Le Président de la République des Palaos a déclaré vouloir inviter l’Assemblée générale à demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur la question de la responsabilité qui incombe aux Etats de limiter leurs émissions de gaz à effet de serre, afin de ne pas compromettre la survie des Etats insulaires qui sont menacés par l’élévation du niveau des eaux. Alors que le Président avait souligné l’urgence de cette requête, celle-ci n’a toujours pas été formulée. Où en est-elle ?

Le jeudi 22 septembre 2011, Johnson Toribiong, Président de la République des Palaos, s’exprimait devant l’Assemblée générale des Nations Unies en ces termes :

… les Palaos et la République des Îles Marshall inviteront l’Assemblée à demander, d’urgence et conformément à l’Article 96 de la Charte des Nations Unies, un avis consultatif à la Cour internationale de Justice sur la responsabilité qui incombe aux États, en vertu du droit international, de veiller à ce que les activités produisant des émissions de gaz à effet de serre relevant de leur juridiction ou de leur contrôle ne causent aucun dommage à d’autres Etats. (A/66/PV.16, p. 30)

Soucieuse de sa survie même, la République des Palaos attend de la Cour internationale de Justice (CIJ) qu’elle déclare que les Etats ont vis-à-vis d’elle une obligation de ne pas contribuer au réchauffement climatique. Cependant, pour des raisons diplomatiques, mais également pour les raisons juridiques qui seront présentées dans cet article, les Palaos n’ont pas désiré engager une procédure contentieuse contre les « grands pollueurs » (Conférence de presse du 03/02/2012), mais préfèrent que la question soit tranchée par un avis consultatif. Cet article aura pour objet d’expliquer le choix de cette procédure, de présenter l’état de la demande et ses chances d’aboutir.

Pourquoi un avis consultatif ?

On peut se demander pourquoi le Président Toribiong a choisi cette procédure alors que les avis consultatifs rendus par la CIJ n’ont pas de force obligatoire (Frowein/Oellers-Frahm, p. 1415, § 43), bien qu’assortis d’une notoriété juridique incontestable.

Il serait davantage efficace d’avoir recours à la procédure contentieuse contre un ou plusieurs Etat pollueurs. Seulement, il faudrait que ces Etats aient consenti à la compétence de la Cour. Or, seulement 66 Etats (treaties.un.org) ont déposé une déclaration de reconnaissance de la juridiction « obligatoire » de la Cour (Statut de la CIJ, art. 36[2]) et il ne s’agit pas nécessairement des « grands pollueurs », si bien qu’il faudrait rechercher une clause compromissoire contenue dans une convention environnementale. C’est le cas de l’article 14 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, dont le protocole additionnel le plus significatif est celui de Kyoto. Seulement, cette clause propose uniquement aux Etats Partie de reconnaître la compétence de la CIJ par une déclaration que seuls les Pays-Bas ont déposée (treaties.un.org).

De plus, la Cour n’est compétente en matière contentieuse que pour connaître de différends. Or, l’intérêt des Palaos est d’obtenir une décision avant qu’un différend ne survienne. Pour eux, la limitation des émissions de gaz à effet de serre est une « question de survie » (Conférence de presse du 03/02/2012). Ils ne peuvent pas attendre que le niveau de la mer s’élève pour saisir la Cour, il serait trop tard. Une des particularités du droit de l’environnement, est que les dommages causés sont souvent irréparables.

L’avis consultatif présente l’avantage qu’il ne requiert pas de différend formel, sans toutefois l’exclure. La fonction consultative a en effet été à l’origine créée afin de soutenir le Conseil de sécurité dans son rôle de règlement pacifique des différends (Singh, p. 84). Ainsi, cette procédure est adaptée aux cas où un différend au sens de l’article 36(1) du Statut n’est pas encore né, mais où il y a divergence de points de vue juridique.

Enfin, pour des raisons diplomatiques évidentes, les Palaos ne souhaitent « blâmer » (Conférence de presse du 03/02/2012) personne. Leur intérêt n’est pas de voir la responsabilité internationale de certains Etats engagée mais « d’avoir des normes applicables à tous » (Conférence de presse du 03/02/2012), lesquelles pourraient servir de base juridique au règlement d’un éventuel différend ultérieur (Singh, p. 84).

Par ailleurs, le règlement d’un différend interétatique ayant pour objet la violation d’une telle obligation ne serait pas très efficace. En effet, le droit international de l’environnement présente également la particularité qu’il « remet profondément en cause les règles traditionnelles de la responsabilité internationale » (Dailler/Forteau/Pellet, p. 1439, § 743). Une protection efficace de l’environnement devrait passer par une responsabilité « objective », i.e. fondée sur le dommage et non sur la faute, d’autant plus nécessaire qu’en matière de réchauffement climatique, le dommage est transfrontalier et difficilement imputable à un Etat en particulier (Dailler/Forteau/Pellet, p. 1439, § 743).

