Les enjeux climatiques sont devenus, au fur et à mesure du temps, toujours plus importants. L’inexorable augmentation des températures, la prolifération des émissions des gaz à effet de serre et la conséquente fonte des glaces ont alarmé les gouvernements des différents États qui se sont réunis au sein des conférences internationales pour protéger ce domaine si délicat.
Il s’agit d’un secteur qui a connu une réglementation croissante surtout au niveau international, car l’enjeu est transversal et affecte le monde entier. La Conférence-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 a été la première réunion internationale visant à réduire les émissions des gaz à effet de serre. Toutefois elle n’imposait pas aux différents États des engagements chiffrés obligatoires, ce qui en a diminué sa portée contraignante. En 1997 toutefois, le protocole de Kyoto à la Convention-cadre prévoit une obligation de réduction des émissions de CO2 dans l’atmosphère à l’égard des pays plus riches. Le protocole est entré en vigueur seulement en 2005, grâce à la ratification de la Russie. Dans les années qui suivent d'autres Conférences des parties à la Convention (COP) se réunissent, sans atteindre toutefois de résultats tangibles, notamment à cause de la crise économique de plus en plus pressante. Cependant une nouveauté importante est représentée par l’institution en 2010, pendant la COP 16, du Fond vert pour le climat qui poursuit l’objectif de soutenir économiquement les Pays en voie de Développement pour qu’ils s’adaptent graduellement aux changements climatiques grâce à des projets et plans nationaux. En 2015 se tient la COP 21 qui aboutira aux Accords de Paris, un traité historique ratifié par 189 États qui vont s’engager pour maintenir l’augmentation de la température moyenne globale en dessous de 2 dégrées Celsius. Les COP suivantes vont poursuivre cette mission et la COP 26, reportée à cause de l’émergence liée au Covid-19, devait tracer le bilan dans un contexte toujours plus précaire et instable.

La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (JORF n° 0261 du 9 novembre 2019) - dite loi énergie-climat cherche de se conformer à ces exigences internationales, en choisissant de réglementer des domaines délicats et très discutés comme par exemple la neutralité carbone d’ici 2050 prévue à l’article 4 des Accords de Paris. Il s’agit d’une loi complexe qui touche plusieurs aspects critiques : elle prévoit en effet une progressive réduction de l’emploi des énergies fossiles au bénéfice des énergies renouvelables, elle s’engage à lutter contre les “passoires thermiques” et régule le marché de l’énergie nucléaire en France.C’est sans doute d’une loi ambitieuse, qui pourtant n’a pas échappé aux critiques, certains l’ayant même qualifié de « petite loi » en critiquant l’absence de prise en considération de l’obligation constitutionnelle de vigilance environnementale (A. de Ravignan, « Énergie-climat : petite loi et grande inaction », Alternatives économiques, mars 2019, n° 388, p. 54).

En Italie le cadre juridique est plus fragmenté et il serait donc intéressant de se demander quelles sont les ressemblances et les différences entre les deux ordres juridiques dans la gestion des sujets traités par la loi énergie-climat.

Dans une première partie on abordera la question liée aux hydrocarbures, réglée similairement entre les deux États et ensuite on s’occupera des aspects différents comme par exemple l’emploi de l’énergie nucléaire et la gestion de la consommation relative aux immeubles.

I.       Un front commun dans la lutte contre les hydrocarbures

Les énergies fossiles sont sans doute la cause principale du réchauffement climatique. La France et l’Italie ont donc décidé d’intervenir dans la matière avec des mesures sans précédents, qui suivent une ligne commune. Dans une première partie, on analysera les nouveautés introduites dans ce champ avec la loi énergie-climat (A) et ensuite on abordera le Green New Deal italien et le Décret Climat (B).

