Résumé : Aujourd’hui la lutte contre les changements climatiques et la politique énergétique sont profondément liées. Par conséquent, la France a adopté la loi de transition énergétique le 18 aout 2015 pour créer un modèle énergétique qui garantit la protection de l’environnement. L’Italie au contraire s’est contentée de quelques mesures dans différents textes législatifs épars. Un projet de loi sur le modèle français serait souhaitable afin de réaliser une véritable transition énergétique. 

 

Mots-clés : transition énergétique / croissance verte / énergies renouvelables  

 

L’énergie est le moteur de notre société. La manière de maitriser les différentes formes d’énergie influence profondément notre mode de vie. Au XIX siècle, par exemple, l’exploitation du pétrole et l’utilisation de l’électricité ont causé un changement radical qui a caractérisé la deuxième révolution industrielle. La transition énergétique de cette période a été à la base d’une croissance économique et sociale considérable.  

Le modèle énergétique actuel est très problématique. Il se fonde sur l’utilisation des ressources non renouvelables, comme le pétrole, qui ne sont pas équitablement distribuées. Ces ressources très polluantes sont, de plus, la cause principale du réchauffement climatique (Conseil national du débat, Synthèse des travaux du débat national sur la transition énergétique de la France, juillet 2013, pp. 1-12). Par conséquent, politique énergétique et politique environnementale sont indissolublement liées. Aujourd’hui, une nouvelle transition énergétique est nécessaire pour alimenter la croissance économique, mais surtout pour préserver l’environnement pour les générations futures. 

La nécessité de trouver des sources d’énergie durable a été soulignée au niveau international dans le cadre de la COP21. Dans ce contexte les États signataires de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), parmi lesquels l’Union européenne, ont conclu l’Accord de Paris pour s’engager dans la réduction des émissions des gaz à effet de serre (GES) afin de contenir le réchauffement climatique. La dernière COP 25 qui a eu lieu en décembre 2019 à Madrid, au contraire, n’a pas abouti à de nouvelles avancées plus efficaces et détaillées par rapport à l’Accord précédent, vue la réticence des grandes puissances économiques comme les États Unies et la Chine. Il faut toutefois souligner que la nécessité d’une transition énergétique est toujours essentielle (Secrétaire général ONU, Antonio Gueterres, Observations sur la Conférence des Parties 25éme session, Madrid, 2 décembre 2019)

 

L’Union européenne a un rôle très important dans la lutte contre le changement climatique. Vu que la politique énergétique est considérée comme relevant de la souveraineté étatique, l’Union européenne adopte beaucoup des directives dans ce domaine pour laisser aux États une marge de manœuvre dans la transposition au sein de l’ordre juridique interne. Ainsi en est-il par exemple de la directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 sur l’utilisation des ressources renouvelables ou du « paquet d’hiver », ensemble des directives présentées le 30 novembre 2016, qui fixent des objectifs d’ici au 2030 et qui valorisent le rôle du consommateur d’énergie renouvelable. La directive 2018/2001/CE du 11 décembre 2018 qui prévoit quant à elle la création d’un nouveau modèle énergétique, en considérant les citoyens comme producteurs directs d’énergie. Cette dernière directive n’a pas été encore transposée par tous les États membres. 

 

La France s’est fortement engagée à répondre à la nécessité de construire un modèle énergétique durable en accord avec la protection de l’environnement. Elle a adopté, avant même la COP 21, le 17 août 2015, la loi de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV). Ce texte a eu un fort impact sur la législation nationale en particulier beaucoup de dispositions du code de l’énergie et du code de l’urbanisme ont été modifiées par cette loi. 

A contrario l’Italie n’a pas encore adopté une loi de transition énergétique. Elle s’est limitée à transposer la directive 2009/28/CE et à ratifier l’accord de Paris. Il faudrait pourtant aller plus loin pour réussir dans la création d’un modèle énergétique solidaire et efficace. Dans quelle mesure la loi française peut constituer un modèle pour la réalisation d’une transition énergétique efficace en Italie ? 

