La question des limites à l'immunité de juridiction des Etats devant les juridictions civiles a été ravivée par une instance introduite par l'Allemagne contre l'Italie devant la CIJ en décembre 2008, à la suite de sa condamnation par les tribunaux italiens à indemniser des ressortissants italiens pour le préjudice subi du fait de déportations. L'article commenté offre une analyse comparée de l'immunité comme obstacle à la compétence internationale du for et de ses exceptions tirées du droit international humanitaire.

L'immunité de juridiction des États étrangers, principe de droit international coutumier, se traduit traditionnellement par l'adage "par in parem non habet imperium" selon lequel un État ne peut pas être soumis à la juridiction d'un autre. Elle se distingue d'une part de l'immunité de juridiction dont jouissent les représentants de l'État (Etude du premier Avocat général DE GOUTTES sur l’évolution de l’immunité de juridiction des États étrangers, Rapport annuel 2003 de la Cour de cassation), d'autre part de l'immunité d'exécution, en vertu de laquelle les biens d'un Etat ne peuvent être soumis à aucune forme de contrainte de la part d'un autre Etat (DAILLIER P., FORTEAU M., PELLET A., Droit international public, Paris : L.G.D.J., 2009, p. 502). Elle est, en même temps qu'une manifestation de la souveraineté des États, un frein majeur à la coopération judiciaire internationale et au droit fondamental d'accès à la justice (S. GUINCHARD (dir.), Droit processuel : Droit commun et droit comparé du procès équitable, Paris : Dalloz, 4ème édition 2007, n°278, 289). Il ne saurait toutefois être question d'associer l'immunité à une quelconque impunité. C'est ce qu'a rappelé la CIJ dans l'Affaire du Mandat d'arrêt du 11 avril 2000 (en matière judiciaire, mais pénale, arrêt du 14 février 2002, §60) : l'immunité de juridiction des États étrangers peut-elle alors être encore absolue ? A cet égard, la question de l'invocabilité de l'immunité de juridiction d'un État faisant l'objet de poursuites civiles pour violations graves du droit international reste controversée en doctrine et en jurisprudence. La Cour Internationale de Justice (CIJ) pourrait être amenée à y répondre dans le cadre d'une affaire Immunités juridictionnelles de l'État introduite par l'Allemagne contre l'Italie en décembre 2008. L'Allemagne estime que l'Italie aurait "violé son immunité de juridiction dont elle jouit en tant qu'État souverain" en permettant que soit fait droit à des actions civiles formées contre elle par les ayants-droit de ressortissants italiens déportés en Allemagne pendant la seconde guerre mondiale. Cette affaire donne au Pr. Dr. Paech l'occasion de confronter le principe d'immunité de juridiction des États étrangers à des exceptions issues du respect des droits de l'Homme et des règles du droit international humanitaire. Dans la mesure où, en l'absence de régime international des immunités juridictionnelles d'Etat à valeur contraignante (la Cour de cassation française ayant refusé d'accorder à la Convention des Nations Unies sur les immunités d'Etat de 2004 une quelconque autorité sur la « pratique judiciaire française », « en l'absence de traité auquel la France est partie », Civ. 1, Bucheron, 16 déc. 2003, Bull. Civ. I, Nr. 258, p. 206), chaque ordre juridique national en fixe individuellement les contours (B. AUDIT, Droit international privé, Paris : Economica, 4ème édition, 2006, n°402; B. REAL, Staatenimmunität und Menschenrechte : Die Durchsetzung von Wiedergutmachungsansprüchen nach der Verletzung von Menschenrechten, Berlin : Logos Verlag, 2004, p.118), la question des immunités juridictionnelles d'État et de leurs possibles limites prend un intérêt tout particulier dans le cadre de la comparaison entre systèmes. En effet, par principe, les États jouissent de l'immunité de juridiction devant les juridictions civiles d'un autre État (I). Ce principe est toutefois assorti d'un tempérament (II) et d'une exception (III).

