, 7 avril 1988, arrêt n°404

[13]Cf. l’arrêt n.432 de 2005 qui qualifie comme jurisprudence constante l’affirmation selon laquelle « le principe constitutionnel d’égalité ne tolère aucune discrimination entre la position du citoyen et celle d’étranger quand il s’agit de la jouissance des droits inviolables de l’homme ».  

[14]Traduction libre de l’article 40-6 du « Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero » adopté par décret législatif n°286 du 25 juillet 1998

[15]Par décret législatif n°3 du 8 janvier 2007 transposant la directive du Conseil n°2003/109/CE du 25 novembre 2003

[16]Cour constitutionnelle, 11 juin 2014, arrêt n°168

[17]Cf. point 93 de l’arrêt de grande chambre de la CJUE du 24 avril 2012, Servet Kamberaj, C-571/10

[18]Cf. point 86 de l’arrêt Kamberaj renvoyant à son arrêtdu4 mars 2010, aff. C-578/08, Chakroun, Rec. p. I‑1839, point 4

[19]Donc ceux listés à l’article 11 § 1 de la directive 2003/109/CE

[20]Cf. point 91 arrêt Kamberaj

[21]Cf. point 79 arrêt Kamberaj 

[22]Cour constitutionnelle, 16 juillet 2013, arrêt n°222

[23]Ibid.

[24]Ibid.

[25]Cour constitutionnelle, 3 juin 2013, arrêt n°133

[26]Cour constitutionnelle, 7 février 2011, arrêt n°40

[27]Cour constitutionnelle, 25 mai 2000, arrêt n°176

[28]Cf. le référendum consultatif sur l’autonomie régionale de la Lombardie du 22 octobre 2017

[29]Cour constitutionnelle, 14 avril 2008, n°112

[30]Article 267 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, publié au Journal officiel n° 115 du 09/05/2008p. 164