La responsabilité de l´Etat pour manquement au droit communautaire est un principe fondamental du droit de l´UE et intervient lorsqu´un individu subit un dommage résultant de la non-conformité du droit d´un Etat membre au droit de l´Union – par exemple lorsqu´une directive est mal ou non transposée – ou lorsqu’un juge national a mal interprété le droit européen, ce qui se produit lorsque celui-ci méconnait les principes de primauté ou d’effet direct du droit de l’UE[1]. Le principe de responsabilité permet alors à la victime de demander réparation pour les pertes subies. Il est basé sur la volonté du juge européen de garantir une évolution du droit interne des Etats membres en ligne avec les objectifs du droit communautaire, et a pour but d’encourager les Etats à adapter de manière effective leur systèmes juridiques au droit de l’UE. Le principe a pour base légale l´article 340 TFUE et a été consacré par l´arrêt de référence Francovich c. Italie[2].

Le principe de la responsabilité de l´Etat n´apparaît pas dans l´accord sur l´EEE et la Cour AELE[3] l’a reconnu dans l´affaire Sveinbjörnsdóttir de 1998[4]. En l’occurrence, un avis consultatif était requis par la juridiction islandaise pour savoir si l´Etat pouvait être déclaré responsable des dommages subis si une directive européenne n’a pas ou a été mal transposée dans la législation nationale. La Cour a répondu par l´affirmative, en se référant à l´objectif de la création de l´EEE d´instaurer un espace homogène dans le respect des mêmes règles et des conditions égales de compétition pour assurer des relations économiques continues et équilibrées entre les parties contractantes.[5]

La reconnaissance du principe de responsabilité de l´Etat n’a pourtant pas ravi les gouvernements islandais, norvégiens et suédois[6] qui maintenaient au cours de l’affaire Sveinbjörnsdóttir que rien dans l´accord sur l´EEE n´imposait aux Etats une quelconque responsabilité de réparer un dommage subi par un individu en cas de non-conformité au droit européen[7]. Pourtant, la Cour AELE a confirmé et développé sa jurisprudence dans des cas ultérieurs tels que Karlsson[8], Poursuites pénales contre A[9], Nguyen[10] ou plus récemment HOB-vín[11].

La vision de la Cour AELE est également celle de l´Autorité de surveillance de l´AELE. Instituée avec la Cour AELE[12], elle supervise le respect des obligations issues du droit de l’EEE par les Etats membres de l’AELE. Elle remplit ce rôle par des actions de sa propre initiative ou, comme dans le cas Kolbeinsson, sur une plainte déposée. Elle peut être partie à un litige devant la Cour AELE ou soumettre des observations quant à l’issue d’une affaire, ce qu’elle a fait dans l’affaire Kolbeinsson pour appuyer la théorie de l´existence du principe de responsabilité de l’Etat dans l´EEE[13].

Le système juridique de l’EEE est un droit sui generis dont l’efficacité se trouve à mi-chemin entre les traités de droit international public et le droit de l’UE[14], et les différences substantielles entre les systèmes juridiques de l’UE et de l’EEE entraînent des difficultés pour les institutions de l’AELE à faire appliquer le droit de l’EEE dans les Etats membres. En effet, certains aspects importants propres au droit de l’UE comme le droit primaire des traités TUE et TFUE, le transfert de souveraineté, le principe de primauté, l’effet direct ou encore la citoyenneté européenne, ne sont pas reproduits dans le système de l’EEE. En conséquence, les protections offertes aux citoyens européens en droit de l’UE sont plus restreintes dans le système juridique de l’EEE. D’une part, il paraît justifié de vouloir limiter l’application du principe en cause en raison du fait que le droit de l’EEE est moins intégré et contraignant que le droit de l’UE. D’autre part, puisque le droit secondaire de l’UE devrait s’appliquer dans tout l’EEE, il semble légitime de vouloir conférer aux citoyens des pays de l’AELE les garanties que les traités de droit primaire et de la jurisprudence de la CJUE garantissent aux citoyens de l’Union. Les institutions de l’AELE tentent donc de faire accepter aux gouvernements des Etats membres de l’AELE le principe de responsabilité de l’Etat afin de pallier ces faiblesses du droit de l’EEE, mais rencontrent cependant des difficultés. En effet, alors que les Etats membres de l’UE doivent se tenir aux décisions prises par la CJUE, seuls les jugements de la Cour AELE ont force obligatoire, ce qui n’est pas le cas pour les avis consultatifs. De plus, La Cour ne dispose d’aucun mécanisme d’exécution de ses décisions. Elle compte sur le principe de loyauté des juridictions nationales et des gouvernements, sensés répondre aux attentes de réciprocité entre le droit de l’UE et de l’EEE[15]. Il en va différemment pour la CJUE, qui peut par exemple imposer des astreintes aux Etats membres[16]. Dans une situation similaire, la Cour AELE ne peut donc pas imposer de sanction à un Etat, mais rappellera simplement qu’il est censé respecter le jugement[17]. 