I. Le principe : les États jouissent de l'immunité de juridiction

On entend par immunité de juridiction l'immunité exercée contre le pouvoir de juger des tribunaux du for (D. BUREAU, H. MUIR WATT, Droit international privé – Partie générale, Paris : PUF, 2007, n°88). Sur le plan de la procédure, une telle immunité a pour conséquence le défaut international de pouvoir juridictionnel des tribunaux du for (Ibid., n°86). Les immunités juridictionnelles d'État posent la question du conflit entre d'une part, le droit qu'a l'État d'agir librement sans ingérence injustifiée, en vertu du principe de non-intervention, lui-même issu du principe d'égalité souveraine des États (CIJ, Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, arrêt du 27 juin 1986, §202; C. APPELBAUM, Einschränkungen der Staatenimmunität in Fällen schwerer Menschenrechtsverletzungen : Klagen von Bürgern gegen einen fremden Staat oder ausländische staatliche Funktionsträger vor nationalen Gerichten, Berlin : Duncker & Humblot Verlag, 2007, p.56) et d'autre part, l'obligation qu'a la communauté internationale à lutter contre l'impunité en vertu du principe de droit international coutumier selon lequel tout État auteur d'une violation d'une règle de droit international doit en réparer les conséquences (CPJI, Usine de Chorzow, arrêt du 13 septembre 1928 : “c'est un principe de droit international voire une conception générale du droit que toute violation d'un engagement comporte l'obligation de réparer”) – obligation à laquelle il ne pourra pas être soumis tant qu'il pourra opposer son immunité de juridiction. oui L'affaire Immunités juridictionnelles de l'État pendante devant la CIJ résulte d'une série de refus des tribunaux italiens de prendre en compte l'immunité de l'État allemand lors d'instances relatives à l'indemnisation de victimes de guerre (Corte Suprema di Cassazione, Luigi Ferrini c. République Fédérale d'Allemagne, 6 novembre 2003, aff. 5055/04). Cette affaire n'est pas sans en rappeler une autre impliquant l'Allemagne et les juridictions grecques dans des circonstances similaires (Tribunal de Livadia, Préfecture de Voiotia c. RFA, 30 octobre 1997, aff. 137/1997, AJIL 2001, vol.95 p.198; Áreios Págos, Préfecture de Voiotia c. RFA, 4 mai 2000, aff. 11/2000). En l'espèce, des ressortissants grecs avaient engagé une action contre l'Allemagne pour les exactions commises par des soldats allemands en 1944 dans le village de Distomo. Les tribunaux grecs, se fondant sur le droit international humanitaire (Convention IV de La Haye de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre), leur avaient donné raison en condamnant l'Allemagne à une réparation de trente millions de dollars mais avaient renoncé à ordonner l'exécution du jugement, à défaut de pouvoir de coercition (imperium) sur les autorités allemandes (E.K. BANKAS, The state immunity controversy in international law : Private suits against sovereign states in domestic courts, Heidelberg : Springer Verlag, 2005, §9.6.1, p. 271). La position de l'Italie prend le contre-pied de la jurisprudence constante de la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) qui retient qu'en l'état du droit positif – une évolution du droit coutumier étant toujours envisageable – la pratique ne démontre aucun recul des immunités d'État en cas de demande en réparation pour crime de guerre (CEDH, Al-Adsani c. Royaume-Uni, 21 novembre 2001; Kalogeropoulou et a. c. Grèce, 12 décembre 2002). En dépit de la position européenne, la Cour de cassation italienne semble ne pas vouloir remettre en cause sa jurisprudence qu'elle a même réaffirmée récemment dans un arrêt Max Josef Milde du 13 janvier 2009.