A.    La réglementation des énergies fossiles par la loi énergie-climat

Il est de plus en plus évident que les énergies fossiles (pétrole, gaz naturel et charbon) sont devenues fondamentales pour la survie des êtres humains, étant utilisées presque dans tous les secteurs productifs et dans notre vie quotidienne. Malheureusement, il s’agit de substances très polluantes qui, pour être utilisées, doivent être raffinées, en dégageant de cette manière des particules nocives dans l’atmosphère, responsables directes des changements climatiques. Le GIEC a publié un rapport concernant les changements climatiques en 2019 en considérant que « pour atteindre les objectifs des Accords de Paris il faut améliorer la gestion du territoire, transformer l’agriculture en une solution climatique en réduisant en même temps les émissions des énergies fossiles » (Rapport spécial du GIEC sur le changement climatique et les terres émergées, 8 août 2019, p. 448). Non seulement ces dernières comportent un coût écologique important, mais aussi leur caractère limité entraîne une compétition internationale pour s’accaparer ces biens si précieux et rares, ce qui conduit souvent à des conflits armés. Il s’avère donc absolument nécessaire de diminuer graduellement la consommation et l’exploitation de ces énergies, en se tournant plutôt vers les énergies renouvelables. C’est ce que le gouvernement français a prévu dans la loi énergie-climat.

Les mesures adoptées contre le réchauffement climatique sont nombreuses et le législateur français, à l’article 1, a entendu donner tout d’abord la définition de la neutralité carbone, objectif principal de la loi : « La neutralité carbone est entendue comme un équilibre, sur le territoire national, entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre, tel que mentionné à l’article 4 de l’accord de Paris ratifié le 5 octobre 2016». Pour réaliser cet objectif, il a été inscrit dans la loi une réduction de 40% de la consommation d’énergies fossiles d’ici 2030, contre 30% précédemment prévu en 2012.

De plus, et ça va avoir des conséquences considérables en termes d’emploi, le gouvernement a confirmé la volonté d’arrêter les quatre dernières centrales électriques à charbon d’ici 2022, en fixant « un plafond d’émissions applicable à compter du 1er janvier 2022, aux installations de production d’électricité à partir de combustibles fossiles situées sur le territoire métropolitain continental et émettant plus de 0,55 tonnes d’équivalent dioxyde de carbone par mégawattheure. Les modalités de calcul des émissions sont définies par décret » (article 12 de la Loi énergie-climat). Le gouvernement, conscient des répercussions que ces fermetures auront sur les travailleurs, « sera habilité à prendre par voie d’ordonnance toute mesure d’accompagnement spécifique pour les salariés de ces entreprises » qui pourront bénéficier aussi des dispositifs de formation professionnelle adéquats. (article 12 de la Loi énergie-climat)

Si l’usage des énergies fossiles doit être considérablement réduit, il faut encourager et soutenir le marché des énergies renouvelables. En effet le législateur, par le biais de l’article 4 de la susdite loi et pour atteindre 33% d’énergies renouvelables dans le mix-énergétique d’ici 2030, sécurise la procédure relative à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) en la rendant accessible au public et en accélérant les procédures concernant les projets d’énergie renouvelables, notamment pour l’installation du photovoltaïque ou l’utilisation de la géothermie. En plus, il sera obligatoire d’installer des panneaux solaires photovoltaïques sur les nouveaux entrepôts et bâtiments commerciaux ainsi que sur les autoroutes et les ombrières de stationnement.

Finalement le texte a prévu, à son article 40, la constitution des communautés d’énergies renouvelables, des entités juridiques contrôlées par des actionnaires et qui constituent un outil pour le développement des projets portés par des citoyens ou des collectivités locales en étant autorisées à produire, consommer, stocker et vendre de l’énergie renouvelable.

L’Italie a elle-même élaboré des normes semblables aux françaises, visant à réduire l’emploi des énergies fossiles et à encourager le marché des énergies renouvelables.

B.     Le Green New Deal et le Décret Climat italiens

L’Italie, comme la majorité des États européens, est encore étroitement liée à l’importation des énergies fossiles et à leur exploitation. Même si en Italie il n’y a pas de source de droit correspondante à la loi énergie-climat, le législateur italien n’est pas resté indifférent aux problèmes environnementaux en annonçant un important plan économique pour la tutelle de l’environnement. La loi de finances italienne de 2020 a donc doublé les ressources dédiées à la protection de l’environnement en allouant 4,5 milliards d’euros contre la dégradation hydrogéologique et pour financer le Green New Deal (voir Paragraphe 2 L’eco bilancio dello Stato : relazione illustrativa al disegno di legge di bilancio 2020-2022.)