Cette divergence d´interprétation des obligations découlant de l´accord sur l´EEE et du droit applicable dans cette zone est toujours un enjeu d´actualité, notamment en Islande, où un conflit subsiste entre l´Etat et les institutions susmentionnées sur ce sujet, matérialisé dans l´affaire Kolbeinsson[18]. Cette décision se trouve au cœur d´une suite procédurale complexe qu´il conviendra d´analyser et enrichit le débat mentionné ci-dessus.

Le questionnement que fait naître cette affaire consiste à déterminer en premier lieu dans quelle mesure la Cour AELE s´inspire du développement effectué par la CJUE pour affirmer le principe de responsabilité de l´Etat, et en second lieu à identifier les obstacles rencontrés par les institutions de l´AELE qui expliquent pourquoi il subsiste des dissonances entre le développement du principe tel qu´entrepris par la CJUE d´une part et la Cour AELE d´autre part.

Une explication en détail des étapes de la procédure permettra de comprendre comment la Cour AELE (I) et l’Autorité de surveillance de l´AELE (II) tentent d´harmoniser le principe de responsabilité de l´Etat dans l´EEE en se calquant sur la jurisprudence de la CJUE. Puis une comparaison sera faite entre l’évolution de jurisprudence de la CJUE et de la Cour AELE (III).

 

I. Les origines de l’affaire et le jugement de la Cour AELE

Þór Kolbeinsson est un charpentier ayant subi un accident de travail. Les juridictions islandaises, en appliquant le droit islandais et la jurisprudence établie, ont refusé d´engager la responsabilité délictuelle de son employeur pour l´indemnisation des dommages subis par la victime, en invoquant le fait qu´il revenait à Kolbeinsson en tant que professionnel expérimenté de prendre les mesures de sécurité nécessaires[19]. Suite à une nouvelle action en justice concernant une demande d’avis consultatif à la Cour AELE[20], la Cour suprême a accédé partiellement à la demande, en restreignant le champ de la requête : alors que la victime avait demandé à vérifier si trois directives relatives à la sécurité des travailleurs[21] avaient été correctement transposées en droit islandais et si les juges nationaux en avaient fait une interprétation correcte, la Cour suprême n’a transmis à la Cour AELE que la première partie de la question. En effet, à la différence des juridictions de dernière instance des Etats membres de l’UE, qui sont tenues de saisir la CJUE à titre préjudiciel lorsqu’une question sur l’interprétation d’une disposition du droit communautaire se pose[22], la Cour suprême d’un Etat membre de l’AELE n’est pas tenue de transmettre une requête à la Cour AELE[23]. En tout état de cause, l’usage qu’a fait la Cour suprême de son pouvoir discrétionnaire indique sa réticence à consulter la Cour sur ce point. Et pour cause, les juridictions islandaises et le gouvernement, alors qu’ils avaient déjà accueilli à regret la consécration du principe de responsabilité pour mauvaise transposition du droit de l’EEE dans le système juridique national avec Sveinbjörnsdóttir, redoutaient que la Cour AELE en fasse une interprétation extensive, comme le fait la CJUE depuis l’arrêt Köbler[24], et remette également en cause les décisions des juges de la Cour suprême.

