La Directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement (dite Directive SUP) débute par le constat suivant : « Si le plastique joue un rôle utile dans l’économie et fournit des applications essentielles dans des nombreux secteurs, son utilisation croissante dans des applications à courte durée de vie […] est telle que les modes de production et de consommation qui y sont associés sont devenus de plus en plus inefficaces et linéaires » (cons. 1) . Les déchets plastiques sont considérables. A titre d’illustration, « dans l’Union, 80 à 85 % des déchets sauvages dans le milieu marin, mesurés sous la forme de comptages de déchets sauvages effectués sur les plages, sont en plastique, les articles en plastique à usage unique représentant 50 % » (cons. 5). Les effets néfastes de la surconsommation de plastique sont évidents à la fois sur les écosystèmes, impactant surtout la faune sauvage, mais aussi sur la santé humaine et sur le réchauffement climatique.

La réduction de l’utilisation abusive d’objets plastiques est donc un des grands défis contemporains. Il s’agit de passer outre l’actuel système économique linéaire (se résumant en extraire, fabriquer, consommer, jeter) pour tendre vers un modèle d’économie circulaire (consistant, selon la définition donnée sur le site du Parlement européen à « partager, réutiliser, réparer, rénover et recycler les produits et les matériaux existants le plus longtemps possible afin qu'ils conservent leur valeur ») rendant ainsi notre développement moins néfaste pour l’environnement.
Si l’abandon total du matériau plastique demeure utopique à défaut d’alternatives valables dans des secteurs critiques (par exemple dans l’industrie automobile ou dans le domaine médical), des résultats concrets peuvent être atteints rapidement par la réduction d’objets plastiques à usage unique superflus tels que les pailles, les bouteilles et les gobelets. S’il est vrai que « le meilleur déchet, c’est celui qui n’existe pas » selon la célèbre affirmation de la
représentante du mouvement zéro déchets Béa Johnson, à côté des mesures vouées à la réutilisation et au recyclage, certaines normes visent précisément à limiter ou à interdire la production et la mise à disposition de toute une série d’objets mono-usages. A cet égard, les principaux obstacles à ce changement sont d’un côté les résistances des producteurs, de l’autre coté la nécessité d’une modification radicale des habitudes des consommateurs. Ces
difficultés sont cependant aggravées par une communication incohérente, une publicité excessive et un manque de sensibilisation scientifique (Malgorzata Grodzińska-Jurczak, et al., « Contradictory or complementary ? Stakeholders’ perceptions of a circular economy for single-use plastic », Waste Management (Elmsford), 1 avril 2022, vol. 142, pp. 1-8).

Ce n’est que récemment que les États européens ont mis en place des réglementations en ce domaine. Alors qu’en France, la lutte contre les plastiques à usage unique est initiée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), le législateur italien est resté un temps inactif. Des communes italiennes touristiques (aux Abruzzes et en Sicile), confrontées à la gestion d’énormes quantités de déchets plastiques, ont adopté en 2019 des décisions « Plastic Free » essayant de pallier au phénomène en l’absence d’une réglementation nationale ; les Tribunaux Administratifs locaux, saisis par les producteurs, ont rendu des jurisprudences éparses sur la validité de ces actes administratifs (Elena Capone, « La direttiva (UE) 2019/904 e la protezione del territorio da parte degli enti locali », Rivista Giuridica dell’Ambiente, 16 Settembre 2019, n° 5).

Bien qu’encadrées par les directives européennes, à ce jour les réglementations nationales demeurent inégalement ambitieuses. Afin de préciser l’écart entre les mesures introduites par la France et par l’Italie, il est nécessaire de comparer les dispositions sur les plastiques à usage unique issues de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (Loi AGEC) et de ses décrets d’application (par exemple le décret n° 2020-1828 du 31 décembre 2020 relatif à l’interdiction de certains produits en plastique à usage unique) d’une part, et le Décret Législatif italien du 8 novembre 2021, n° 196 d’application de la directive SUP du 5 juin  2019. Si ces deux dispositions ont été influencées – à des échelles variables – par la Directive SUP (I), la mise en œuvre de celle-ci témoigne encore de profondes disparités entre le droit français et le droit italien (II).

