Les difficultés budgétaires et financières graves rencontrées par la Grèce appellent une réaction européenne de dimension essentiellement politique. Mais elles soulèvent également de nombreuses interrogations juridiques. Cette étude propose de les expliciter dans le double contexte européen et international. Articles 122-2, 123-1, 125-1, 143 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), Journal officiel n° C 83 du 30 mars 2010

Ces derniers mois, la Grèce est au centre de l’actualité internationale. Cet Etat membre de la zone euro est au bord de la faillite. Il s’agit d’une première depuis la création en 1999 de l’union économique et monétaire (UEM). Cette crise ne touche pas seulement la Grèce, mais produit des conséquences néfastes sur l’ensemble de la zone euro. Il s’agit d’une crise monétaire, celle de l’euro, qui est aujourd’hui à 1,35 dollars alors qu’il avait atteint antérieurement 1,60 dollars. Les raisons qui ont engendré une telle situation, sont en premier lieu, les présentations erronées de l’administration et du gouvernement grecs de son déficit budgétaire ces dernières années, (il était soit disant à 3,7 % en 2008 et à 12 ,7 % à la fin 2009). La Grèce n’a donc pas respecté les critères de convergences (ou critères de Maastricht) nécessaires à la réussite du Pacte de stabilité et de croissance de l’UEM. Ces quatre critères, étant définis dans l’article 121 du traité instituant la Communauté européenne, imposent la maîtrise de la dette publique, de l’inflation, du déficit public, la stabilité du taux de change et la convergence des taux d’intérêts. En outre, un autre facteur contribuant à la mise en difficulté de la Grèce a été la crise financière et économique internationale de 2008-2009 qui a stoppé la constante croissance de son PNB dès ses premières manifestations. Aujourd’hui, la dette de la Grèce à besoin d’être renflouée. Les taux d’intérêts demandés par les marchés financiers pour accorder un nouveau prêt à la Grèce, qui doit rembourser ses emprunts antérieurs, étant « scandaleusement » élevés, (près de 6%), celle-ci doit se tourner vers les autres Etats de la zone Euro pour pouvoir se refinancer. La crise grecque pose de nombreux problèmes quand au fonctionnement de l’UEM. En effet, les traités instituant l’UEM ne semblent pas avoir prévu de mécanismes juridiques permettant le sauvetage d’un Etat membre de la zone euro en difficulté financière. Même si certains comme le correspondant du Financial Times pour l’UE, Tony Barber, affirme que « l’UE dispose du pouvoir juridique de sauver la Grèce si cela s’avère nécessaire » (L’UE a-t-elle le droit de renflouer la Grèce ?, Pieter Cleppe , 29 Janvier 2010), il n’est pas certain que la zone euro souhaite porter seule secours à la Grèce. Dans ce cas, celle-ci aurait encore la possibilité de se tourner vers une institution internationale qui se propose de l’aider, le FMI. Cette crise a révélé la fragilité et les limites de L’UEM, ce qui pose aujourd’hui la question de sa pérennité. C’est pourquoi il faudrait que les autorités européennes ainsi que les Etats membres de la zone euro affirment de nouveaux principes et mécanismes de solidarité clairs pour pouvoir sauver de la faillite un Etat de la zone euro. Le cas de la Grèce permet d’illustrer un problème important qui se pose depuis la crise. Quels sont les moyens juridiques permettant de renflouer un Etat de la zone euro en grave difficulté financière ? Suite à l’étude des dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, ancien traité instituant la Communauté européenne) relatives à ce problème (I), il y a lieu d’examiner les solutions issues du droit international (II).

I Le renflouement de la dette d’un Etats membre de la zone euro en principe interdit par le TFUE