Au vu des remarques énoncées à ce propos en introduction, il semble opportun de suggérer que l’intérêt que portent les Etats membres de l’EEE aux questions relatives à l’application du principe de responsabilité de l’Etat est matérialisé par l’intervention du gouvernement norvégien dans l’affaire. En effet, celui-ci a soumis des observations à la Cour en faveur de l’Islande. Cette intervention consistait en une distinction entre le droit de l’EEE et celui de l’UE, au sein de laquelle la jurisprudence de la CJUE consacrait l’application du principe de responsabilité de l’Etat aux erreurs d’interprétations du droit européen par les juges nationaux dans l’arrêt Köbler : le gouvernement norvégien soutenait que le droit de l’EEE n’offrait pas cette possibilité[25]. L’Autorité de surveillance de l’AELE a également soumis des observations à la Cour et mentionné le même arrêt Köbler afin de soutenir la thèse contraire[26].

Comme cela a été précisé plus haut, la Cour n’a pas pu répondre à cette problématique car la question de la responsabilité de l’Etat pour cause de mauvaise interprétation des juges nationaux ne lui a pas été posée. Néanmoins, la Cour suggère cette possibilité en se référant à son tour à l’arrêt Köbler. L’ambiguïté de cette réponse laisse à penser que la Cour a voulu faire savoir aux gouvernements qu’elle est en faveur de l’extension du principe, mais que son raisonnement n’a pas pu être développé car elle n’avait pas le pouvoir d’étendre le champ de la requête[27]. Le débat sur ce point aura lieu par la suite, lorsque la victime portera plainte auprès de l’Autorité de surveillance de l’AELE. Les grandes lignes du raisonnement de l’Autorité seront développées ci-après.

La Cour a conclu à une mauvaise transposition du droit dérivé de l’UE en droit islandais et a déclaré que la responsabilité de l´Etat pouvait être engagée si le manquement était suffisamment grave[28]. Elle confia alors aux juridictions nationales la tâche d’apprécier cette condition.

Suite à cela, le tribunal de district a refusé d’engager la responsabilité de l’Etat et en raison d’une erreur de procédure, la Cour suprême a renvoyé à nouveau l’affaire devant le tribunal de district[29]. Celui-ci a conclu que la condition de manquement suffisamment grave pour engager la responsabilité de l’Etat n’était pas remplie et a invoqué le principe d’autorité de la chose jugée concernant l’interprétation du droit de l’EEE par les juges islandais.

 

II. Les échanges entre l’Autorité de surveillance de l’AELE et l’Etat Islandais sur les erreurs d’interprétation du droit de l’EEE par la Cour suprême islandaise

Ce dernier jugement n’a pas mis fin à la démarche de Þór Kolbeinsson, qui a déposé une plainte auprès de l’Autorité de surveillance de l’AELE en février 2014. L’Etat islandais a alors été invité à s’exprimer sur la question et une mise en demeure a été délivrée par l’Autorité en juin 2015, et après observations de l’Etat, un avis motivé a été rendu en janvier 2016. Ces déclarations ont donné lieu à un dialogue entre l’Autorité et l’Etat concernant l’interprétation du droit de l’EEE par la Cour suprême, question qui avait été posée par Kolbeinsson dans sa demande de consultation de la Cour AELE mais qui avait été évincée de la requête. Dans ses observations de décembre 2014, le gouvernement faisait comprendre à l’Autorité son refus de reconnaître l’application du principe de responsabilité à l’interprétation du droit de l’EEE donnée par la Cour suprême islandaise[30]. Il invoquait le fait que la Cour suprême n’est soumise à aucune obligation de transmettre les requêtes à la Cour AELE, que les jugements de cette dernière ne sont pas obligatoires et que la reconnaissance du principe en cause contreviendrait aux principes de l’indépendance du judiciaire d’une part et de res judicata d’autre part[31].