L’Organisation mondiale du Commerce (OMC) connaît également une procédure permettant de clarifier un point de droit sans passer par le règlement d’un différend. La Conférence ministérielle ou le Conseil général ont en effet le pouvoir d’adopter des interprétations faisant autorité (Accord instituant l’Organisation mondiale du commerce, art. IX:2). Bien qu’ayant l’avantage de lier les Etats Parties (Krajewski, p. 65, § 222), cette interprétation a l’inconvénient d’être limitée au traités de l’OMC et ne peut en aucun cas créer d’obligation ni modifier celles qui en découlent (art. IX:2 ; Footer, p. 264–265).

Il semble donc que le Président des Palaos ait choisi une procédure adéquate, de laquelle il a été dit très pertinemment par le Président Waldock qu’elle était un instrument capable d’atteindre presque n’importe quel but judiciaire (Singh, p. 94).

La démarche des Palaos rappelle du reste celle des Membres du Mouvement des Non Alignés (MNA) qui avait abouti à la demande de l’avis consultatif concernant la Licéité de l’emploi ou de la menace de l’arme nucléaire. Ces Etats étaient en quête de règles claires concernant l’arme nucléaire, s’attendant éventuellement à une condamnation implicite des détenteurs (illégaux) de ces armes. Seulement, pour des raisons similaires, la voie contentieuse n’était pas praticable. En particulier, ces Etats ne pouvaient pas attendre qu’un différend surgisse, que l’arme nucléaire soit employée pour saisir la CIJ afin qu’elle détermine la violation d’une éventuelle interdiction de l’emploi d’une telle arme. Les conséquences en auraient été désastreuses.

Etat de la demande.

La demande d’avis consultatif n’a pas été inscrite à l’ordre du jour de la 66^e session de l’Assemblée générale (A/66/250), contrairement à ce qui avait été le cas pour les demandes faites pour les avis consultatifs concernant par exemple la Licéité de la menace ou de l’emploi de l’arme nucléaire (A/49/250, point 144) et la Déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo (A/63/250, point 71).

Bien que ne figurant pas dans l’ordre du jour provisoire, les Palaos auraient toutefois pu demander qu’elle y soit ajoutée, ce qu’ils n’ont pas fait non plus (A/66/200). Alors que le « Groupe des 77 » – dont les Palaos ne font pas partie – a proposé d’ajouter à l’ordre du jour provisoire de la 66^e session, au point 19 d : « Sauvegarde du climat mondial pour les générations présentes et futures » (A/65/436/Add.4), les Palaos n’en ont pas profité pour ajouter la demande d’avis consultatif qui pourtant porte sur une question qui est pourtant en rapport avec ce sujet. Le représentant de la République des Palaos n’a pas non plus saisi l’opportunité de la 91^e séance plénière, au cours de laquelle le point 19 d de l’ordre du jour a été abordé (A/66/PV.91), et où un rapport du 2^e Comité a été adopté (A/66/440/Add.4), pour rappeler à l’Assemblée générale son discours de la 16^e séance plénière/du 22 septembre.

Mais cette attitude de la délégation palaosienne ne doit pas être interprétée comme le fait que cet Etat n’arrive pas à faire entendre sa voix sur la scène internationale. En effet, il n’a pas tenté de faire inscrire sa demande à l’ordre du jour de la 66^e session. Le président Toribiong a prononcé son discours pendant la 66^e, six jours après l’adoption de l’ordre du jour. En outre, lors d’une conférence de presse qu’il a donnée à New York avec notamment la représentante de la Grenade, il a été précisé « qu’un groupe de représentants de chaque région insulaire s’était déjà réuni […] pour élaborer une première version de la question dont sera saisie la CIJ si l’Assemblée générale en décide ainsi. ». Les résultats du travail de ce groupe n’ont malheureusement pas été publiés, mais ceci montre que ces Etats attendent que la question soit prête avant de la faire inscrire à l’ordre du jour. Ceci n’étant pas le cas, la demande ne figure pas encore dans l’ordre du jour provisoire de la 67^e session (A/67/50).

Il faut également prendre en considération le fait que les Palaos – ainsi que les Îles Marshall – ont été en retard de paiement (A/66/668) pendant près d’un mois et que ce n’est que le 22 février qu’elles ont « effectué les versements nécessaires pour ramener [leurs] arriérés en deçà du montant calculé selon l’Article 19 de la Charte des Nations Unies » (A/66/668/Add.4), article selon les termes duquel, les Palaos n’auraient pas pu participer au vote à l’Assemblée générale.