I – Une influence européenne commune
Les législations françaises et italiennes ont indéniablement, du fait de la Directive SUP, un cadre conceptuel commun en matière de gestion du plastique à usage unique (A). Mais le régime juridique applicable aux plastiques biodégradables témoigne que même le cadre commun n’est pas toujours respecté (B).
 

A. Un cadre conceptuel commun
La Loi AGEC et le D. Lgs. italien n° 196/2021 s’inscrivent dans le cadre fixé par la Directive SUP précitée, précédée par les directives 94/62/CE relative aux emballages (modifiée par la directive 2018/852) et 2008/98/CE relative aux déchets (modifiée par la directive 2018/851). Ces textes reprennent un certain nombre de définitions communes et notamment celle relative aux « produits plastiques à usage unique ». En vertu de l’article 3 de la directive SUP repris quasiment à l’identique à l’article 3 du D. Lgs. 196/2021 et à l’article D.541-330 du Code de l’Environnement modifié par le Décret n° 2020-1828 : « le produit en plastique à usage unique » est « produit fabriqué entièrement ou partiellement à partir de plastique et qui n’est pas conçu, créé ou mis sur le marché pour accomplir, pendant sa durée de vie, plusieurs trajets ou rotations en étant retourné à un producteur pour être rempli à nouveau ou réutilisé pour un usage identique à celui pour lequel il a été conçu ».
Pour identifier ces produits, la directive SUP suivi par le législateur italien posent les différents régimes juridiques généraux (réduction de la consommation ou restriction à la mise sur le marché par exemple) et indiquent en annexe les produits précis auxquels chacune de ces différentes normes générales s’appliquent. Le code français de l’environnement (et notamment l’article L.541-15-10) précise directement, en déclinant les différentes normes applicables, le champ des produits auxquels elles s’appliquent respectivement. Mais ce sont globalement les mêmes objets à usage unique qui sont visés par les différentes législations (assiettes, pailles, gobelets etc.).

Les stratégies adoptées pour atteindre l’objectif commun de réduire la consommation d’objets plastiques à usage unique sont similaires : dérivent directement de la Directive SUP l’interdiction de mise sur le marché d’une multitude de produits pour lesquels des alternatives plus durables existent (Directive SUP art. 5, C. envir. art. L.541-15-10 et art. 5 du D. Lgs. n°196/2021), la sensibilisation des consommateurs par plusieurs stratégies dont la modification des normes sur le marquage des produits (Directive SUP art. 7, C. envir. art. L.541-9-1 et art. 7 du D. Lgs. n°196/2021) et le réaménagement de la responsabilité élargie des producteurs (Directive SUP art. 8, C. envir. art. L.541-10 et art. 8 du D. Lgs. n°196/2021). En comparant ces textes, il ne faut toutefois pas oublier une différence essentielle. La Loi AGEC s’insère dans un cadre normatif de droit interne déjà structuré, à partir de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. La plupart des exigences dictées par la Directive SUP sur les plastiques à usage unique était déjà prévue en droit français : c’est par exemple le cas de la fin de la mise à disposition (à partir du 1er janvier 2020) de gobelets, verres et assiettes jetables de cuisine pour la table (prévue par l’article 73 de la LTECV, complétant sur ce point l’article L.541-10-5 du C. envir). Toutefois, la loi AGEC renforce le droit français pour le conformer à la Directive SUP en matière de plastiques mono-usages. Par exemple, à partir du 1er janvier 2021, elle a étendu l’interdiction de mise à disposition aux objets comportant un film plastique et à ceux composés en polystyrène expansé, ainsi qu’à ceux composés en plastique oxodégradable (art. L.541-15-10, III, al. 2), lesquels n’étaient pas mentionnés auparavant. Sur ce point, les réglementations italiennes et françaises sont très proches : une interdiction équivalente est posée en Italie pour la première fois à l’art. 5 du D. Lgs. n° 196/2021, pour les produits indiqués à l’annexe B. 