De son côté, l’Autorité de surveillance a fondé son argumentaire sur la jurisprudence de la CJUE énoncée depuis Köbler. Comme l’a fait la CJUE, l’Autorité note que le principe de res judicata concerne une demande de réparation mais pas nécessairement une révision de la décision de justice qui a engendré le dommage, les parties et le sujet de la plainte pouvant différer[32]. Concernant la garantie de l’indépendance du pouvoir judiciaire des Etats membres, la CJUE avait répondu qu’il n’y a pas d’entrave au principe car la responsabilité personnelle des juges n’est pas mise en cause : il s’agit de celle de l´Etat[33]. Après les remarques du gouvernement reçues par l’Autorité en septembre 2015, celle-ci a émis un avis motivé en janvier 2016 et déclaré qu’aucun argument dans ce qu’avait déclaré le gouvernement n’avait fait changer son opinion, et qu’elle maintenait le développement soutenu en juin 2015[34]. Les deux entités campent donc globalement sur leurs positions, et à ce jour aucune mesure claire n’a découlée de ce dialogue de sourds, le gouvernement islandais n’étant en aucun cas lié par les avis délivrés par l’Autorité de surveillance.

 

III. Des évolutions jurisprudentielles coordonnées mais distinctes

Le développement effectué jusqu’à présent permet de constater que la Cour et l´Autorité de surveillance de l´AELE rendent des avis conformes à la jurisprudence de la CJUE concernant l’appréciation du principe de responsabilité de l’Etat. Cependant, cela ne signifie pas qu´elles se basent sur le même raisonnement. Le cas Sveinbjörnsdóttir par exemple présentait des faits similaires à ceux de l’arrêt Francovich : il était question de la législation concernant la protection des employés face aux employeurs insolvables. La Cour AELE est parvenue à la même conclusion que la CJUE, mais a effectué un raisonnement distinct de celui suivi dans Francovich, en reprenant l´argument de l´Autorité de surveillance qui invoquait le droit propre à l’EEE[35], comme vu en introduction. La Cour AELE établissait donc sa propre interprétation du principe et défendait la thèse de l´existence de la responsabilité de l´Etat au sein du système juridique de l´EEE avec les arguments cités en introduction[36]. Aussi, la Cour s´est défendue par la suite dans Karlsson de vouloir reproduire la vision de la CJUE à l´identique et prévenait que la reconnaissance du principe s´était construite par des approches différentes dans l´UE et dans l´EEE, ce pourquoi les interprétations données par les deux juridictions ne devaient pas nécessairement être coextensives[37]. Le cas poursuites pénales contre A confirme la jurisprudence de la Cour AELE et souligne la nécessité d’établir des principes forts d’effet indirect et de responsabilité de l’Etat afin de compenser l’absence de suprématie et d’effet direct du droit de l’EEE.

 

 

Pour conclure, il semble que l’Etat islandais ait finalement accepté le principe de responsabilité de l’Etat pour non-conformité au droit de l’EEE lorsqu’une disposition de droit de l’EEE n’a pas ou a mal été transposée en droit national. En revanche, il ne souhaite pas apprécier le principe lorsque celui-ci s’applique également aux décisions de justice rendues par la Cour suprême, et le résultat des conclusions prises par les institutions de l’AELE reste en suspens, celles-ci ne disposant pas de mécanismes d’exécution. La CJUE, à l’inverse, apprécie une interprétation vaste du principe depuis Köbler, et continue à le développer le principe et ses conditions dans sa jurisprudence[38].

 

Bibliographie

 

Ouvrage

-Méndez-Pinedo, M. Elvira, “EC AND EEA LAW: A COMPARATIVE STUDY” EUROPA LAW PUBLISHING, 2009, chapitres 11-12.

 

Avis rendus par la Cour AELE

-Cour AELE, E-9/97, 10 décembre 1998, Erla Maria Sveinbjörnsdóttir c. Islande, [1998] EFTA Ct. Rep. 95.