De prime abord, la disposition idoine semblerait être l’article 143 TFUE (version consolidée du Traité sur le fonctionnement de l’union européenne, ex-article 119 TCE ) qui prévoit un concours mutuel appelé « aide à la balance de paiement », pouvant prendre la forme « d’octroi de crédits limités de la part d’autres Etats membres » et pouvant être accordé à un pays « en cas de difficultés ou de menace grave de difficulté dans la balance de paiement » ce qui pourrait parfaitement illustrer le cas de la Grèce. Néanmoins, ces aides ne peuvent être accordées qu’à un membre « faisant l’objet d’une dérogation », c'est-à-dire à un pays étant hors de la zone euro. Cet article ne peut donc pas s’appliquer en l’espèce car la Grèce est un Etats membre de la zone euro. Dès lors, se pose la question de savoir si la BCE (Banque centrale européenne) est en mesure de renflouer un Etat membre de la zone euro. A ce titre, l’article 123-1 du TFUE (ex-article 101 TCE) interdit à la BCE de financer la dette d’un Etat membre de la zone UE. L’indépendance des autorités monétaires européennes constitue un des fondements de l’UEM. La BCE doit d’autant plus être en mesure d’exercer un contrôle efficace sur la masse monétaire. C’est pour cela que l’article 123-1 prohibe de manière radicale tout accès privilégié des autorités publiques d’un Etat membre aux ressources de la BCE ou des banques centrales nationales. Les Etats sont responsables de leur politique économique. Cet article interdit d’une part à la BCE et aux banques centrales des Etats membres « d’accorder des découverts ou tout autre type de crédits aux institutions ou organes de la communauté, aux administrations centrales, aux autorités publiques, aux autorités régionales ou locales, aux autorités publiques » ou « aux autres organismes ou entreprises publics des Etats membres ». D’autre part, il prohibe l’acquisition directe, auprès des autorités précédemment citées, des instruments de refinancement de leur dette, par la BCE ou les banques centrales. Néanmoins, cet article n’exclut pas que la BCE ou les banques centrales acquièrent des titres d’Etat sur le marché secondaire. Ce qui signifie qu’elles achèteraient des titres d’Etat que les investisseurs se revendent entre eux. En l’espèce, la BCE pourrait acquérir les titres auprès des banques ou agents financiers privés qui ne voudraient plus de ceux-ci en raison de leur risque inhérent. Cela permettrait ainsi de faire baisser les taux d’intérêt beaucoup trop élevés que devrait payer la Grèce si elle empruntait directement sur les marchés financiers. Car la BCE ne fait en principe payer aucun intérêt, alors que les emprunts sur les marchés financiers demandent des intérêts à haut taux. En obligeant les Etats de passer par les marchés privés, les banques privées en question génèrent des profits « colossaux » pendant que la dette publique de l’Etat en difficulté ne cesse de s’accroître inexorablement au fil du temps. Mais une telle solution n’a pour l’instant pas encore été envisagée par les Etat membres de la zone euro. Une réforme des statuts de la BCE qui lui permettrait d’acheter à l’émission, dans certains cas exceptionnels, des titres de dette publique, sans pour autant la laisser devenir le bailleur de fonds attitré pour les « mauvais élèves » de l’UEM, serait une autre manière d’aider les Etats de la zone euro en grave difficulté. Si les Etats pouvaient se financer auprès de la BCE, ils seraient dans l’incapacité de faire faillite et pourraient à terme réduire leur dette publique, de sorte qu’ils pourraient par la suite aider d’autres pays membres de la zone euro en difficulté et libérer la capacité d’investissement des Etats, (Daniel Cohen et la faillite des Etats ou la faillite des économistes ? disponible sur : http://www.agoravox.fr/tribune-libre/article/daniel-cohen-et-la-faillite..., 11 .02.10). Une aide de la BCE