Entre simple amélioration des échanges d’informations sur les condamnations et création d’un casier judiciaire européen centralisé, c’est l’élaboration d’un système d’interconnexion des casiers judiciaires européens qui l’emporte avec la proposition ECRIS en application de l’article 11 de la décision-cadre 2008/XX/JAI. L’élaboration d’un tel système a pour objet de contribuer à la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions de condamnations entre les Etats membres de l’Union qui forment un espace de liberté, de sécurité et de justice. Mais cette mise en œuvre va-t-elle se produire sans heurts ?

Le casier judiciaire fait depuis plusieurs années l’objet de discussions importantes au niveau européen. En Conseil des ministres, un accord politique a été trouvé sur une proposition de décision « portant création du système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS – European Criminal Records Information System) en application de l’article 11 de la décision-cadre 2008/XX/JAI », que la Commission européenne a présentée le 27 mai 2008 et qui a été ensuite amendée par le Parlement européen. Depuis l’automne, ce texte se trouve à nouveau sur la table du Conseil et doit encore être adopté (dernière version du texte datant du 20 janvier 2009, disponible sur le registre public du Conseil, document n° 14571/08 ). La proposition de décision-cadre relative à l’organisation et au contenu des échanges d’informations extraites du casier judiciaire entre les Etats membres (2008/XX/JAI), ci-après désignée ‘proposition de décision-cadre’, n’a elle-même pas encore été adoptée (dernière version du texte intégral datant du 31 janvier 2008, disponible sur le registre public du Conseil européen, document n° 5968/08). Le casier judiciaire, défini à l’Article 2 c) de la proposition de décision-cadre comme étant « le registre national ou les registres nationaux regroupant les condamnations conformément au droit national » est un outil permettant l’enregistrement puis la consultation des antécédents pénaux d’une personne. Une des priorités soulignées dans le Programme de mesures destiné à mettre en œuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales (2001/C12/02) est d’améliorer la qualité des échanges d’informations pénales émanant des casiers judiciaires nationaux au sein de l’Union européenne. Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen sur la reconnaissance mutuelle des décisions finales en matière pénale, la Commission avait tout d’abord argumenté en faveur de la création d’un véritable « répertoire pénal européen » (COM(2000) 495 final, p. 7 et s.). Si la création d’un casier judiciaire européen centralisé a été abandonnée au profit d’une mise en réseau des casiers nationaux – comme le souhaitait la ministre de la justice allemande Brigitte Zypries, il faut souligner que cela va bien au-delà d’une simple amélioration de l’échange d’informations sur les condamnations judiciaires entre les Etats membres. Mais l’interconnexion des casiers judiciaires européens ne se heurte-t-elle pas justement à la diversité des systèmes nationaux d’enregistrement des condamnations mise en avant par le Livre blanc relatif à l’échange d’informations sur les condamnations pénales et à l’effet de celles-ci dans l’Union européenne (COM(2005) 10 final) ? En outre, le risque d’un usage différent du système d’un pays à l’autre ne compromet-il pas l’efficacité des échanges d’informations et n’est-il pas un obstacle à la protection des données ? La France et l’Allemagne ont été les initiateurs du projet pilote d’interconnexion des casiers judiciaires de quelques Etats dans le cadre d’une coopération renforcée (Circulaire JusD06-30048C du 7 avril 2006 du Ministère de la justice). Il convient, dans une perspective comparée, d’examiner tout d’abord dans quelle mesure une interconnexion électronique des casiers judiciaires nationaux est nécessaire à l’échelle de l’Union européenne avant de se pencher sur deux problèmes inhérents à une telle mise en réseau : d’une part, l’ECRIS est-t-il une réponse adaptée aux divergences entre les casiers judiciaires au sein de l’U.E., et d’autre part, ce système n’empiète-t-il pas de manière inquiétante sur le terrain de la protection des données ?