-Cour AELE, E-02/10, 10 février 2010, Þór Kolbeinsson c. Islande, [2009-2010] EFTA Ct. Rep. 234.

 

Avis rendus par l’Autorité de surveillance AELE

-Autorité de surveillance AELE, LETTER OF FORMAL NOTICE TO ICELAND CONCERNING STATE LIABILITY FOR BREACH OF EEA Law BY A COURT ADJUDICATING AT LAST INSTANCE, 17 juin 2015, Bruxelles, doc. N° 752617.

-Autorité de surveillance AELE, 016/16/COL, REASONED OPINION DELIVERED IN ACCORDANCE WITH ARTICLE 31 OF THE AGREEMENT BETWEEN THE EFTA STATES ON THE ESTABLISHMENT OF A SURVEILLANCE AUTHORITY AND A COURT OF JUSTICE CONCERNING ICELAND’S FAILURE TO FULFIL ITS OBLIGATIONS ARISING FROM THE GENERAL PRINCIPLE OF STATE LIABILITY FORBREACHES OF EEA LAW UNDER THE EEA AGREEMENT, 20 janvier 2016, Bruxelles, doc. N° 775380.

 

Arrêts rendus par la CJCE/CJUE

-CJCE, C-6/90, 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci c.Italie, 1991 I-05357.

-CJCE, C-224/01, 30 septembre 2003, Gerhard Köbler c. Autriche, JO C 275 du 15.11.2003 p.13, 2003 I-10239.

 

[1] Chevalier, Bernard, Bulletin d’information de la Cour de cassation n 624 du 1er août 2005.

[2] CJCE, C-6/90, 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci c.Italie, 1991 I-05357, par. 33.

[3] Cour de Justice de l’Association européenne de libre-échange (AELE).

[4] Cour AELE, E-9/97, 10 décembre 1998, Erla Maria Sveinbjörnsdóttir c. Islande, [1998] EFTA Ct. Rep. 95.

[5] Cf. Supra note 4, par. 63.

[6] Note : la Suède était un Etat membre de l´EEE avant son entrée dans l´UE en 1995.

[7] Cf. Supra note 4, par. 44.

[8] Cour AELE, E-04/01, 30 mai 2002, Karl K. Karlsson hf. c. Islande, [2002] EFTA Ct. Rep. 240.

[9] Cour AELE, E-01/07, 3 octobre 2007, Poursuites pénales contre A, [2007] EFTA Ct. Rep. 246.

[10] Cour AELE, E-08/07, 20 juin 2008, Celina Nguyen c. Staten v/Justis- og politidepartementet, [2008] EFTA Ct. Rep. 224.

[11] Cour AELE, E-2/12, 11 décembre 2012, HOB-vín, [2012] EFTA Ct. Rep. 1092.

[12] Accord conclu entre les Etats de l’AELE sur la création d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice, 2 mai 1992, JO L 344, 31.1.1994, p. 3.

[13] Cour AELE, E-02/10, 10 février 2010, Þór Kolbeinsson c. Islande, [2009-2010] EFTA Ct. Rep. 234, par. 41, 42 et 74, 75.

[14] Cf. Supra note 4, par. 59.

[15]« EFTA COURT: QUESTIONS AND ANSWERS – CASES: ARE THE COURT’S JUDGMENTS BINDING AND HOW CAN THE COURT ENFORCE THEM? »

[16] CJCE, C‑64/88, 11 juin 1991, Commission c. France, 1991 I-02727. CJCE, C-304/02, 12 juillet 2005, Commission c. France, 2005 I-06263 ; Tribunal de l’UE (sixième chambre), T-139/06, 19 octobre 2011, République française c. Commission, JO C 347 du 26.11.2011 p.27, 2011 II-07315.

[17] Cour AELE, E-18/10, 28 juin 2011, Autorité de surveillance AELE c. Norvège, [2011] EFTA Ct. Rep. 202 par. 28.