Cependant, le D. Lgs. n° 196/2021 vient pallier l’inaction antérieure du législateur italien. Il constitue une intervention très sectorielle et substantiellement dépourvue d’apports proprement nationaux, se bornant à transposer la Directive SUP. A ce jour, il manque au droit italien une réglementation ambitieuse comparable aux dispositions du Code de l’Environnement, issues d’interventions successives du législateur français. Les carences de la législation italienne s’illustrent notamment sur la question des plastiques biodégradables et compostables.

B. Une différence contestable : les produits biodégradables et compostables

L’art. 5 de la Directive SUP pose une règle stricte : pour une multitude d’objets, listés à la partie B de l’annexe à la Directive, il prévoit une interdiction pure et simple de commercialisation (mise sur le marché). Or, cette règle a vocation à s’appliquer que l’objet soit composé en plastique biodégradable ou non, tant que celui-ci n’existe pas naturellement dans l’environnement (considérant 11 de la Directive) et qu’il a donc été chimiquement modifié (article 3§1). L’inclusion des plastiques biodégradables dans le champ d’application de la directive s’explique en raison de l’absence de « normes techniques communément admises permettant de certifier qu'un produit en plastique donné est correctement biodégradable dans le milieu marin dans un laps de temps court et sans causer de préjudice à l'environnement » (Commission européenne, Questions et réponses - Orientations sur l’application des règles sur les plastiques à usage unique).

Sur ce point, la règlementation italienne n’est pas conforme à la Directive SUP. Le D. Lgs n°196/2021 prévoit à son article 5 une interdiction de mise sur le marché identique à celle prévue par la Directive : les produits visés, indiqués en annexe B par le décret, sont les mêmes que ceux que la Directive liste à la partie B de son annexe (batônnets de coton-tige, couverts de tout type, assiettes, pailles, batônnets mélangeurs pour boissons, etc.). Cependant, l’article 5 du D. Lgs n°196/2021 prévoit une exception à cette interdiction applicable (dans certaines circonstances) mentionnées aux objets plastiques biodégradables et compostables dont la teneur en matériaux biosourcés est supérieure à 40% et, après janvier 2024, à 60%. Ces exceptions sont en contradiction évidente avec la Directive SUP. Par conséquent, à défaut d’une modification, l’art. 5 al. 3 du D. Lgs. italien n°196/2021 pourrait constituer un manquement susceptible de déclencher une procédure d’infraction (Amendola Gianfranco, « La normativa all’italiana contro le plastiche monouso », Lexambiente.it).
De son côté, depuis la Loi AGEC, le Code de l’Environnement est conforme à l’interdiction de mise sur le marché prévue par l’article 5 de la Directive SUP. Les objets visés par la partie B de l’annexe de la Directive sont interdits au nouvel article L.541-15-10, paragraphe III. Une précision est toutefois nécessaire. La Loi AGEC a abrogé l’ancienne formulation de ce texte, c’est-à̀-dire l’ancien article L.541-10-5. Or, dans son paragraphe trois, cet article citait les objets plastiques dont la mise à disposition étaient interdites (à compter du 1 er janvier 2020), tout en exonérant les objets « compostables en compostage domestique et constitués, pour tout ou partie, de matières biosourcées ». Le nouvel article L.541-15-10 garde un vestige caduque de cette ancienne version puisque n’a pas été abrogée la disposition qui autorisait le pouvoir réglementaire à fixer les modalités d’application de cette exception et notamment la teneur maximale en matière biosourcée autorisée. En revanche, l’article D543-296 du code de l’environnement qui fixait la teneur biosourcée minimale des gobelets, verres et assiettes jetables autorisés n’est plus en vigueur depuis le 31 décembre 2020.