II. Le tempérament : de l'immunité absolue à l'immunité restreinte

A l'origine, l'immunité des États était pensée de façon absolue. La réduction progressive de son domaine, expliquée notamment pour le Pr. Dr. Paech par le développement des échanges économiques internationaux des États, a poussé de nombreux pays à adopter une conception restreinte de l'immunité d'État, qu'ils ont introduite dans la législation nationale ou consacrée de façon prétorienne (N. Paech, “Staatenimmunität und Kriegsverbrechen”, in Archiv des Völkerrechts, 2009, p.49; Beatrix Real, op. cit., p.105-130). Présente déjà de longue date dans certains pays européens (Cour de Cassation Florence, 25 juillet 1886, AJIL 1932, Vol. 26, p. 622; Tribunal Fédéral Suisse, 13 mars 1918, cité dans J. VERHOEVEN, O. BEAUD, Le droit international des immunités : contestation ou consolidation ?, Bruxelles : Larcier, 2004, p. 233), elle a été consacrée en Allemagne par une décision du 30 avril 1963 à l'occasion de laquelle le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle allemande) a distingué entre les actes de puissance publique (acta jure imperii) et les purs actes de gestion pour lesquels l'État agit en simple particulier (acta jure gestionis) (BVerfG, Atelier de réparation des installations de chauffage c. Empire iranien, 30 avril 1963). La Cour de cassation française a repris à son compte la théorie de la relativité de l'immunité de juridiction dans un arrêt Société Levant Express du 25 février 1969, en considérant que l'immunité ne serait octroyée à l'État étranger que pour les actes de puissance publique ou accomplis dans l'intérêt d'un service public (Bankas, op. cit., p.167 et s.). Sur cette conception restreinte de l'immunité de juridiction s'est également alignée la jurisprudence américaine en 1976 (US Supreme Court, Alfred Dunhill of London vs The Republic of Cuba, 425 U.S. 682, 15 ILM (1976), 735), codifiée la même année par le Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA). Cette conception domine non seulement les législations et jurisprudences nationales mais aussi les textes internationaux relatifs à l'immunité tels que la Convention Européenne sur l'immunité des États du 16 mai 1972, la Convention des Nations Unies sur l'immunité des États inspirée des travaux de la Commission du Droit International (Paech, op. cit., p.49-50). La Cour de cassation française a récemment rappelé le principe de l'immunité restreinte en confirmant la position d'une Cour d'appel qui avait retenu l'immunité de juridiction de l'Etat allemand, jugeant que « le fait de contraindre des déportés, en territoire ennemi, à travailler dans le cadre de l'économie de guerre avait été accompli à titre de puissance publique » (Civ. 1, 2 juin 2004, Gimenez-Exposito c. RFA). Conformément à la théorie de l'immunité restreinte, l'immunité de juridiction ne saurait plus faire échec au pouvoir de juridiction d'un Etat étranger, dès lors que le fait générateur du délit ne constitue pas un acte de puissance publique. La théorie restreinte aurait toutefois pour effet d'introduire une nouvelle difficulté – celle des critères de distinction entre acta jure imperii et acta jure gestionis et des contours de ces deux concepts (B. REAL, op. cit., p.100). Dans le cas d'espèce, qu'en est-il des violations du droit humanitaire par l'armée allemande, si elles ne peuvent être qualifiées d'actes de gestion : sont-elles pour autant encore des actes de puissance publique ? C'est moins par l'émergence de la théorie de l'immunité restreinte que par la pénétration des droits de l'Homme et du droit international humanitaire dans le droit national que le domaine de l'immunité juridictionnelle des États a été considérablement restreint.

