Etude comparée de l'arrêt de la CEDH Jones and others v. Royaume-Uni du 14 janvier 2014 et du droit allemand concernant la question de l'immunité de juridiction des Etats et de leurs agents

Soumis le 07/03/2014 par Alexandre Picard dans MBDE / Contentieux international public

Résumé : Ce billet concerne l'étude du droit des immunités de juridiction accordées aux Etats et à leurs agents dans le cadre d'une action civile, en cas de violation du ius cogens et plus précisément de l'interdiction du recours à la torture. Cette étude sera menée autour de la comparaison entre l'arrêt de la CEDH rendu le 14/01/2014 dans l'affaire Jones and others v. Royaume-Uni et le droit allemand des immunités du juridiction, dont le contenu se veut le reflet de la coutume internationale.

Introduction

Entre 2000 et 2001, MM. Jones, Mitchell, Sampson et Walker ont été arrêtés puis torturés dans le cadre de leur détention à Ryad. A leur retour au Royaume-Uni, des examens médicaux ont été pratiqués et ont permis de corroborer leurs allégations. En 2002, M. Jones a assigné en dommages et intérêts le Ministère de l'Intérieur saoudien ainsi que le fonctionnaire qui l'aurait torturé: le Lieutenant Colonel Abdul Aziz. Le requérant s'est vu débouté de sa demande en février 2003, au même titre, un an plus tard, que MM. Mitchell, Sampson et Walker qui ont également formé un recours contre les quatre fonctionnaires saoudiens qu'ils disaient responsables des actes de torture dont ils ont été victimes, au motif que l'Arabie Saoudite et ses agents jouissent d'une immunité de juridiction en vertu de la loi britannique de 1978 sur l'immunité des Etats.

Les requérants ont interjeté appel de ces décisions et leurs instances ont été jointes. En octobre 2004, la Cour d'appel a, à l'unanimité, jugé que si aucune action civile ne pouvait être menée à l'encontre de l'Etat saoudien, les requérants disposaient néanmoins du droit de poursuivre leurs tortionnaires de façon individuelle. En juin 2006, cette décision fut cependant infirmée par la Chambre des Lords (remplacée depuis 2009 dans ses fonctions par la Cour Suprême du Royaume-Uni) qui a jugé que les défendeurs, agents de l'Etat saoudien, jouissaient d'une immunité ratione materiae en vertu du droit international et qui a été transposée en droit interne britannique par la loi de 1978. Les requérants ont alors formé un recours devant la CEDH sur le fondement de la violation de l'article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales. En effet, ils voient dans l'octroi, par les juridictions britanniques, d'une immunité à l'Etat saoudien ainsi qu'à ses agents, une atteinte disproportionnée à leur droit d'accès à un tribunal.

Cette décision de la CEDH arrive plus de 10 ans après un arrêt de principe rendu par la Grande Chambre de la Cour dans une affaire Al-Adsani c. Royaume-Uni (21 novembre 2001), où des faits similaires de torture avaient été allégués contre l'Etat koweïtien qui avait également bénéficié de son immunité devant les juridictions britanniques. L'affaire était arrivée devant les instances de la CEDH qui avait statué, dans une décision pour le moins controversée, que le droit d'accès à un tribunal n'était pas un droit absolu et que certaines restrictions proportionnées d'origine étatique poursuivant un but légitime étaient admises (hypothèse posée par la Cour dans une décision Waite et Kennedy c. Allemagne du 18/02/1999). En l'espèce, l'octroi de l'immunité de juridiction à un Etat, dans le cadre d'une action civile menée à l'encontre de ce dernier, pour la commission d'actes de torture, a été considéré comme une restriction légitime et proportionnée.

La comparaison de cette décision avec le droit allemand va permettre de situer l'état actuel du droit international des immunités. En effet, la Cour, dans son raisonnement, s'est fondée sur la coutume internationale et les pratiques des Etats pour rendre son jugement, tandis que la loi fondamentale allemande dispose en son article 25 que les règles générales du droit international public font partie intégrante du droit allemand. Etudier les décisions allemandes rendues dans le cadre du droit des immunités permettra d'observer la position de la coutume internationale en la matière.

La CEDH a finalement confirmé la décision de la Chambre des Lords jugeant l'immunité de juridiction applicable en matière civile aux actes de torture commis par des fonctionnaires saoudiens à l'encontre de ressortissants britanniques se trouvant à l'étranger.

La question qui se pose en l'espèce, est de savoir si la violation d'une norme de ius cogens et plus particulièrement l'interdiction des actes de torture, peut-être considérée, au regard de la jurisprudence ainsi que des matériaux de droits nationaux et internationaux, comme source d'éviction du principe d'immunité de juridiction des Etats et de leurs agents, dans le cadre d'une action civile.