La Directive SUP a donc influencé les règlementations françaises et italiennes, même si cette dernière semble faire cavalier seul sur la question des objets biodégradables et compostables. Cependant, les choix effectués dans la mise en œuvre de la directive de part et d’autre de la frontière transalpine témoignent de profondes divergences.

II – Une mise en œuvre profondément distincte
Sous certains aspects, l’article L.541-15-10 du code français de l’environnement est bien plus précis et donc plus efficace que la réglementation italienne (A) et il dépasse même les exigences de la réglementation européenne (B).

A. Précision et efficacité

Une différence considérable entre les deux réglementations tient à la précision et donc à l’efficacité du régime juridique mis en œuvre. En effet, pour les produits indiqués à son Annexe A (pour lesquels il n’existe pas encore d’alternatives durables, disponibles et abordables), l’article 4 de la directive ne prévoit pas une interdiction à leur mise sur le marché, mais uniquement une réduction de leur consommation par le biais de l’adoption de mesures nationales. Ces mesures doivent déboucher sur une réduction quantitative de la consommation de ces produits d’ici 2026. La directive n’imposant pas d’interdictions précises, l’article 4 du D. Lgs. n°196/2021 se borne à introduire des dispositions assez floues. Parmi tant d’autres, c’est par exemple le cas des verres et gobelets pour boissons et des récipients pour aliments destinés à être consommés sur place dans les services de restauration, pour lesquels est prévue « la mise en place de stratégies de secteur » ou encore « la promotion de la naissance, de la diffusion et de la consolidation de modèles économiques dans lesquels est fourni aux restaurateurs le service de livraison, de retrait et de désinfection de produits réutilisables » (traduction libre). Pour sa part, la Loi AGEC pose sur le point des mesures bien plus contraignantes : à l’article L.541-15-10, III, alinéa 17 est prévu notamment qu’à compter du 1 er janvier 2023, les établissements de restauration seront tenus de servir les repas et boissons consommés dans leur enceinte dans des gobelets, des assiettes et des récipients réemployables ainsi qu’avec des couverts ré-employables.

B. Dépassement des exigences européennes

La Loi AGEC introduit des mesures qui, à l’heure actuelle, n’ont aucun équivalent en droit italien et qui parfois vont même au-delà des exigences de la Directive SUP. Par exemple, il est prévu à l’art. L.541-15-10, III, alinéa 5 que les vendeurs « adoptent une tarification plus basse lorsque la boisson est vendue dans un récipient ré-employable présenté par le consommateur par rapport au prix demandé lorsque la boisson est servie dans un gobelet jetable ». Par ailleurs, l’alinéa 14 de ce même article prévoit que les établissements recevant du public sont tenus d'être équipés d'au moins une fontaine d'eau potable accessible au public, lorsque cette installation est réalisable dans des conditions raisonnables. Enfin, l’alinéa 17 prévoit expressément l’interdiction de mise sur le marché de sachets de thé et de tisane en plastique non biodégradable : une telle interdiction n’est pas présente en droit italien, ces produits n’étant même pas mentionnés en annexe au D. Lgs. n°196/2021, qui se borne à transposer la directive.

Toutefois, le droit français prévoit une exception à signaler : les gobelets à usage unique font l’objet d’une lex specialis sans équivalent en droit italien. En effet, l’article D541-330 définit les gobelets auxquels le régime juridique prévu à l’article L. 541-15-10 s’appliquent. Il exempte alors ceux composés partiellement de plastique tant qu’une teneur maximal fixée par décret n’est pas dépassée. L’article 2 de l’arrêté du 24 septembre 2021 relatif à la teneur en plastique maximale autorisée dans les gobelets en plastique à usage unique (JORF n° 0241 du 15 octobre 2021) établit un pourcentage autorisé de 15% à partir de 2022 et 8% dès 2024 et vise la disparition totale du plastique dans les gobelets à partir de 2026. Ces dispositions restent toutefois conformes à la Directive SUP qui n’interdit pas la commercialisation des gobelets en plastique (sauf en polystyrène expansé) mais seulement une réduction de leur consommation (annexe A).