L’article 1 alinéa 14 de la loi de finances a institué un Fonds pour les investissements des administrations centrales dédié à la durabilité environnementale : économie circulaire, réduction des émissions et décarbonisation sont les objectifs principaux du fonds dont le montant s’élève à 22,3 milliards d’euros pour la période 2020-2034 (Article 1 alinéa 15 Loi n° 160 du 27 décembre 2019).

Le porte-parole de l’ASviS (Alliance Italienne pour le développement durable), Enrico Giovannini s’est prononcé positivement sur le sujet en soulignant, dans le rapport La legge di bilancio e 2020 e lo sviluppo sostenibile, « un évident changement d’avis en faveur du développement durable, suivant les politiques européennes ». Roberto Gualtieri, Ministre de l’économie italienne, a annoncé, pendant la conférence de presse du 1 octobre 2019 présentant les modifications concernant la planification économique du gouvernement, que le gouvernement Conte va émettre des « Green bonds » (obligations d’État verts) concernant la mobilité durable, les énergies renouvelables, le plan plastique et la sidérurgie verte.  

L’un des résultats les plus significatifs apportés par cette nouvelle politique soutenable est le Décret Climat (Décret-Loi n° 111 du 14 octobre 2019), prévoyant de nombreuses mesures pour limiter les changements climatiques. L’une des nouveautés principales est le coupon mobilité inscrit à l’article 2 alinéa 1 : il s’agit d’une mesure incitative qui s’élève à 1500 euros pour ceux qui vont mettre à la casse, au plus tard le 31 décembre 2021, leur voiture Euro 3 ou leurs motos Euro 2 ou Euro 3 à deux temps. Ce coupon devra être utilisé dans un délai de 3 ans pour l’achat des forfaits du transport public local, des vélos à pédalage assisté ou tout autre service « vert ». Ce bonus s’adresse aux citoyens qui vivent dans une ville qui compte plus de cent mille habitants ou ceux qui se trouvent dans une zone qui ne respecte pas les règles européennes sur la qualité de l’air. De plus, selon les articles 3 et 4 du décret, des financements étatiques vont être octroyés au profit des municipalités pour la réalisation de projets verts concernant par exemple les routes réservées aux transports publics, l’amélioration du transport des élèves grâce aux véhicules électriques ou hybrides et la création de forêts urbaines.

En France, Emmanuel Macron a dévoilé un plan d’aide de 8 milliards d’euros pour l’industrie automobile lequel prévoira une augmentation des subventions pour l’achat de voitures électriques en encourageant aussi les constructeurs à relocaliser leur production en France, afin de faire face à la crise économique lié à la pandémie de Coronavirus (S. Morgan, « Macron demande aux constructeurs automobiles de revenir au ‘Made in France’ contre une aide de 8 milliards d’euros », Euractiv.fr, 27 mai 2020). De plus, le décret n° 2050-541 du 9 mai 2020 relatif au « forfait mobilités durables » (JORF n° 0114 du 10 mai 2020 texte n°10) a introduit en France une indemnité qui sera versée aux salariés utilisant un vélo personnel ou pratiquant le covoiturage pour se rendre au travail.

Si d’un côté la France et l’Italie adoptent une politique similaire en ce qui concerne la lutte contre les hydrocarbures, il y a des secteurs spécifiques gérés de manière différente.

II.     L’énergie nucléaire et la gestion de la consommation liée aux immeubles : quelles différences entre les deux ordres juridiques ?

Dans un premier temps on analysera les différentes positions en ce qui concerne l’énergie nucléaire (A) et puis on abordera la réglementation différentes concernant la gestion de la consommation des immeubles (B).