III. L'exception : Pas d'immunité en cas de violation du droit international humanitaire ?

La prise de conscience globale des droits de l'Homme et des normes de droit international humanitaire, notamment à travers les décisions de la CEDH et des tribunaux pénaux internationaux, a contribué à l'émergence de l'individu en tant que sujet de droit international non plus passif mais actif, aux dépens de la souveraineté de l'État. Le Pr. Dr. Paech parle à ce titre de “processus de perte de souveraineté” (Entsouveränisierungsprozess). La conséquence de ce phénomène est la suivante : l'immunité cesse-t-elle sous l'effet des violations graves du droit international ? La question fait l'objet d'une vive controverse. Pour certains, la violation même des règles de jus cogens par un État impliquerait de sa part une renonciation tacite à son droit de se prévaloir de l'immunité de juridiction (v. l'opinion dissidente du Juge Wald dans Princz v. Federal Republic of Germany, 26 F.3d 1166, 307 U.S.App.D.C. 102). C'était là-même le raisonnement de la Cour de cassation grecque dans l'affaire Distomo (cf. supra) de dire que les violations du jus cogens sont exclus des acta jure imperii en vertu de la Convention IV de La Haye concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre. De même, dans l'affaire Pinochet, la Chambre des Lords a considéré qu'il en allait de l'effectivité de la Convention sur l'interdiction de la torture que les États Parties aient tacitement renoncé à se prévaloir de leur immunité en cas de condamnation pour actes de torture. Certes, il s'agissait en l'espèce de responsabilité pénale d'un ancien chef d'Etat, mais l'idée qui sous-tendait l'argumentation, à savoir la volonté de rejeter l'immunité en cas d'abus de droit, pourrait selon le Pr. Dr. Paech être transposée en matière civile (N. PAECH, op. cit., p.56-58). A l'inverse de cette position doctrinale, la CEDH a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transposer le raisonnement suivi en matière pénale à une action civile en dommages-intérêts. Ainsi dans l'affaire Al-Adsani, elle a certes reconnu le caractère impératif de l'interdiction de la torture en droit international en ajoutant toutefois que le raisonnement suivi par le TPIY dans l'affaire Furundzija ou par la House of Lords dans l'affaire Pinochet n'était pas pour autant transposable en l'espèce (CEDH, Al-Adsani c. Royaume-Uni, 21 novembre 2001, §61). Malgré le caractère impératif de la norme violée, la Cour n'a pas admis d'exception à l'immunité en cas d'actions civiles en dommages-intérêts pour des actes de torture perpétrés à l'étranger, ceci au terme de l'examen de la proportionnalité. Le requérant invoquait devant la Cour la violation de l'article 6§1 ConvEDH : la Cour a jugé que l'immunité d'État, limitation du droit au juge, tendait à un but légitime et qu'il existait un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (CEDH, Waite et Kennedy c. Allemagne, 18 février 2000; S. GUINCHARD, op. cit., n°285b; H. CHANTELOUP, « Les immunités de juridiction et le droit d'accès à la justice »). La décision de la Cour de cassation italienne rendue dans l'affaire Ferrini vient à l'encontre de la position de la CEDH. Selon cet arrêt, l’immunité de juridiction accordée aux États étrangers pour des actes « de puissance publique » ne peut être accordée lorsque ceux-ci constituent des crimes internationaux. Pour motiver une telle décision, la Cour s'est fondée sur le caractère impératif des normes de jus cogens et leur supériorité hiérarchique sur le principe d'immunité de juridiction des Etats, qu'il soit de nature conventionnelle ou coutumière (§§9, 10 de la décision). Pour sa part, la Cour de cassation française a pu, au nom de la préservation des relations internationales, faire prévaloir l'immunité de juridiction de l'État étranger en cause sur le droit d'accès à la justice protégé par l'article 6 ConvEDH (Rapport de la Cour de cassation de 1995, La documentation française, p. 418-419). Toutefois, lorsqu'elle a pour conséquence de priver le demandeur de toute possibilité d'agir en justice contre un Etat ou une organisation internationale, l'immunité de juridiction peut être refusée pour écarter le risque de déni de justice (CA Paris, 7 octobre 2003, Gaz. Pal. 2005 n°15 p. 2 ; Cass., Soc., 25 janv. 2005, Banque Africaine du Développement pour un litige opposant un ancien salarié à une organisation internationale qui se prévalait de son immunité de juridiction mais qui « n'avait pas institué en son sein un tribunal ayant compétence pour statuer sur des litiges de cette nature »). Et inversement, une organisation internationale, ayant institué en son sein un recours juridictionnel présentant des garanties d'impartialité et d'équité, répond aux exigences de l'ordre public international français et peut revendiquer le bénéfice de son immunité juridictionnelle (Cass., Soc., 11 février 2009 dans un litige opposant l'UNESCO à l'un de ses anciens salariés).

La comparaison de la jurisprudence de la CEDH et des jurisprudences civiles nationales révèle que la balance des intérêts (Interessenabwägung) oscille entre tantôt l'intérêt de l'État à son immunité de juridiction tantôt l'intérêt du demandeur (et de la communauté internationale dès lors qu'il s'agit de normes de jus cogens) au respect des droits de l'Homme et du droit international humanitaire.