Pour répondre à cette question il faudra dans un premier temps analyser les objectifs fixés par la loi de transition énergétique pour la croissance verte (I), et dans un second temps il conviendra d’analyser les outils prévus pour atteindre lesdits objectifs (II)

 

I.- LES OBJECTIFS GENERAUX DE LA LOI DE TRANSITION ENERGETIQUE

Alors que la France fixe avec la LTECV un cadre unique, la transition énergétique en Italie fait l’objet de divers textes épars.

1. Un cadre unique en France

La LTECV fixe des objectifs généraux qui ont comme destinataires non seulement les entreprises, mais aussi les collectivités territoriales, les citoyens et l’État.

Le titre Ier dispose qu’il faut tout d’abord rechercher « une sobriété énergétique » c’est-à-dire qu’il faut réduire la consommation d’énergie et au même temps développer des modes de production d’énergie moins polluants. Les énergies alternatives concernées sont par exemple les énergies éolienne, solaire et marine (Code de l’énergie article L211-2). 

Mais, la sobriété énergétique ne doit pas empêcher la croissance économique. La compétitivité de l’économie français est au centre de ladite loi. Les avantages fiscaux prévus pour encourager les investissements dans le domaine de l’énergie durable rendent la France attractive d’un point de vue fiscal. 

Pour ne pas pénaliser ceux qui travaillent dans les secteurs qui doivent être objets de transition énergétique, la loi prévoit des mesures de protection sociale comme, par exemple, des aides au retour à l’emploi (annexe A au décret n°2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage) en vue d’une formation adéquate pour une transition professionnelle (art 2 de la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015).

Dans ses titres successifs, le texte spécifie de manière plus ponctuelle les actions qui doivent être accomplies dans différents secteurs pour atteindre les objectifs généraux de la LTECV. Le titre II de ladite loi impose des mesures « pour rénover énergétiquement » les bâtiments déjà existants. Dans le cas où au contraire des nouveaux bâtiments doivent être édifiés, la loi encourage à réduire au minimum les émissions de gaz à effet de serre dans le processus de construction. Dans les deux situations décrites, le texte prévoit des aides financières en cas des travaux. 

Ainsi, le développement de transports moins polluants aide à la réduction des GES, comme indiquée dans le titre III de la loi. Du côté des transports des marchandises, la loi opte pour le secteur ferroviaire et pour les voies d’eau. Du côté des transports des personnes, le texte privilégie le co-voiturage (Code des transports, article L3132-1), le transport ferroviaire ou les transports non motorisé (article 36 de la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015)

Un autre aspect important est celui de l’économie circulaire, abordée par la loi au titre IV. Pour exploiter plus efficacement les ressources, il est en effet important faire des prévisions quant à leurs utilisations et réutilisations. Enfin les titres V et VI concernent les mesures pour favoriser le développement des énergies renouvelables et renforcer la sûreté nucléaire (par l’augmentation de la transparence dans l’information aux citoyens par exemple).  

2. Des textes épars en Italie

Contrairement à ce qui se passe en France depuis la LTECV, en Italie, plusieurs textes règlent différents aspects de la transition énergétique sans être exhaustifs et coordonnés. Ainsi en est-il par exemple, du décret législatif n° 28 du 3 mars 2011, qui a transposé la directive 2009/28/CE, de la loi n° 239 du 23 aout 2004 sur la réorganisation du système énergétique et de la loi n° 99 du 23 juillet 2009 sur la sûreté du secteur énergétique.

Pour parvenir à une meilleure coordination et à une meilleure efficacité, l’Association nationale des municipalités italiennes (ANCI) a proposé un projet de loi en 2019 qui, comme la LTECV française, limite l’exploitation du carbone, encourage l’utilisation des énergies renouvelables, dispose de mesures relatives aux logements, aux transports et à l’économie circulaire. Mais ce projet contient également quelques éléments de nouveauté par rapport à la LTCEV, comme par exemple, la prévision d’un réseau des collectivités territoriales qui s’engage à diminuer la consommation d’énergie et à partager le surplus d’énergie renouvelable produite (art 14), la suspension de nouveaux projets de recherche d’hydrocarbures (art 17), l’interdiction de construction de centrales nucléaires (art 18). Il faut savoir que l’initiative de l’ANCI n’a pas encore été prise en compte par le Parlement.

Pour l’heure, la transition énergétique en Italie ne fait donc pas l’objet d’une réglementation unifiée. Vu l’importance de fixer des objectifs clairs, les législations italiennes éparses ne sont pas suffisantes pour réaliser une véritable transition énergétique. 