n’étant pas la solution qui serait retenue par l’UE, qu’en est-il des Etats membres de la zone euro ? Peuvent-ils porter assistance à l’un de leurs partenaires, en l’espèce la Grèce ? L’article 125-1 TFUE (ex-article 103 TCE) pose le principe de la « no-bail out clause» ou encore appelée « clause de non renflouement ». Il s’agit d’une interdiction préalable et destinée à l’Union et aux Etats membres, de prendre en charge les engagements d’autres Etats membres. En somme, il est interdit aux Etats de la zone euro de renflouer un Etat partenaire. Cette clause ne prohibe pas seulement un engagement préalable de l’Union mais aussi les engagements a posteriori « ce qui permet de garantir la crédibilité de la règle ». (Traité sur l’Union Européenne, commentaire article par article Vlad Constatinesco, Robert Kovar, Denys Simon, Economia). Elle est essentielle pour permettre aux autorités de régulation des marchés financiers d’exercer leur contrôle sur les Etats imprévoyants. Si cette clause n’existait pas et que les dettes d’un Etat membre étaient toujours assainies, les marchés financiers tendraient à prêter davantage. De plus, une partie de la doctrine semble penser qu’il serait antidémocratique de laisser un pays payer pour les erreurs du gouvernement d’un autre Etats membre, sur lequel il n’a aucun contrôle démocratique (« Analyse des options pour la Grèce » 15 mars 2010, Nick de Cusa in contrepoints). Ainsi, cet article prohibe une aide des Etats à l’un de leurs partenaires. Néanmoins, il pourrait y avoir une solution juridique permettant de passer outre cette clause. Celle-ci se trouverait dans l’article 122-2 du TFUE (ex-article 100 TCE) pouvant s’analyser comme « une exception » à la clause de « No-bail-out ». L’article 122-2 a été rédigé d’une manière si générale que ce dernier peut servir de base juridique à de nombreuses situations. D’après cet article, l’Union pourrait accorder « sous certaines conditions » une assistance financière à un Etat membre lorsque celui-ci « connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle ». Cette assistance requerra donc en l’espèce deux conditions pour pouvoir être accordée à la Grèce. Il faut que la crise résulte « d'événements exceptionnels échappant à son contrôle » (ou en raison d’une « catastrophe naturelle » ce qui n’est pas le cas en l’espèce), et que cette aide soit accordée « sous certaines conditions ». Cela signifie que la procédure d’adoption de l’assistance financière sera surement très pesante. Une telle décision ne pourra être prise qu’à l’unanimité et sur proposition de la Commission. (Sauf dans le cas d’une catastrophe naturelle ou le conseil ne devrait statuer qu’à la majorité qualifiée et une recommandation de la commission ne sera pas formellement exigée.) Jamais une définition d’ « événements exceptionnels échappant à son contrôle n’a été donnée » par le Conseil ou n’a été définie par les Etats membres. La crise financière de 2008-2009 pourrait en l’occurrence être caractérisée de la sorte pour sauver la Grèce. En effet, celle-ci est un événement extraordinaire qui était hors du contrôle de la Grèce et qui a conduit à de graves difficultés économiques pour cet Etat. Il faudrait néanmoins faire l’impasse sur les fausses déclarations qu’a faites la Grèce sur son déficit budgétaire de ces dernières années…La question du sauvetage de la Grèce a une dimension juridique forte, néanmoins, la volonté politique pour agir prime presque toujours, et une interprétation souple des traités pourrait donc être la solution. Des aides bilatérales pourraient donc être accordées à la Grèce en vertu de cet article, si les membres de la zone euro le décidaient. En cas de refus, la Grèce pourrait toujours se tourner vers l’institution internationale dénommée Fonds Monétaires international (FMI) qui offre des plans de redressement des finances aux Etats en difficultés.