L'accès au juge: un droit fondamental tempéré par le principe de proportionnalité

Afin de déterminer s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, la CEDH a adopté le raisonnement qui a été le sien dans les décisions Waite and Kennedy c. Allemagne puis Al-Adsani. Elle estime que le droit d'accès au juge est un droit certes fondamental, mais non absolu. En effet, une mesure adoptée de façon proportionnée afin de parvenir à un but légitime ne constitue pas une violation de l'article 6 § 1 de la Convention. Ce contrôle de proportionnalité trouve ses origines en Allemagne et répond à une triple exigence d'adéquation, de nécessité et de proportionnalité. Fermement ancré en droit allemand (article 20 alinéa 3 de la Loi fondamentale) mais également européen (ancien article 5 alinéa 3 du traité CE de Maastricht et nouvel article 5 TUE), il permet de justifier certaines limites posées aux droits fondamentaux nationaux allemands ou européens au nom d'un intérêt légitime. En l'espèce, la Cour parvient ainsi à la conclusion que l'octroi de l'immunité de juridiction poursuit, dans le cadre d'une action civile, le "but légitime d'observer le droit international afin de favoriser la courtoisie et les bonnes relations entre Etats grâce au respect de la souveraineté d'un autre Etat" et constitue donc une mesure proportionnée. A l'inverse, force est de constater que, si ce principe est utilisé par les juges allemands dans de nombreuses décisions nationales, pour justifier l'adoption de mesures par l'Etat fédéral, il n'a jamais été employé au niveau des immunités.

La Cour estime que l'octroi de l'immunité de juridiction à un Etat ne constitue pas en soi une violation du droit d'accès au juge. Elle va ensuite se pencher sur la question de savoir si le maintien d'une telle immunité, dans le cadre d'une action civile mettant en cause des actes de torture, reflète bien l'état actuel du droit international.

Le maintien de l'immunité de juridiction des Etats en matière civile en cas de violation d'une norme de jus cogens

L'immunité de juridiction des Etats trouve sa source dans le principe d'égalité souveraine des Etats. Symbolisé par l'adage latin par in parem non habet imperium, ce principe issu de la coutume internationale, a pour objectif de garantir à un Etat "le respect de sa souveraineté lorsque ses agents, sa législation ou ses biens sont en rapport direct avec la souveraineté territoriale d’un autre Etat. " (Daillier P., Forteau M., Pellet A., Droit international public, L.G.D.J, 8ème édition, p.497) et se comprend comme le droit d'un Etat de se soustraire aux juridictions d'un autre Etat, sauf consentement exprès (article 5 de la Convention des Nations Unies de 2004 concernant l'immunité des Etats).

Si le principe d'immunité de juridiction des Etats est d'origine coutumière les modalités de sa mise en œuvre sont en grande partie déterminées par les Etats. C'est pour cette raison que la Cour juge nécessaire de répondre au problème qui lui est posé, en s'appuyant sur la jurisprudence des Etats, ainsi que sur leurs législations mais également sur les décisions de la CIJ ayant valeur de droit coutumier.

Le droit allemand des immunités trouve sa source à l'article 25 de la Loi fondamentale, qui dispose que les règles générales du droit international public font, à part entière, partie du droit national allemand et qu'elles disposent d'une valeur hiérarchique supérieure à celle des lois. Cela revient donc à dire que les décisions de justice allemandes portant sur le domaine international sont le reflet de la coutume et des principes généraux du droit international. Le droit allemand des immunités a suivi une évolution qui a débuté à la fin du XIXème siècle. Il s'est construit au fil de la jurisprudence fédérale, contrairement à celui de certains Etats comme les Etats-Unis ou le Royaume-Uni qui ont adopté des lois sur le régime des immunités (respectivement FSIA et UK SIA). Si les juridictions belge et italienne ont été les premières à instaurer une conception relative de la notion d'immunité de juridiction, le législateur allemand a attendu le 30/04/1963 et une décision Ambassade d'Iran de la BVerfGE (Cour constitutionnelle fédérale allemande), pour reconnaître que seuls les acta de jure imperii étaient couverts par une immunité. C'est cette même conception qui est retenue désormais par la majorité des juridictions nationales et internationales comme la CEDH ou la CIJ. En outre, afin de déterminer quels actes peuvent être qualifiés de puissance publique, le critère du "but" a suppléé celui de la "nature". Si cette évolution figure à la section 1610 de la FSIA et à la section 13(4) de l'UK SIA, en Allemagne c'est la décision Ambassade des Philippines rendue par la BVerfG le 13/12/1977, qui a ancré cette innovation.