A. La réglementation différentes concernant l’énergie nucléaire

Même si la Commissaire européenne à la Cohésion et aux Réformes, Elisa Ferreira, a déclaré que l’énergie nucléaire ne doit pas être considérée comme une énergie renouvelable et qu’elle ne bénéficiera pas du support financier européen lié au « mécanisme de transition équitable » (B. Rios, “Nuclear excluded from EU’s new Just Transition Fund”, dans Euractiv, 21 janvier 2020), la production d’énergie à travers l’uranium, même si sa production comporte une augmentation de la pollution, n’est pas responsable du réchauffement globale et des changements climatiques, en ne libérant pas dans l’atmosphère le carbone. La loi énergie-climat a donc réglementé le secteur, en essayant d’améliorer la compétitivité du marché de la production de l’énergie nucléaire.

L’ARENH, acronyme d’Accès Régulé à l’Électricité Nucléaire Historique, est un mécanisme, introduit par la Loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité JORF n° 0284 du 8 décembre 2010 (dite loi NOME), qui permet aux fournisseurs alternatifs d’électricité d’accéder, en exerçant le droit d’option, à la production du parc nucléaire historique d’EDF, en permettant aux concurrents d’EDF d’acheter de l’électricité à un prix reflétant les coûts de production qui est fixé par les ministres chargés de l’énergie et de l’économie (Articles 337-13 et 337-14 du code de l’énergie). L’objectif est clair : permettre une concurrence effective dans le marché de la fourniture d’électricité dominé par EDF en faisant bénéficier aux consommateurs de la compétitivité du parc nucléaire français. Le volume maximal d’électricité pouvant être cédé était fixé, avant la promulgation de la loi en question, par l’article L. 336-2 du code de l’énergie à 100 TWh par an par arrêté des ministres chargés de l’économie et de l’énergie.

L’article 62 de la loi énergie-climat modifie l’article L. 336-2, en prévoyant que le volume global maximal d’électricité nucléaire historique qu’EDF peut être tenue de céder annuellement peut atteindre 150 TWh par an et il est déterminé également en fonction de l’objectif de contribuer à la stabilité des prix pour le consommateur. La question est allée jusqu’au Conseil Constitutionnel, les requérants faisant valoir qu’en contraignant EDF à vendre aux autres fournisseurs d’électricité jusqu’à 150 TWh par an à un prix déterminé par les autorités publiques par arrêté, la loi serait contraire à la liberté d’entreprendre.
Le Conseil Constitutionnel a statué au paragraphe 6 de la décision du 7 novembre 2019 (Décision n° 2019-791 DC du 7 novembre 2019 Loi relative à l’énergie et au climat) que « le législateur, qui a entendu assurer un fonctionnement concurrentiel du marché de l’électricité et garantir une stabilité des prix sur ce marché, a poursuivi un objectif d’intérêt général » et que « dans la détermination du prix il faut intégrer le coût de production d’électricité par les centrales nucléaires » (paragraphe 11) en jugeant par conséquent conforme à la Constitution française la loi énergie-climat.

En revanche, en Italie, le referendum de 1987 a signé la fin de l’expérience nucléaire dans le secteur énergétique italien. Comme nous illustre Edoardo Frittoli, dans son article du 8 mars 2020 « Le centrali nucleari italiane » dans le quotidien italien Panorama, les quatre centrales nucléaires présentes sur le territoire, désormais éteintes, devront être démantelées et la gestion des déchets radioactifs s’annonce plutôt compliquée et coûteuse. En effet, les usines italiennes avaient été projetées pour une longue durée, sans se poser le problème d’une clôture soudaine des installations ou d’un assainissement des déchets. Après l’arrêt des usines, les centrales furent sécurisées avec une opération appelée « conservation protectrice passive » en attendant la diminution naturelle des niveaux de radioactivité à l’intérieur des usines, nécessaire pour le début du « decommissioning » (démantèlement nucléaire), opération entièrement déléguée à une société italienne à participation publique, appelée Sogin.