II Les solutions issues du droit international permettant de palier les incertitudes du TFUE

Le FMI (Fonds Monétaire international) s’est déclaré prêt à accorder une aide financière à la Grèce. Un prêt accordé par cette institution internationale pourrait juridiquement être envisageable. En effet, l’article 1 des Statuts du FMI énonce les objectifs fondamentaux du FMI. L’article 1-5 énonce que celui-ci met ses ressources (moyennant des garanties adéquates) « à la disposition des pays confrontés à des difficultés de balance des paiements ». Les prêts accordés par le FMI sont en principe octroyés sous des conditions très strictes. Le pays emprunteur doit adopter des mesures de politique économique en général très contraignantes. Le Fonds et l’emprunteur négocient un programme de stabilisation économique nommé « plan d’ajustement structurel » dans le cadre duquel sont déterminées les politiques à mettre en œuvre, les clauses d’échelonnement des emprunts (spécifique à l’Etat emprunteur) ainsi que les objectifs à atteindre. L’exécution du programme est contrôlée périodiquement par le FMI. Le document par lequel s’engagent le FMI et le pays emprunteur est nommé « accord-cadre ». Celui-ci n’est pas un accord international, ce qui signifie que les parties n’ont aucune réelle obligation juridique l’une envers l’autre. Si c’était le cas, il existerait d’un point de vue formel un problème de souveraineté. Le FMI accorde en principe des aides financières aux pays en voie de développement. L’exception a été la Grande-Bretagne en 1976. Les pays émergents n’apprécient pas devoir avoir recours au FMI. En effet, beaucoup de pays ayant subi ce genre de plan en sont ressortis dévastés, étant donné que la plupart du temps, les services publics sont privatisés et les prix augmentés. La plupart des dirigeants de la zone euro ne souhaitent ni que le FMI accorde un prêt à un Etat de la zone euro, ni qu’une institution internationale implantée aux USA impose des conditions à l’un de ses Etat membres en difficulté sans pouvoir en avoir la maîtrise. Une intervention du FMI dans la zone euro pourrait remettre en cause la crédibilité et la stabilité de la zone euro. Ainsi, Jean-Claude Juncker, le président de l'Eurogroupe, a énoncé que les représentants de la zone euro « ont dit à nos partenaires que nous devions régler nous-mêmes le problème, sans l'aide du FMI » (in « l’euro sous pression », 16.03.10, le JDD.fr). Si celui-ci accordait son aide à la Grèce, il s’agirait d’une première dans l’histoire de l’UEM. L’on aurait recours à une institution internationale pour régler une crise au sein de l’UE. Les règles qui s’appliqueraient pour la Grèce seraient des règles de droit international. Il y aurait une interaction entre le droit du FMI ou international et le droit d’un pays membre de l’UEM. Suite à la crise Grecque, la création d’un FMI à l’européenne à été proposé. Le ministre allemand des finances (Wolfgang Schäuble) a été le premier à proposer la création d’un fonds monétaire européen (FME) à la Commission européenne qui l’a accueillie positivement. Il s’agirait de doter la zone euro d’une institution assimilable au FMI pour assainir les comptes d’un Etat de L’UEM menacé de faillite. Ce FME disposerait de pouvoirs exécutifs analogues à ceux du FMI et disposerait des expériences de celui-ci. Il pourrait imposer des conditions strictes, ainsi que des sanctions dans l’hypothèse où un pays ne respecterait pas ses engagements, « notamment la suspension des droits de vote dans les instances européennes, ou celle de certaines subventions » (« Fonds Monétaire Européen: avancée concrète ou gesticulation médiatique ? », 18.03.2010, in institut Hayek). Il faudra subordonner le soutien financier du FME à des conditions analogues à celles du FMI. L’Etat bénéficiant de l’aide du FME sera contraint d’adopter une politique d’ajustement comme l’exige le FMI. (Un nouveau Fonds Monétaire Européen pour secourir un pays de la zone euro ? (Fenêtre sur l’Europe)). La création d’un Fonds monétaire européen est « une proposition à très long terme qui nécessitera sans doute un changement du traité » a déclaré à Strasbourg José Barroso, président de la Commission européenne (Au lointain FME ; Barroso oppose l’idée d’un mécanisme d’aide, 09 .03.2010). Le FME sera-t-il un simple instrument financier ou une nouvelle institution dotée d’un budget et d’un personnel attitré ? Cette institution pourrait être caractérisée comme un outil de sanction, d’une part, ou comme un moyen d’aider solidairement un Etat en cas de crise, d’autre part. Pour certains comme Alex Weber, membre de la BCE, la création d’un FME irait à l’encontre des textes européens. Pour d’autres elle permettrait de réduire le monopole du FMI. Les auteurs de l’idée d’un FME sont initialement D.Gros& T.Mayer du centre for European Policy studies. Ils proposent que le FME soit alimenté par une contribution des Etats membres proportionnelle à leurs manquements au TFUE. La création d’un tel fond nécessiterait néanmoins une modification des traités ce qui s’avère être une tâche très difficile et longue comme l’a montré la ratification du traité de Lisbonne. La création de cette institution ne permettrait pas de porter assistance à la Grèce à court terme, mais pourrait permettre d’aider un Etat de la zone euro qui connaîtrait des difficultés dans le futur. Le pacte de stabilité a montré ses limites. Le FME serait la conséquence de cette crise grecque, celle-ci ayant permis de réaliser que l’UE ne disposait pas d’instruments suffisants pour porter son assistance de manière légale et sans difficultés juridiques. Le FME permettrait dans un certain sens de contourner facilement la clause de « no-bail out » précédemment cité. Le jeudi 25 Mars 2010, a été publiquement annoncé que la France et l’Allemagne s’étaient mis d’accord sur un programme d’aide financière à la Grèce. Un accord trouvé entre ces deux Etats décrit les conditions dans lesquelles les Etats de la zone euro peuvent intervenir. L’aide financière apportée à la Grèce se matérialiserait à travers des prêts individuels du FMI et des crédits bilatéraux d'Etats membres. Ce mécanisme associe donc prêts du FMI et de la zone euro. Une première. Néanmoins, les bases juridiques permettant ce mécanisme n’ont pas encore été révélées… (In « Accord de la France et de l’Allemagne sur une aide financière à la Grèce » 26.03.2010, disponible sur : http://www.challenges.fr/depeches/politique_economique/20100325.FAP9931/...).