Les juges allemands ne se sont pas prononcés sur la question de savoir si l'octroi de l'immunité de juridiction à un Etat, dans le cadre d'une action civile pour des actes de torture perpétrés en dehors du for, pouvait être remis en cause. En effet, aucun cas similaire à celui de l'espèce ne leur a été présenté

La CEDH considère, en l'espèce, que la solution à cette question se trouve dans la décision de la CIJ Immunités juridictionnelles de l'Etat du 3/02/2012, au terme de laquelle, la Cour a considéré que l'immunité de juridiction d'un Etat ne pouvait être tempérée en cas de violation d'une norme de jus cogens.

Si l'octroi de l'immunité de juridiction à un Etat en cas de poursuites civiles pour des actes de torture reflète, même si cela peut sembler surprenant, les règles du droit international public, il en est de même concernant l'immunité ratione materiae accordée aux agents d'un Etat.

Le maintien de l'immunité des agents de l'Etat dans le cadre d'une action civile pour des actes de torture

L'immunité ratione materiae ou de fonction a pour but de protéger les agents de l'Etat de toute poursuite dans un pays tiers pour des actes commis dans le cadre de leurs fonctions.

La Cour va, en l'espèce, examiner si l'octroi de cette immunité reflète les règles du droit international et s'intéresser à d'éventuelles exceptions en cas de torture. Elle constate l'existence d'une pratique étatique et doctrinale majoritaire considérant que les agents d'un Etat sont titulaires d'une telle immunité pour les actes effectués dans le cadre de leur fonction, au nom et pour le compte de leur Etat.

Cette position est soutenue par la Cour de cassation allemande (BGH) dans une décision Eglise de la scientologie du 26/09/1978 qui reprend le principe contenu à l'article 20 GVG (loi sur l'organisation de la justice et de l'appareil judiciaire), selon lequel les juridictions allemandes ne sont pas compétentes pour juger les représentants d'un Etat étranger. La Cour Suprême américaine du district de Columbia dans l'affaire Herbage c. Meese (20/09/1990) arrive à la même conclusion. Enfin, ce principe est repris à l'article 2 de la Convention des Nations Unies de 2004. La BVerfGE a également statué dans une décision Maison de France du 10/06/1997, que l'immunité étatique s'étendait, en vertu du principe d'égalité souveraine des Etats, aux personnes chargées de fonctions étatiques étrangères. Le principal fondement de ces décisions réside dans la volonté d'éviter que l'immunité des Etats ne soit contournée en assignant les individus agissant pour son compte, comme le souligne Lord Bingham dans la décision Jones c. Arabie Saoudite de 2006.

Constatant l'existence d'un principe général, la Cour cherche dans un second temps, s'il n'existe pas une exception en cas d'allégation de torture. Si le droit allemand garantit une immunité totale de fonction pour les chefs d'Etat en activité (BGH, affaire Honecker, 14/12/1984), il ne se prononce pas au sujet des autres agents de l'Etat. La Cour s'est penchée sur la Convention contre la Torture de 1984 qui définit la torture comme un acte "infligé par une personne publique ou toute autre personne agissant en cette capacité" (article 1) et considère que toute victime de torture a droit à réparation (article 14). La question que s'est alors posée la Cour est de savoir si ces articles abrogeaient les règles du droit international public concernant l'immunité de fonction en cas de torture. C'est la thèse que semble retenir le Comité contre la torture ainsi qu'un groupe d'experts du CDI chargé par l'Assemblée générale des Nations Unies de notifier les évolutions jurisprudentielles en la matière. En outre, le TPIY, dans l'affaire Furundzija de 1998, a considéré qu'une victime de torture était en droit d'ester en justice au civil devant un tribunal étranger et la Cour Suprême des USA a reconnu, dans sa décision, Samantar c. Yousuf (6/01/2010), l'éviction de l'immunité de fonction des agents de l'Etat dans le cadre d'une action civile en cas de faits allégués de torture. Cependant, la CEDH considère que même si les prémisses d'une remise en cause de cette immunité voient le jour, aucune décision de la CIJ ne confirme cette théorie. En outre, elle note que les juridictions anglaise (affaire Al-Adsani) et canadienne (affaire Bouzari c. République islamique d'Iran du 30/06/2004) se sont montrées hostiles à ce raisonnement. La Cour finit par conclure qu'en raison du défaut d'une pratique suffisante des Etats, rien ne permet d'affirmer la naissance d'un droit à une action civile en cas de torture au détriment du principe de l'immunité de fonction.

Certains juristes, comme le professeur Andréa Bianchi, ont fait part de leur souhait de voir certaines restrictions appliquées au principe d'immunité de fonction dans le cadre d'actions pénales s'étendre aux actions civiles. Il convient de se demander si en matière pénale il existe un régime uniforme d'exclusion de l'immunité en cas de certaines violations qui pourrait servir d'exemple à la matière civile.