En conclusion, ayant constaté à plusieurs reprises les retards et les manquements de la législation italienne, une modification du D. Lgs. n°196/2021 semble souhaitable : pour ce faire, l’Italie pourrait prendre l’exemple positif (en termes de systématicité et de capacité d’innovation) de son voisin transalpin.

Bibliographie.

Articles.

• Capone Elena, « La direttiva (UE) 2019/904 e la protezione del territorio da parte degli enti locali », Rivista Giuridica dell’Ambiente, 16 Settembre 2019, n. 5.
• Collard Fabienne, « L’économie circulaire », Courrier hebdomadaire du CRISP, 2020/10-11, n. 2455-2456, pp. 5 à 72.
• Grodzińska-Jurczak, Małgorzata ; Krawczyk, Aleksandra ; Akhshik, Arash ; Dedyk Zuzanna ; Strzelecka, Marianna, « Contradictory or complementary ? Stakeholders’ perceptions of a circular economy for single-use plastic », Waste Management (Elmsford), 1 avril 2022, vol. 142, p. 1-8.
• Hili Pauline, « Gobelets composées partiellement en plastique : quelle sera la teneur maximale autorisée ? », Bulletin de Droit de l’Environnement Industriel, 1 juillet 2021, n° 94, p.13.

Textes Officiels.

• Decreto Legislativo n. 196, 8 novembre 2021, GU n.285 del 30-11-2021 - Suppl. Ordinario n. 41.
• Arrêté du 24 septembre 2021 relatif à la teneur plastique maximale autorisée dans les gobelets en plastique à usage unique, JORF n°0241 du 15 octobre 2021.
• Communication de la Commission, Orientations de la Commission concernant les produits en plastique à usage unique conformément à la directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement, 7 juin 2021, JOUE C 216/1.
• Loi n° 2020-105 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, 10 février 2020, JORF n. 0035 du 11 février 2020.
• Décret n° 2020-1828 relatif à l’interdiction de certains produits en plastique à usage unique, 31 décembre 2020, JORF n. 0001 du 1 janvier 2021.
• Décret n° 2020-1724 relatif à l'interdiction d'élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage, 28 décembre 2020, JORF n. 0315 du 30 décembre 2020.
• Directive (UE) n° 2019/904 du Parlement européen et du Conseil relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement, 5 juin 2019, JOUE L 155/1.
• Ordinanza del Sindaco del Comune di Trapani sull’incremento della raccolta differenziata e riduzione dell'impatto della plastica sull'ambiente: "Trapani comune plastic free", n. 32 del 29.3.2019.
• Loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, 17 août 2015, JORF n° 0189 du 18 août 2015.
• Règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission, 18 décembre 2006, JOUE 396/1.

Sources électroniques.

• Amendola Gianfranco, « La normativa all’italiana contro le plastiche monouso », Lexambiente.it
• Centre of International environmental Law, « Plastic & Climate : the Hidden Costs of a Plastic Planet »
• Commission européenne, Questions et réponses - Orientations sur l’application des règles sur les plastiques à usage unique
• Béa Johnson : « le meilleur déchet, c’est celui qui n’existe pas », LeMonde.fr, 23 septembre 2017
• Parlement Européen, « Economie circulaire : définition, importance et bénéfices », 2 mai 2022
• Ministère de la Transition Écologique, « Décrets d’application de la Loi anti- gaspillage pour une économie circulaire », 2 mai 2022

Décisions.

• T.A.R. Abruzzo, Sezione I, 10 luglio 2019, Ordinanza Cautelare N.00123/2019 REG.PROV.CAU, Portale Giustizia Amministrativa.
• T.A.R. Sicilia, Palermo, Sezione I, 4 luglio 2019, Ordinanza Cautelare N.00807/2019 REG.PROV.CAU, Portale Giustizia Amministrativa.