Conclusion

Bien que l'immunité juridictionnelle des Etats soit établie solidement en droit international coutumier (DAILLIER P., FORTEAU M., PELLET A., op. cit., p. 497), on ne saurait pour autant parler d'impunité : le crime international n'est pas laissé impuni dans la mesure où une procédure bien établie – la protection diplomatique – permet de réparer les dommages causés par un État étrangers à des ressortissants nationaux (CPJI, Concessions Mavrommatis en Palestine, arrêt du 30 août 1924 : “c'est un principe élémentaire du droit international que celui qui autorise l'État à protéger ses nationaux lésés par des actes contraires au droit international commis par un autre État dont ils n'ont pas pu obtenir satisfaction par les voies ordinaires”). En outre, au vu des développements précédents, la décision de la Cour de cassation italienne dans l'affaire Ferrini constitue une jurisprudence encore isolée, à contre-courant de celle des autres États européens et de la CEDH. Mais elle pourrait ouvrir la voie à une nouvelle conception des immunités de l'Etat – immunités « dépassant leur fonction première de préservation des souverainetés pour participer à leur manière à la construction d'un ordre juridique international cohérent » (H. CHANTELOUP, op. cit.).

Bibliographie

I. Ouvrages et traités généraux

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II. Ouvrages spécialisés

APPELBAUM C., Einschränkungen der Staatenimmunität in Fällen schwerer Menschenrechtsverletzungen : Klagen von Bürgern gegen einen fremden Staat oder ausländische staatliche Funktionsträger vor nationalen Gerichten, Berlin, Duncker & Humblot Verlag, 2007, 332 p. BANKAS E.K., The state immunity controversy in international law : Private suits against sovereign states in domestic courts, Heidelberg : Springer Verlag, 2005, 541 p. DELMAS-MARTY M., CASSESE A., Juridictions nationales et crimes internationaux, Paris : PUF, 2002, 856 p. HAFNER G., KOHEN M.G., BREAU S., La pratique des Etats concernant les immunités des Etats, Leiden/Boston : Martinus Nijhoff Publishers, 2006, 751 p. REAL B., Staatenimmunität und Menschenrechte : Die Durchsetzung von Wiedergutmachungsansprüchen nach der Verletzung von Menschenrechten, Berlin : Logos Verlag, 2004, 298 p. VERHOEVEN J., BEAUD O., Le droit international des immunités : contestation ou consolidation ?, Bruxelles : Larcier, 2004, 288 p. ZEHNDER B., Immunität von Staatsoberhäuptern und der Schutz elementarer Menschenrechte, Baden-Baden : Nomos Verlag, 2002, 166 p.

III. Articles

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IV. Jurisprudence

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Italie : Cour de cassation, Max Josef Milde, 13 janvier 2009, aff. 1072/2008 Cour de cassation, Luigi Ferrini c. République Fédérale d'Allemagne, 6 novembre 2003, publiée le 30 mai 2004, aff. 5055/04 Cour de cassation de Florence, 25 juillet 1886, AJIL 1932 Vol. 26 p. 622.

Suisse : Tribunal fédéral, 13 mars 1918, ATF (Arrêts du Tribunal fédéral) 44 I 49

France : Cass., Soc., 11 février 2009, Bull. 2009, V, n° 45, n°07-44240 Cass., Soc., 25 janvier 2005, Banque Africaine du Développement - n° 04-41012 Cass., Civ. 1, 2 juin 2004, Gimenez-Exposito c. RFA, Bull. 2004 I n° 158 p. 132 - n° 03-41851 Cass., Civ. 1, 16 décembre 2003, Bucheron, Bull. 2003 I n° 258 p. 206 - n° 02-45961 Cass., Soc., 4 mars 2003, Agence Intergouvernementale de la Francophonie - n° 01-41099

CA Paris, 7 octobre 2003, Gaz. Pal. 2005, n° 15, p. 2 et s.

Royaume-Uni : House of Lords, Ex parte Pinochet, 24 mars 1999, http://www.bailii.org/uk/cases/UKHL/1999/17.html

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V. Textes officiels

Convention IV de La Haye du 18 octobre 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre et son Annexe: Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre -

Convention Européenne sur l'immunité des Etats du 16 mai 1972 - [ Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens du 2 décembre 2004, AGNU Res. 59/83 -|http://untreaty.un.org/English/notpubl/French_3_13.pdf]

VI. Sites internet

CIJ (Rubrique affaires pendantes) : Comité International de la Croix Rouge (Traités et textes) : Conseil de l'Europe : European Journal of International Law :