 

II.- LES STRATÉGIES ENVISAGÉES PAR LA LOI DE TRANSITION ENERGÉTIQUE

La loi française prévoit différents instruments de planification (A) dont l’adoption fait l’objet de procédures spécifiques (B).

 

A. Planification des politiques énergétiques 

La LTECV prévoit plusieurs stratégies de planification énergétique pour atteindre concrètement les objectifs établis par le texte. 

Au niveau national, il y a la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), comme indiqué au chapitre 1er du titre VIII. La PPE prévoit des mesures à atteindre pour deux périodes consécutifs de 5 ans, dans le but de réduire l’utilisation d’énergie, notamment celle issue de source non renouvelable. De plus, la PPE encourage une véritable augmentation de l’exploitation des ressources renouvelables, tout en tenant compte de la compétitivité des prix de l’énergie. Pour ce motif, la production énergétique locale est encouragée par des exemptions.

Au niveau national, il y a aussi la stratégie nationale bas carbone (SNBC) qui vise une neutralité carbone d’ici 2050. La Loi n° 2019-1147 relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019 donne une définition spécifique de la neutralité carbone. Il s’agit d’« un équilibre, sur le territoire national, entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre ». Pour atteindre cet objectif, il faut analyser tout d’abord les technologies disponibles et les connaissances actuelles pour construire un modèle énergétique possible. A partir de cela, il faut formuler des orientations pour les politiques publiques dans le but d’utiliser moins de ressources fossiles et moins énergie en général ainsi que dans le but de sécuriser les puits de carbone.  

La PPE doit alors prendre en compte les mesures fixées par la SNBC et éventuellement les préciser.

La LTCEV prévoit aussi des autres plans nationaux comme le plan de déploiement de l’hydrogène qui doivent aussi respecter la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Au niveau local, le deuxième chapitre du titre VIII prévoit des plans régionaux d’efficacité énergétique qui complètent les schémas régionaux climat-air-énergie (SRCAE) dans le but de valoriser le rôle des collectivités territoriales dans la transition énergétique. Le PPE et les SRCAE s’intègrent mutuellement. 

En Italie, la stratégie énergétique national (SEN) a été présentée par décret ministériel, pour la première fois seulement le 10 novembre 2017. Le décret fixe les objectifs d’ici 2030 pour réduire les émissions des gaz à effets des serres, tout en développant les énergies renouvelables. Il prévoit aussi une réduction dans l’utilisation des combustibles fossiles. 

Le fait de prévoir ces mesures en accord avec les stratégies européennes, mais aussi en accord avec l’Accord de Paris est sans doute le côté positif de ce document. Mais la SEN 2017 n’est pas tout à fait suffisante. Pour réussir dans la transition énergétique il faut aller plus loin. La SEN ne prévoit pas par exemple l’utilisation de l’hydrogène en tant qu’énergie renouvelables contrairement à la France qui prévoit un plan de déploiement de cette ressource. En outre, la SEN n’encourage pas la compétitivité du secteur énergétique italien. Le rôle du citoyen en tant que producteur d’énergie qui doit bénéficier des exemptions et la production d’énergie au niveau local ne sont pas pris en compte. Vu qu’il n’y a pas de plan au niveau local, les communautés territoriales peuvent seulement coopérer dans l’élaboration du SEN national, sans avoir un rôle principal.    

En général pour rendre la planification des politiques énergétiques adéquate à la situation territoriale et technologique, une procédure particulière d’adoption de ces outils est nécessaire.    

 

B. Des procédures d’adoption spécifiques

 

La procédure pour l’adoption de la PPE et de la SNBC se caractérise par l’élaboration des études d’impact, qui sont très importantes pour comprendre quelles sont les conséquences économiques, sociales et écologiques des mesures prévues par ses programmations énergétiques (en vertu de la Directive 2001/42 relative à l’évaluation environnementale stratégique)

L’adoption de la PPE et de la SNBC est aussi caractérisée par la présence de plusieurs acteurs. 