La nécessité d’une interconnexion des casiers judiciaires nationaux à l’échelle de l’Union européenne?

L’Union européenne aspire à l’élaboration d’un espace de justice, liberté et sécurité auquel contribue la construction d’un espace judiciaire pénal européen. La nécessité d'une coopération judiciaire en matière pénale accrue entre les Etats membres se fait sentir dans un espace où le déplacement de criminels d’un pays à l’autre est facilité entre autres par la suppression des contrôles aux frontières. Le Traité d’Amsterdam (Article 2 du Protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne) a en effet institutionnalisé l’espace Schengen à l’échelle de l’U.E. Dans ce mouvement, certaines situations révèlent la nécessité d’un échange d’informations plus efficace sur les condamnations pénales à l’échelle de l’U.E.. Actuellement, les informations relatives aux condamnations pénales circulent entre les Etats membres sur la base de la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale de 1959. Son efficacité a été remise en question, ce qui laisserait place à une interconnexion électronique des casiers judiciaires.

Le mouvement des personnes déjà condamnées au sein de l’U.E.

L’Affaire Fourniret, terrible affaire de pédophilie et de meurtres et assassinats en série, a relancé l’idée d’un casier judiciaire européen. Le récidiviste français Michel Fourniret avait en effet pu s’installer en Belgique et y obtenir un poste de surveillant dans une cantine scolaire alors qu’il avait déjà fait l’objet en France d’une condamnation pour agression sexuelle sur mineures (P. Fauchon, Communication, Réunion de la délégation pour l’Union européenne du mercredi 5 avril 2006). Il en aurait sans doute été autrement si un échange automatique et complet de données mises à jour régulièrement s’était produit entre les deux pays. En effet, le casier judiciaire national n’enregistrant que les condamnations prononcées par les juridictions nationales (F. Desportes / F. Le Gunehec, Droit pénal général, 14è édition Economica 2007, § 1141), il ne laisse pas apparaître de trace d’une condamnation prononcée par des juridictions étrangères. Or, l’accès à certaines professions peut être conditionné par la consultation du casier judiciaire. A ce titre, l’affaire Fourniret a démontré que le manque de coordination entre les Etats membres en terme d’échange d’informations pouvait avoir des conséquences désastreuses. Par conséquent, la prévention de telles situations est un enjeu relevant d’un espace judiciaire pénal européen. En outre, lors d’une nouvelle procédure pénale, la consultation des antécédents judiciaires permet d’adapter et de personnaliser la sanction au passé judiciaire du condamné. La connaissance de ses antécédents en est un « élément crucial » (C. Tomboy, Vers une meilleure connaissance des antécédents pénaux des personnes, RIDP 2006, p. 183). Cette question de la personnalisation de la sanction est de plus en plus pertinente à l’échelle de l’U.E. au regard de la construction d’un espace pénal européen. Jusqu’à présent, les jugements étrangers sont-ils pris en compte pour la personnalisation de la sanction, autrement dit une condamnation étrangère antérieure a-t-elle des effets équivalents devant les juridictions nationales? La loi française relative au traitement de la récidive des infractions pénales du 12 décembre 2005 a inséré dans le Code pénal français l’article 132-16-6, qui dispose que « les condamnations prononcées par les juridictions pénales d’un Etat membre de l’Union européenne sont prises en compte au titre de la récidive ». La seule exception à l’absence totale d’effet juridique attaché à une condamnation étrangère concerne donc la récidive légale qui est, en droit français, une circonstance aggravante générale (F. Desportes / F. Le Gunehec, op. cit., § 923). A la différence du droit français, la prise en compte de la récidive en droit allemand se fait de facto en l’absence de concept de récidive légale : le juge prend en considération, dans la détermination de la peine (Strafzumessung), les antécédents judiciaires en tant qu’éléments de faits (G. Schäfer, Praxis der Strafzumessung, Verlag C.H. Beck 3. Auflage, § 746, § 782-783). Mais le juge français ou allemand ne pourra personnaliser la sanction de manière effective que s’il a connaissance de tous les antécédents pénaux de la personne qui comparaît devant lui, que la condamnation antérieure ait été prononcée par des juridictions nationales ou étrangères. La décision-cadre du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les Etats membres de l’Union européenne à l’occasion d’une nouvelle procédure pénale (2008/675/JAI) vise à faire reconnaître aux condamnations prononcées par les autorités compétentes des autres Etats membres – qui sont elles prises jusqu’alors comme des éléments de faits – des effets juridiques équivalents à ceux attachés aux condamnations prononcées par les autorités nationales. La décision-cadre 2008/675/JAI constitue un pas décisif en harmonie avec la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle qui est la « pierre angulaire » de la coopération judiciaire (Conclusion n° 33 de la Présidence du Conseil européen de Tampere les 15 et 16 octobre 1999). Mais il apparaît clairement que pour que cette décision puisse être techniquement effective, encore faut-il améliorer considérablement les échanges entre les différents Etats.