Le Président a également déclaré que le groupe était aidé d’un « panel d’éminents juristes », ce qui laisse à penser que ces Etats n’ont pas l’intention de transmettre leur demande à la sixième Commission, comme l’avait fait le MNA (A/49/745), mais plutôt qu’ils agiront comme la Serbie qui avait présenté son projet de résolution (A/63/L.2) directement à l’Assemblée générale (A/63/PV.22).

Les Palaos ne sont pas pour autant restées inactives. Elles s’étaient associées à la proposition de la Nouvelle-Zélande d’ajouter à l’ordre du jour de la 66^e la question subsidiaire intitulée « Coopération entre l’Organisation des Nations Unies et le Forum des îles du Pacifique » (A/65/L.90/Add.1). Il y a fort à parier que nombre des Membres de ce forum fassent partie du groupe qui travaille sur la question à poser à la Cour.

Chances de succès.

Quant à la question de savoir si le futur projet de résolution a des chances d’être adopté par l’Assemblée générale, il faut préciser qu’une demande d’avis consultatif formulée par l’Assemblée générale ne requiert plus l’unanimité – contrairement à ce qu’il en était dans la Société des Nations – mais une majorité simple, règle confirmée par la pratique de cet organe (Singh, p. 85 ; A/49/PV.90, p. 36 ; A/63/PV.22, p. 11), si bien qu’aucun Etat ne peut s’opposer à ce qu’un avis consultatif soit rendu (Interprétation des traités de paix, première phase, CIJ Recueil 1950, pp. 65, 71 ; cf. également Singh, p. 90). Cette procédure présente ainsi un avantage sur l’interprétation faisant autorité évoquée plus haut, qui doit être adoptée par consensus ou, si celui-ci ne peut être atteint, à la majorité des trois quarts (Accord instituant l’OMC, art. IX:2 ; Footer, p. 264).

Parmi les Etats desquels on pourrait s’attendre à ce qu’ils votent en faveur du futur projet de résolution se trouvent les « petits Etats insulaires en développement », qui sont au nombre de 38 (http://www.un.org/special-rep/ohrlls/sid/list.htm). A ceux-ci on pourra ajouter l’Australie et la Nouvelle-Zélande, toutes deux Membres du Forum des îles du Pacifique. Ce groupe paraît insuffisant, surtout si l’on garde à l’esprit que la demande de l’avis concernant l’arme nucléaire avait été proposé par le MNA, qui comporte 115 Membres (http://www.nam.gov.za/background/history.htm) et que la résolution n’avait été adoptée qu’avec 78 voix (A/49/PV.90).

Mais on ne peut pas faire abstraction du rôle que joue l’opinion publique. Certains Etats pourraient voter en faveur de cette résolution afin de ne pas être vus comme des opposants au développement durable et à la protection de l’environnement. Même si concernant l’arme nucléaire, cette opinion publique n’avait joué qu’un rôle minime, l’enjeu politique n’était pas le même. Dans le cas de la demande des Palaos, celui-ci est principalement économique. On peut donc s’attendre à ce que nombre de pays en voie de développement, côtiers ou pas, votent en faveur du projet de résolution. Il faut également prendre en compte le fait que certains Etats s’abstiendront et que d’autres ne participeront pas à la séance, abaissant ainsi le nombre de voix nécessaire à l’adoption de la résolution.

Même si une majorité à l’Assemblée serait difficile à atteindre, l’avantage que présente cette procédure sur celle de l’interprétation faisant autorité est que les Etats n’ont à s’entendre que sur la question et non sur la réponse, qui doit être donnée par la CIJ.

Afin d’aboutir, la demande, si elle devait être adoptée par l’Assemblée, devra être acceptée par la Cour elle-même. Or, la Cour sera amenée à déterminer l’existence d’une obligation et risque ainsi de se prononcer – même implicitement – sur son éventuelle violation. Cette violation pourrait même avoir été commise par des Etats qui n’ont pas reconnu sa compétence. Cependant, la Cour considère que le fait qu’un Etat n’est pas n’est pas consenti à sa juridiction pourrait affecter, non pas sa compétence pour rendre l’avis, mais « l’opportunité de son exercice » (Sahara occidental, CIJ Recueil 1975, pp. 12, 20, § 21). Mais elle précise également que tous les Membres des Nations Unies ont accepté les dispositions de la Charte et du Statut concernant les avis consultatifs et qu’ainsi ils ont donné leur consentement, si bien que la question de l’opportunité ne se pose plus (Sahara occidental, p. 24, § 30 ; cité également dans Singh, p. 92).