Bibliographie :

Textes :

• Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) Journal officiel n° C 115 du 9 mai 2008. • Statuts du Fonds monétaire international, adoptés le 22 juillet 1944 et entrés en vigueur le 27 décembre 1945. • Traité instituant la Communauté européenne (TCE, version consolidée 1992) Journal officiel n° C 224 du 31 août 1992

Articles de doctrine et sources internet :

• « Le traité de Maastricht, Genèse, Analyse, Commentaires », par J.Cloos, G.Reinesch, D. Vignes et J.Weyland, Bruylant Bruxelles 1993. • « Traité sur l’Union Européenne, Commentaire article par article », sous la direction de Vlad Constantinesco, Robert Kovar, Denys Simon, Economica. • « Sur quelques aspects juridiques de la conditionnalité du FMI et leurs conséquences », Jean-Marc Sorel, 1996, disponible sur : http://www.ejil.org/pdfs/7/1/1355.pdf • « Le traité de Lisbonne étrangle les peuples », 18.02. 2010, par Patrick Le Hyaric, disponible sur : http://patricklehyaric.net/2010/02/18/le-traite-de-lisbonne-etrangle-les... • « Oui, il faut un contrôle politique de la BCE (Banque Centrale Européenne) » 25.02.2010, par Pierre Ivorra , disponible sur : http://pcfvierzon.over-blog.fr/article-oui-il-faut-un-controle-politique... • « La crise grecque pousse les Européens à agir », 10.02.2010, par Julien Toyer et Emmanuel Jarry, disponible sur : http://www.lepoint.fr/actualites-monde/2010-02-10/la-crise-grecque-pouss... • « Un projet spartiate pour la Grèce », 04.02.2010, disponible sur : http://www.lejdd.fr/Economie/Actualite/Un-projet-spartiate-pour-la-Grece... • « L'euro sous pression », 08.02.2010, disponible sur : http://www.lejdd.fr/Economie/Actualite/L-euro-sous-pression-170984/ • « L'UE a les moyens juridiques d'aider la Grèce », 05.02.2010, par Pervenche Berès, disponible sur : http://www.lemonde.fr/opinions/article/2010/02/05/l-ue-a-les-moyens-juri... • « La Grèce, l’Espagne, le Portugal, l’Irlande et les autres… Le Club de Tombouctou », 11.02.2010, Madame de Sévigné, disponible sur : www.les-cercles.fr/.../1531-la-grece-l-espagne-le-portugal-l-irlande-et-... - • « La convergence économique dans l'Union européenne », disponible sur : http://europedia.moussis.eu/books/Book_2/3/7/3/1/?lang=fr&all=1&s=1&e=10 • « La zone euro et le cas grec », disponible sur : http://europedia.moussis.eu/discus/ • « Crise grecque: l'Europe a (enfin) une idée ! », 09.03.2010, par Ludovic Lamant disponible sur : http://www.mediapart.fr/journal/international/080310/crise-grecque-leuro... • « Les politiques macro-économiques du FMI au regard du développement durable », disponible sur : http://www.amisdelaterre.org/Les-politiques-macro-economiques.htm • « Prêts de crise et le FMI », disponible sur : http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/crislendf.htm • « Comment le FMI participe à la résolution des crises économiques », disponible sur : http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/crisesf.htm • « L'Europe doit convaincre qu'elle est aux côtés de la Grèce », Entretien avec Joseph Stiglitz, Prix Nobel d'économie Publié dans La Tribune, 12.02.2010, disponible sur : http://www.imf.org/external/french/np/vc/2010/021210f.htm • « L’UE a-t-elle le droit de renflouer la Grèce ? », 29.01.2010, Pieter Cleppe, disponible sur : http://www.teloseu.com/fr/article/l_ue_a_t_elle_le_droit_de_renflouer_la... • « Pour un Fonds monétaire européen », par Stéphane Cossé et Guillaume Klossa , disponible sur : http://www.lesechos.fr/info/inter/4835858-pour-un-fonds-monetaire-europe... • « L'idée de créer un Fonds monétaire européen pour secourir un pays de la zone euro fait débat », 09.03.2010, disponible sur : http://www.lemonde.fr/economie/article/2010/03/09/l-idee-de-creer-un-fon... • « La Grèce menace de recourir au FMI si l'Europe ne l'aide pas », 04.03.10, disponible sur : http://www.lemonde.fr/europe/article/2010/03/04/la-grece-revient-sur-les... • « Analyse des options pour la Grèce » 15 mars 2010, Nick de Cusa in contrepoints disponible sur : http://www.contrepoints.org/Options-pour-la-Grece-analyse.html