Base légale européenne : de la Convention du Conseil de l’Europe à une interconnexion électronique à l’échelle de l’U.E.

Les mécanismes d’échange existants ont été élaborés dans le cadre du Conseil de l’Europe : les dispositions applicables sont les articles 13 et 22 de la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale de 1959. L’Art. 13 dispose que la communication des extraits du casier judiciaire pour les besoins d’une affaire pénale s’effectue sur la base d’une requête d’un Etat partie à la Convention auprès d’un autre Etat partie. En outre, sur le fondement de l’Art. 22, chaque Etat partie a l’obligation de transmettre à tout autre Etat partie, au moins une fois par an, un avis de condamnation dont les ressortissants de ce dernier ont fait l’objet. Cependant, ce système rencontre des dysfonctionnements : des difficultés linguistiques, l’absence de délai pour la réponse à une demande d’information ou encore la soumission de la condamnation étrangère au régime juridique de l’Etat membre de nationalité ce qui peut créer une insécurité juridique (C. Tomboy, op.cit., p. 179-180). Par conséquent, il est nécessaire d’améliorer les échanges entre les Etats membres de l’U.E dans un but d’efficacité. L’interconnexion des casiers judiciaires sous la forme de l’ECRIS apparaît comme un outil nécessaire à un échange d’informations sur les antécédents pénaux. Il permettra un échange électronique d’informations complètes et mises à jour. L’ECRIS ne constituerait-il donc pas un pas prometteur dans le développement progressif du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires pénales au sein de l’U.E. malgré certains obstacles liés à la diversité des systèmes nationaux? L’ECRIS, une réponse adaptée aux divergences entre les casiers judiciaires nationaux ? Le Livre blanc précité (COM(2005) 10 final) a souligné les divergences entre les différents systèmes nationaux relatifs au casier judiciaire. Pour pouvoir élaborer un nouveau système tel que l’ECRIS, on heurte ainsi de plein fouet les différences entre les systèmes juridiques des Etats membres. Ces différences entre les casiers judiciaires ont pu être partiellement surmontées mais la question de la durée de l’enregistrement des données reste en suspens.

Des divergences surmontées

Certaines divergences ont pu être surmontées par la proposition de décision-cadre au niveau du contenu. Certes, le casier judiciaire français tout comme le casier judiciaire allemand – régis respectivement par les articles 768 et suivants du Code de procédure pénale (CPP) et par la Loi allemande relative au casier judiciaire central fédéral (Bundeszentralregistergesetz ou BZRG) – ne contiennent pas seulement les condamnations définitives en matière pénale (cf. catalogue établi respectivement à l’article 768 CPP et au § 3 BZRG). En outre, certains Etats pourraient même concevoir la notion de « condamnation pénale » sous des angles différents (M. Oppong, Brauchen wir ein Europäisches Strafregister ? GA 2008, p. 577), ce qui ferait encourir le risque d’une violation du principe ne bis in idem. Néanmoins, la proposition de décision-cadre apporte un élément de réponse en disposant à l’article 2 a) que le terme « condamnation » désigne « toute décision définitive d’une juridiction pénale rendue à l’encontre d’une personne physique en raison d’une infraction pénale, pour autant que ces décisions soient inscrites dans les casiers judiciaires de l’Etat de condamnation », ce qui réduit considérablement le champ de l’ECRIS par rapport au niveau national.