Il se pourrait également que l’avis consultatif que la Cour serait amenée à rendre ait des conséquences sur le règlement d’un différend. Contrairement à la Cour européenne des droits de l’homme dont la compétence consultative ne s’étend pas aux questions juridiques auxquelles il peut être répondu au cours d’une procédure contentieuse introduite par requête (Décision sur la compétence de la Cour pour rendre un avis consultatif, décision du 2 juin 2004, disponible sur www.echr.coe.int, § 32–33 ; Meyer-Ladewig, p. 405 ; Oetheimer, p. 8, § 48 ; Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, art. 47[2]), la CIJ va même jusqu’à ne pas exclure sa compétence consultative en cas de différend (Singh, p. 84).

Quant au droit que la CIJ pourra appliquer, il ne connaît, en matière consultative, que les limites posées par l’article 38 du Statut, qui s’applique entièrement (Pellet, in Zimmermann, p. 692–693, §§ 58–60). Il s’agit en particulier de l’ensemble du droit coutumier (Statut de la Cour internationale de Justice, art. 38[1][b]), y compris les principes auxquels les Palaos font allusion.

La Cour pourra notamment prendre en compte les déclarations qu’ont faites les Fidji, Kiribati, Nauru, la Papouasie Nouvelle-Guinée et Tuvalu en ratifiant la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Ces Etats ont considéré nécessaire de préciser que la convention ne portait pas préjudice « à l'un quelconque des droits découlant du droit international en ce qui concerne la responsabilité des États pour les effets néfastes des changements climatiques » (disponibles sur treaties.un.org).

Bibliographie

Littérature

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- Meyer-Ladewig, Jens, Europäische Menschenrechtskonvention. Handkommentar, Baden-Baden 3^e éd. 2011.
- Oetheimer, Mario, Palomares, Guillem Cano, ‘European Court of Human Rights (ECtHR)’, Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online edition www.mpepil.com).
- Pellet, Alain, ‘Article 38’, dans The Statute of the International Court of Justice. A Commentary (Zimmermann, Andreas, Tomuschat, Christian, Oellers-Frahm, Karin, éds., Oxford 2006), pp.675–791.
- Pellet, Alain¸ ‘Peaceful Settlement of International Disputes’, Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online edition www.mpepil.com).
- Singh, Nagendra, The Role and Record of the International Court of Justice, Dordrecht 1989.
- Tomuschat, Christian, ‘Article 36’, dans The Statute of the International Court of Justice. A Commentary (Zimmermann, Andreas, Tomuschat, Christian, Oellers-Frahm, Karin, éds., Oxford 2006), pp.589–657.
- Weiss, Friedl, ‘Manifestly Illegal Import Restrictions and Non-compliance with WTO Dispute Settlement Rulings: Lessons from the Banana Dispute’, in Transatlantic Economic Disputes. The EU, the US and the WTO (Petersmann, Ernst-Ulrich, Pollack, Mark A., éd., Oxford 2003), pp. 121–139.

Principales décisions de justice

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Sahara occidental, avis consultatif du 16 octobre 1975, C.I.J. Recueil 1975, pp. 12 et seq.
- Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif du 8 juillet 1996, C.I.J. Recueil 1996, pp. 226 et seq.
- Conséquences juridiques de la l’édification d’un mur en territoire palestinien occupé, avis consultatif du 9 juillet 2004, C.I.J. Recueil 2004, pp. 136 et seq.
- Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, avis consultatif du 22 juillet 2010, disponible sur www.icj-cij.org.
- CEDH, Décision sur la compétence de la Cour pour rendre un avis consultatif du 2 juin 2004, disponible sur www.echr.coe.int.
- CEDH, Avis consultatifs sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l’élections des juges de la Cour européenne des droits de l’homme des 12 février 2008 et 22 janvier 2010, disponibles sur www.echr.coe.int.

Documents d'organisations nationales

- UN Doc. A/49/250
- UN Doc. A/49/745
- UN Doc. A/49/PV.90
- UN Doc. A/63/250
- UN Doc. A/63/L.2
- UN Doc. A/63/PV.22
- UN Doc. A/65/436/Add.4
- UN Doc. A/65/L.90/Add.1
- UN Doc. A/66/200
- UN Doc. A/66/250
- UN Doc. A/66/PV.16
- UN Doc. A/66/440/Add.4
- UN Doc. A/66/PV.91
- UN Doc. A/66/668
- UN Doc. A/66/668/Add.4
- UN Doc. A/67/50
- Conférence de presse du président des Palaos sur la nécessité de saisir la Cour internationale de Justice (CIJ) des questions liées aux changements climatiques, Communiqué de presse du Département de l’information des Nations Unies du 03/02/2012.

Sites internet

www.un.org
treaties.un.org
http://www.nam.gov.za