B. La fin des passoires thermiques en France et la rénovation des immeubles en Italie

La loi énergie-climat s’occupe aussi des passoires thermiques, c’est-à-dire de toutes les habitations mal isolées et dont la consommation énergétique relève des classes F et G. Compte tenu du fait que l’habitat représente un cinquième des émissions de gaz à effet de serre de la France, le législateur a adopté des mesures pour éviter les gaspillages. A partir de 2021, la loi énergie-climat, à l’article 19, interdit au propriétaire d’un immeuble classé F et G d’augmenter unilatéralement le loyer entre deux locataires sans avoir rénové le bien. Dès 2022, lorsqu’une passoire thermique sera mise en vente ou en location, les diagnostics de performance énergétique devront comprendre un audit énergétique et lors de la vente ou de la location, l’acheteur ou le locataire devra être informé sur les futures dépenses d’énergies dont il aura la charge, prévoit l’article 22 de la loi. De plus, à partir de 2023, les logements extrêmement consommateurs d’énergies seront qualifiés de « logements indécents » et contraindront les propriétaires, s’ils veulent louer les immeubles, à les rénover. Enfin et surtout, en 2028 sera introduite une obligation pour les propriétaires d’une passoire thermique d’effectuer des travaux d’amélioration de la performance énergétique de leur logement afin d’atteindre au moins une classe E. Cette mention va être obligatoire dans les annonces immobilières des logements concernés dès 2022 et seront prévues des sanctions par le Parlement dans le cadre de la programmation quinquennale de l’énergie.

Au même titre que la loi énergie-climat, le législateur italien est conscient de l’impact environnemental lié au chauffage des immeubles. C’est donc avec le décret-législatif n° 28 du 3 mars 2011, qu’il a prévu, à l’article 11 et à l’annexe 3, que toutes les habitations construites ou rénovées à partir du 1 janvier 2018 devront couvrir 50% de leur consommation avec des énergies renouvelables. Plus simplement, il faudra calculer la valeur énergétique que chaque immeuble nécessite pour la production d’eau chaude, pour le chauffage et pour l’usage sanitaire. Une fois déterminée cette valeur, il sera installé un système alimenté avec des ressources renouvelables qui devra couvrir plus de la moitié du besoin énergétique de l’immeuble. En ce qui concerne la notion d’énergie renouvelable, le décret inclut l’énergie éolienne, solaire et géothermique ainsi que toutes les autres sources spécifiées à l’article 2 du décret.

En cas d’utilisation des panneaux solaires placés sur les toits, l’annexe 3 prévoit que les composants soient fixés ou intégrés aux toits, avec la même inclination et la même orientation.

Enfin pour les édifices publics, le pourcentage de la consommation que les immeubles devront couvrir avec des énergies renouvelables s’élève à 55%, alors que pour les édifices privés et publics situés dans le centre-ville, le pourcentage des énergies renouvelables dans la consommation énergétique est de 25 et 27,5%.

Il semble donc qu’aussi bien en France qu’en Italie, la politique verte et soutenable est enfin pensée comme urgente et étroitement liée aux besoins de tous les États, les plus pauvres comme les plus riches, ce qui impose une intégration des enjeux environnementaux dans tous les niveaux, politiques, économiques et sociaux.

 

BIBLIOGRAPHIE

 

Articles doctrinaux : 

 

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LE BAUT-FERRARÈSE Bernadette – DURAND Étienne, « Une nouvelle loi au soutien de la transition écologique : la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat. 2e partie : des transitions énergétiques en particulier », Droit de l’environnement, numéro 285, publié le 01/01/2020, pages 12-19.

 

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Textes juridiques :

 

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Decreto legislativo n. 28 du 3 mars 2011 relativo all’attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/77/CE.

 

Decreto legge n. 111 du 14 octobre 2019, misure urgenti per il rispetto degli obblighi previsti dalla direttiva 2008/50/CE sulla qualità dell’aria.

 

Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, JORF n° 0261 du 9 novembre 2019.

 

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Décisions jurisprudentielles :

 

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USAI Roberto, « Approvato il Decreto Clima, cosa prevede il testo definitivo » Altroconsumo, 11 décembre 2019.