L’art 117 de la LTCEV prévoit l’institution d’un comité d’experts nommés en raison de leurs compétences. Les membres du comité exercent leurs fonctions à titre gratuit. Pour garantir l’efficacité et la transparence de cet organe, ces membres ne peuvent pas être des agents publics qui ont un rôle décisionnel dans le domaine de l’énergie et ils ne peuvent pas détenir des actions dans une entreprise exploitant une activité dans le secteur énergétique. En outre, ils doivent adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration d’intérêts (voir l’article 4 de la loi n° 2013‐907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique).

Le comité doit donner un avis sur l’élaboration de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) et de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). La Directive 2001/42 relative à l’évaluation environnementale stratégique, prévoit en outre la nécessité de soumettre la PPE et la SNBC à la consultation publique comme envisagé aussi par l’article 7 de la Charte de l’environnement du 2004. Le comité s’occupe également d’élaborer une synthèse des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie.

 

Au contraire en Italie, il n’y a pas de comité spécifique qui contribue à l’élaboration du Stratégie Énergétique Nationale puisqu’une loi de transition énergétique n’existe pas. Le projet de SEN fait cependant l’objet d’une consultation publique des entreprises, des citoyens, des professeurs, comme celle prévue par la France en application de la directive 2001/42. Le SEN 2017 a été adopté, après consultation, par décret du Ministère du développement économique (MISE) et du ministère de l’environnement (MATT). Pour garantir la mise en œuvre des objectifs, le décret institue un organisme de contrôle composé par le MISE et le MATT avec la participation des collectivités territoriales. Cet organe envoie chaque année au Parlement un résumé de son travail, pour garantir la transparence de ses actions. Ici, l’Italie peut être un modèle pour améliorer la loi de transition énergétique française. Une des critiques envers ladite loi est en effet de ne pas avoir prévu un organe pour contrôler les destinataires des objectifs fixés et pour les aider dans la poursuite de ces objectifs.   

 

 

BIBLIOGRAPHIE 

OUVRAGES

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ARTICLES

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DOCUMENTS  

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Secrétaire général Onu, Antonio Gueterres, Observations sur la Conférence des Parties 25éme session, Madrid, 2 décembre 2019, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/UN%20Secretary-General%27s%20remarks%20at%20opening%20ceremony%20of%20UN%20Climate%20Change%20Conference%20COP25.pdf

REGLÉMENTATION FRANÇAISE  

Charte de l’environnement, article 7, loi constitutionnelle n° 2005-205 relative à la Charte de l'environnement du 1er mars 2005 (JORF n°0051 du 2 mars 2005 page 3697)

Code de l’énergie, article L211-2, créé par ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 - art. (V)

Code des transports, article L3132-1, modifié par loi n°2019-1428 du 24 décembre 2019 - art. 40 (V)

Décret n° 2019-797 relatif au régime d'assurance chômage du 26 juillet 2019, JORF n°0174 du 28 juillet 2019 texte n° 35 

Loi n° 2013‐907 relative à la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013  

Loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015, JORF n° 0189 du 18 août 2015 page 14263 texte n° 1 

Loi n° 2019-1147 relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019 JORF n° 0261 du 9 novembre 2019 texte n° 1

 

REGLEMENTATION ITALIENNE  

Legge n 239 relativa al riordino del settore energetico nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia del 23 agosto 2004 GU n 215 del 13-9-2004

Legge n 99 relativa allo sviluppo ed internazionalizzazione delle imprese nonché in materia di energia del 23 luglio 2009 GU Serie generale n 176 del 31-07-2009

Decreto legislativo n 28 d’attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE del 3 marzo 2011 GU Serie generale n 71 del 28-03-2011

Decreto interministeriale n 288 sulla strategia energetica nazionale del 10 novembre 2017 

 

REGLEMENTATION EUROPÉENNE

Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement du 27 juin 2001

Directive 2009/28/CE du parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE du 23 avril 2009  

Paquet d’hiver ou Paquet Une Énergie propre pour tous les Européens 2018- 2019

Directive 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables du 11 décembre 2018

 

SITES INTERNETS 

Ministère de la transition écologique et solidaire : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/loi-transition-energetique-croissance-verte 31janvier 2020

Ministère de la transition écologique et solidaire : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/programmations-pluriannuelles-lenergie-ppe 3 février 2020

Ministère de la transition écologique et solidaire : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/strategie-nationale-bas-carbone-snbc 3 février 2020