La durée d’enregistrement, un problème en suspens

La durée d’enregistrement des condamnations pénales n’est en revanche pas un problème de moindre importance : toute condamnation pénale antérieure a une conséquence sur la vie du condamné. La resocialisation du condamné est une problématique inhérente à la fonction du casier judiciaire (A. Götz / G. Tolzmann, Bundeszentralregistergesetz Kommentar, Verlag W. Kohlhammer 2000, § 2 et suivants). Un équilibre entre la nécessité d’informer les autorités dans un but préventif et celle d’assurer la protection des intérêts du condamné doit être trouvé. A ce titre, le législateur reconnaît aux délinquants un « droit à l’oubli » (F. Desportes / F. Le Gunehec, op. cit., §§ 1141, 1144). La comparaison entre le droit allemand et le droit français à cet égard démontre que les différences sont larges entre les Etats. En Allemagne, les §§ 45 et suivants du BZRG règlementent la radiation (Tilgung) des données du casier judiciaire central (Bundeszentralregister). La durée est fixée selon la gravité de la peine (W. Beulke, Strafprozessrecht, C.F. Müller Verlag 2006, § 510) : le § 46 BZRG établit une échelle de délais (cinq, dix, quinze ou vingt ans) après écoulement desquels les données sur la condamnation pourront être radiées. En droit français en revanche, il peut être procédé en principe à l’apurement du casier judiciaire après écoulement d’un délai unique de quarante ans depuis la condamnation (Art. 769 al. 2 et R. 70 CPP), « cause d’application générale, uniforme et inexorable » (F. Desportes / F. Le Gunehec, op. cit., § 1144). Cette différence de traitement des données par les différents Etats est critiquable dans la mesure où la différence entre les Etats peut être très importante (différence d’au moins vingt années entre l’Allemagne et la France pour le délai de radiation) et a des conséquences sur la resocialisation du condamné. D’ailleurs, le Conseil européen ne donne pas l’impression de vouloir s’engager sur cette question. Ce n’est qu’en Annexe III de la proposition de décision-cadre qu’une déclaration du Conseil apparaît à ce titre: « il convient que chaque Etat membre prenne les mesures nécessaires afin de s’assurer que les délais soient fixés pour l’effacement ou la destruction des informations sur les condamnations …. » Si les Etats sont libres de fixer des délais concernant la durée de vie des informations sur les condamnations, cela ne va pas sans heurter l’idée de construction d’une justice européenne.

Une différence de traitement des données par chaque Etat membre est-elle une entrave à la protection des données à caractère personnel ?