Etendue de l'Immunité des représentants de l'Etat en matière pénale

La CIJ, dans sa décision du 14 février 2002 concernant l'affaire Yérodia a porté un coup d'arrêt au mouvement de lutte contre l'impunité des chefs d'Etats qui s'est manifesté au début des années 2000. En effet, le 24 mars 1999 puis le 13 mars 2001 les décisions Pinochet puis Kadhafi, respectivement rendues par la Chambre des Lords et la Cour de cassation admettaient que l'immunité des chefs d'Etat pouvait être remise en cause dans certains cas. Cependant, dans sa décision de 2002, la CIJ estime ne pas être parvenue à constater l'existence, en droit international coutumier, d'une pratique permettant l'éviction de l'immunité de juridiction pénale d'un Ministre des Affaires étrangères en fonction en cas de violation du jus cogens. En l'espèce, la Cour constate qu'il n'existe pas d'exception au régime des immunités de fonction en matière civile en cas de torture et soutient son raisonnement en faisant allusion au fait qu'une telle solution n'existe pas non plus de façon incontestable en matière pénale. L'état actuel des travaux de la CDI sur l'immunité pénale des représentants de l'Etat en est la preuve. En effet, le rapporteur spécial chargé d'éclairer la Commission sur la pratique des Etats, est arrivé à la conclusion qu'il n'existait pas de norme à la validité juridique incontestable, permettant d'établir la supériorité du jus cogens sur l'immunité de juridiction des représentants de l'Etat, dans le cadre d'une action pénale. Un bon exemple est la décision Belhas c. Moshe Ya'alon rendue par la Cour d'appel du district de Columbia le 15/02/2008, dans lequel la Cour considère qu'il ne peut y avoir d'annulation de l'immunité en cas de violation du jus cogens. Le droit allemand a également abondé en ce sens en octroyant une immunité pénale absolu pour les chefs d'Etat en activité (arrêt Honecker). L'immunité de fonction des représentants de l'Etat en matière pénale fait l'objet de débats animés dans le cadre des travaux de la CDI.

Cependant, la tendance qui se dégage dans les travaux de la Commission est que seuls les plus hauts représentants de l'Etat jouissent d'une immunité de fonction pénale. Cela pourrait permettre, à l'avenir, de trouver une ouverture pour venir systématiquement à bout de l'immunité ratione materiae d'autres représentants de moindre importance dans la chaîne hiérarchique d'un Etat, impliqués dans des poursuites pénales pour violation de normes de jus cogens.

Conclusion :

La violation d'une norme de jus cogens ne permet en aucun cas d'évincer le principe d'immunité de juridiction d'un Etat ou de l'un de ses représentants dans le cadre d'une action civile. Cependant, les évolutions qui pourraient voir le jour en matière pénale pourraient servir de source d'inspiration aux juridictions nationales comme internationales saisies d'affaires ayant un caractère civil.

Bibliographie :

Ouvrages généraux :

- Brownlie I., Principles of public international law, Oxford, 7ème édition, 2012, p. 347-348

- Daillier P., Forteau M., Pellet A., Droit international public, L.G.D.J, 8ème édition, 2009, p. 497-502

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- Herdegen M., Völkerrecht, 13ème édition, p. 273-282

- Shaw M., International law, Cambridge, 6ème édition, 2008, p. 716-718

Ouvrages spécialisés :

- Appelbaum C., Einschränkungen der Staatenimmunität in Fällen schwerer Menschenrechtsverletzungen: Klagen von Bürgern gegen einen fremden Staat oder ausländische staatliche Funktionsträger vor nationalen Gerichten, Berlin, Duncker&Humblot Verlag, 2007, p. 60, 69, 88, 172, 206, 211

- Fox H., The Law of State Immunity, Oxford/NY, 2004, p. 525

- Fox H., Webb P., The law of state immunity, Oxford, 3ème édition, 2013, p. 39-43, 157-158, 331-332, 425-426, 474-478, 484-485, 564-569

- Yang X., State immunity in international law, Cambridge, 2012, p. 423-440

Jurisprudence :

- Belhas c. Moshe Ya'alon, Cour d'appel du district de Columbia, 15/02/2008

http://caselaw.findlaw.com/us-dc-circuit/1066141.html

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http://ccij.ca/uploads/Bouzari-Court%20of%20Appeal.pdf

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http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriJudi.do?idTexte=JURITEXT00000707...

CEDH :

- Waite et Kennedy c. Allemagne, CEDH, Requête n° 26083/94, 18/02/1999