[18] Cour AELE, E-02/10, 10 février 2010, Þór Kolbeinsson c. Islande, [2009-2010] EFTA Ct. Rep. 234.

[19] Tribunal de district de Reykjavik, 17 mars 2005, Kolbeinsson c. Ístak et Cour suprême d’Islande, 246/2005, 20 décembre 2005, Kolbeinsson c. Ístak. Note : le droit islandais ne connaît en l’état actuel que deux instances de juridictions : le tribunal de district et la Cour suprême. Une nouvelle loi introduira sous peu une troisième instance de juridiction.

[20] Tribunal de district de Reykjavik, 17 février 2010, Kolbeinsson c. Islande, et Cour suprême d’Islande, 132/2010, 23 mars 2010, Islande c. Kolbeinsson.

[21] Directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, JO L 183, 29.6.1989, p. 1–8 ; Directive 89/654/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour les lieux de travail, JO L 393, 30.12.1989, p. 1–12 ; Directive 92/57/CEE du Conseil, du 24 juin 1992, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé à mettre en œuvre sur les chantiers temporaires ou mobiles, JO L 245 du 26.08.1992.

[22] Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, article 267.

[23] Cf. Supra note 12, article 34.

[24] CJCE, C-224/01, 30 septembre 2003, Gerhard Köbler c. Autriche, JO C 275 du 15.11.2003 p.13, 2003 I-10239.

[25] Cf. Supra note 18, par. 70.

[26] Cf. Supra note 18, par. 74.

[27] Cf. Supra note 18, par. 77.

[28] Cf. Supra note 18, par. 61.

[29] Tribunal de district de Reykjavik, E-10868/2009, 5 avril 2011 Kolbeinsson c. Islande et Cour suprême d‘Islande, 405/2011, 9 février 2012, Kolbeinsson c. Islande.

[30]Autorité de surveillance AELE, LETTER OF FORMAL NOTICE TO ICELAND CONCERNING STATE LIABILITY FOR BREACH OF EEA Law BY A COURT ADJUDICATING AT LAST INSTANCE, 17 juin 2015, Bruxelles, Doc. N° 752617, par. 28.

[31] Ibid, par. 31.

[32] Cf. Supra note 30 par. 33 ; cf. Supra note 24 par. 36, 39, 40.

[33] Cf. Supra note 30 par. 34 ; cf. Supra note 24 par. 42.

[34] Autorité de surveillance AELE, 016/16/COL, REASONED OPINION DELIVERED IN ACCORDANCE WITH ARTICLE 31 OF THE AGREEMENT BETWEEN THE EFTA STATES ON THE ESTABLISHMENT OF A SURVEILLANCE AUTHORITY AND A COURT OF JUSTICE CONCERNING ICELAND’S FAILURE TO FULFIL ITS OBLIGATIONS ARISING FROM THE GENERAL PRINCIPLE OF STATE LIABILITY FORBREACHES OF EEA LAW UNDER THE EEA AGREEMENT, 20 janvier 2016, Bruxelles, doc. N° 775380, par. 6.

[35] Cf. Supra note 4, par. 45.

[36] Cf. Supra note 4, par. 63.

[37] Cf. Supra note 8, par. 30.

[38] Voir, par exemple CJCE (grande chambre), C-173/03,  13 juin 2007, Traghetti del Medierraneo c. Italie, 2006 I-05177, JO C 190 du 12.08.2006 p.1 ; CJCE, (grande chambre), C-470/03, 17 avril 2007, A.G.M.-COS.MET Srl contre Suomen valtio et Tarmo Lehtinen, 2007 I-02749, JO C 96 du 28.04.2007 p.2 ; CJCE (troisième chambre), C-154/08, 12 novembre 2009, Commission c. Espagne, 2009 I-00187, JO C 11 du 16.01.2010 p.2 ; CJUE (quatrième chambre), C-420/11, 14 mars 2013,  Jutta Leth c. Autriche, JO C 141 du 18.05.2013 p.6, recueil général numérique.