L’article 3 § 2 de la proposition de décision portant sur la création de l’ECRIS dispose que « toutes les données issues des casiers judiciaires sont conservées exclusivement dans des bases de données gérées par les Etats membres », l’objet de la décision n’étant pas de créer une base de données centralisée relative aux casiers judiciaires. Cela implique que ce sont les Etats membres qui sont responsables de l’interconnexion entre les casiers judiciaires. Dans sa décision du 27 juin 1991 (BVerfGE 84, 239), la Cour constitutionnelle allemande (Bundesverfassungsgericht) a élevé la protection des données au rang de droit fondamental (Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung). Ainsi, l’enregistrement de données à caractère pénal repose en Allemagne sur un principe : éviter la violation des principes de protection des données (aspect qualitatif) et éviter le double enregistrement des données (aspect quantitatif) (L. Böllinger, « The European Criminal Record in Germany », in : C. Stefanou / H. Xanthaki, Towards a european Criminal Record, 2008, p. 163). Dès lors, au titre du refus du double enregistrement, les données contenues dans un registre concernant les prévenus, registre élaboré pour les besoins de l’enquête diligentée par le ministère public (staatsanwaltschaftliches Verfahrensregister) et consacré aux § 492 et suivants de la StPO, sont effacées dès qu’une décision de condamnation de la personne concernée est communiquée au casier judiciaire central fédéral (§ 494 Al. 2 Nr. 2 StPO). Toutefois, l’interconnexion des casiers judiciaires n’entraîne-t-elle pas indirectement la multiplication des enregistrements des données relatives à une même condamnation ? De même, le droit français, dans un objectif de protection des droits et des libertés des personnes, interdit tout rapprochement et toute connexion entre le casier judiciaire et un autre fichier ou traitement de données à caractère personnel (Art. 777-3 CPP). Cela fait surgir une autre question importante : celle de l’accès aux données enregistrées dans le casier judiciaire. Comme le souligne Marvin Oppong à juste titre, il paraît étonnant que la proposition de décision-cadre ne règlemente pas les conditions d’accès aux données par des tiers (M. Oppong, op. cit., p. 582). Enfin, les infractions ne sont pas harmonisées dans l’espace judiciaire européen. Des données pourraient donc être transmises automatiquement sur des infractions commises dans un Etat et qui n’existent pas dans un autre (M. Oppong, op. cit., p. 577), ce qui n’est pas à l’avantage du condamné et remet en cause la légitimité d’un tel échange d’informations. La voie est-elle ouverte à l’harmonisation ?

Bibliographie

➢ Ouvrages

Werner Beulke, Strafprozessrecht, C.F. Müller Verlag 2006, Frédéric Desportes / Francis Le Gunehec, Droit pénal général, 14è édition Economica 2007. Gerhard Schäfer, Praxis der Strafzumessung, Verlag C.H. Beck 2001.

➢ Articles

Lorenz Böllinger, « The European Criminal Record in Germany », in : Constantin Stefanou / Helen Xanthaki, Towards a european Criminal Record, 2008, p. 154. Marvin Oppong, « Brauchen wir ein europäisches Strafregister ? » GA 2008, p. 575. Christine Tomboy, « Vers une meilleure connaissance des antécédents pénaux des personnes », R.I.D.P. 2006 (1er/2ème trimestre), p. 177.

➢ Commentaire

Albrecht Götz / Gudrun Tolzmann, Bundeszentralregistergesetz Kommentar, Verlag W. Kohlhammer 2000.

➢ Textes et rapports

• Circulaire JusD06-30048C du 7 avril 2006 du Ministère de la justice.
• Communication au Conseil et au Parlement européen sur la reconnaissance mutuelle des décisions finales en matière pénale (COM(2000) 495 final).
• Pierre Fauchon, Communication, Réunion de la délégation pour l’Union européenne du mercredi 5 avril 2006.
• Conclusion n° 33 de la Présidence du Conseil européen de Tampere les 15 et 16 octobre 1999.
• Décision-cadre du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les Etats membres de l’Union européenne à l’occasion d’une nouvelle procédure pénale (2008/675/JAI).
• Livre blanc relatif à l’échange d’informations sur les condamnations pénales et à l’effet de celles-ci dans l’Union européenne (COM(2005) 10 final).
• Programme de mesures destiné à mettre en œuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales (2001/C12/02).
• Proposition de décision « portant création du système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS) en application de l’article 11 de la décision-cadre 2008/XX/JAI » (14571/08).
• Proposition de décision-cadre relative à l’organisation et au contenu des échanges d’informations extraites du casier judiciaire entre les Etats membres (2008/XX/JAI).