Dans son arrêt du 30 mai 2006 dans l’affaire de « l’usine MOX » la CJCE ne s’est pas contentée d’affirmer sa compétence exclusive mais a exclu toute possibilité de recours devant une autre juridiction internationale pour les Etats membres de l’Union européenne. Cette décision prise au nom de « l’autonomie du système juridique communautaire » se fait au prix de l’unité du droit international et participe à la dynamique de fragmentation du droit international, à laquelle il faut trouver des solutions. CJCE, 30 mai 2006, Commission c. Irlande, Aff. C-459/03

Les développements de l’affaire de « l’usine de MOX », qui a donné lieu à une sentence arbitrale, un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et une instance encore en cours devant le tribunal arbitral du droit de la mer, illustre bien le problème des conflits de juridictions entre la CJCE et les juridictions internationales, et plus généralement entre les juridictions internationales entre elles. Dans cette affaire, opposant l’Irlande et la Grande Bretagne au sujet d’une usine britannique susceptible de causer des dommages environnementaux, et notamment de polluer les eaux irlandaises, l’Irlande a saisi deux tribunaux arbitraux sur la base de la Conventions OSPAR (en décembre 2001) et de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (en janvier 2002). En mai 2003, la Commission européenne a alors exprimé son intention de saisir la CJCE pour violation du Traité instituant la Communauté Européenne (CE) et notamment de son article 292 conférant une compétence exclusive à la CJCE pour statuer sur les litiges communautaires. Par son ordonnance du 24 juin 2003, le tribunal arbitral du droit de la mer décida de surseoir à statuer jusqu’à la fin de l’année d’abord puis jusqu’à la prise de position de la CJCE ensuite. La suspension de l’instance arbitrale en juin 2003 ne signifie pas « un effacement devant le droit communautaire », mais vise « à mettre l’Organisation Européenne au « pied du mur » en l’obligeant à clarifier sa position et à définir l’étendue de son privilège de juridiction » (Chronique de jurisprudences internationales par Philippe Weckel, in R.G.D.I.P. 2003.), les juges estimant qu’il ne leur appartient pas de trancher la question du partage des compétences entre la Communauté et ses États-membres dans le cadre de la convention (Tribunal arbitral du droit de la mer, Ordonnance n°3 du 24 juin 2003). Le tribunal ne s’est d’ailleurs à ce jour pas encore dessaisi de l’affaire. Le tribunal arbitral OSPAR rendit quant à lui sa sentence le 2 juillet 2003, sentence peu audacieuse qui présente l’avantage de ne pas entrer en conflit avec le droit communautaire (P. Weckel, op. cit.). C’est sans doute pour cette raison, et pour éviter un conflit de décision, que la Communauté ne reprocha à l’Irlande que la saisine du tribunal arbitral du droit de la mer dans l’instance devant la CJCE. Dans son arrêt du 30 mai 2006, la CJCE a affirmé son monopole juridictionnel et jurisprudentiel concernant l’application et l’interprétation du droit communautaire, conformément à l’article 292 CE. Mais la CJCE ne se contente pas d’affirmer sa compétence exclusive, elle interdit même toute invocation du droit communautaire devant une autre instance internationale et exclut de fait toute autre voie de recours internationale possible pour les États-membres ou du moins la suspend à son veto. Cet empiétement disproportionné dans la souveraineté des Etats européens ne reflète sans doute pas l’esprit des rédacteurs de l’article 292 CE, et l’interprétation de la Cour a été vivement critiquée, voire qualifiée d’acte ultra vires (LAVRANOS Nikolaos, Der Rechtsprechungsmonopol des EuGH im Licht der Proliferation internationaler Gerichte, in Europarecht 2007 p. 460). Les développements jurisprudentiels récents semblent d’ailleurs montrer le désaccord des États-membres et des juridictions internationales avec la position de la CJCE. En effet, le tribunal arbitral, saisi d’un litige entre la Belgique et les Pays-bas dans l’affaire « Rhin de fer », s’est estimé compétent pour appliquer le droit communautaire, tant que les normes en questions étaient suffisamment claires (Sentence du 24 mai 2005, § 103). L’organe de règlement des différends de l’Organisation Mondiale du Commerce a aussi montré son refus de prendre en cause des dispositions d’accords régionaux donnant compétence à une autre juridiction. Dans une affaire opposant le Mexique et les Etats-Unis, le groupe spécial saisi de l’affaire a refusé de décliner sa compétence au profit d’une juridiction régionale (WT/DS308/R). Il apparaît donc clairement que la décision de la CJCE dans l’affaire de l’usine MOX n’a pas eu pour effet de protéger la compétence exclusive de la CJCE. Cette décision participe à la fragmentation du droit international et oblige les États et les juridictions à contourner le droit communautaire, même lorsqu’il s’avère pertinent. La première partie de mon étude sera consacrée à l’analyse critique de l’arrêt du 30 mai 2006 et à ses répercussions sur le droit international. Dans une seconde partie, reprenant en partie des idées de Nikolaos Levranos, j’évoquerai des possibles remèdes à la fragmentation du droit international.

I La compétence « excluante » de la CJCE

Dans un commentaire au sujet de la sentence arbitrale du 2 juillet 2003 du tribunal arbitral OSPAR, Philippe Weckel suggère que « sans doute le tribunal aurait dû opérer une distinction nette entre la compétence rationae materiae de la juridiction internationale, organe conventionnel, et le recours aux autres traités liant les parties en tant que moyen d’interprétation de la convention OSPAR. » La même suggestion peut être faite aux juges de la CJCE. S’il est certain qu’il résulte de l’article 292 que toute action d’un État-membre, fondée sur la violation d’une norme communautaire contre un autre ou un organe communautaire, doit être portée devant la CJCE (A), il est douteux que cette disposition interdise à toute juridiction internationale de prendre en considération le droit communautaire, dans un litige porté devant elle par des membres de la Communauté européenne (B).

A- Une compétence exclusive de la CJCE incontestée en matière de droit communautaire

Le premier grief fait à l’Irlande dans l’affaire l’opposant à la Commission européenne était relatif au caractère mixte de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Dans le cadre européen, les accords mixtes sont les traités auxquels la Communauté, aussi bien que des États-membres, sont parties. Leur entrée en vigueur, souvent retardée car elle exige la ratification de l’accord par la Communauté ainsi que chaque État-membre, leur accordant de fait un droit de veto, oblige parfois la Communauté Européenne à conclure des accords intermédiaires permettant l’application immédiate de certaines clauses relevant de sa compétence exclusive. Leur conclusion s’avère cependant inévitable pour compenser le déficit de compétence de la Communauté. Toutes les dispositions d’un accord mixte ne sont pas soumises au même régime juridique, selon qu’elles relèvent de la compétence communautaire ou nationale. Les dispositions relevant de la compétence de la Communauté ont le même statut que les accords purement communautaires (CJCE, arrêt du 19 mars 2002, Commission c/Irlande, aff. C-13/00, §14), c'est-à-dire font partie intégrante de l’ordre juridique communautaire (CJCE, arrêt du 30 avril 1974, Haegeman, aff. 183/73, §5). Leur bonne exécution par les Etats membres est une obligation non pas envers les États tiers, parties à la convention, mais envers la Communauté Européenne elle-même (CJCE, arrêt du 26 octobre 1982, Hauptzollamt Mainz c/ Kupferberg, aff. 104/81, § 13). Ainsi les litiges entre États-membres de la Communauté, relatifs à la violation de dispositions d’un accord mixte relevant de la compétence de la Communauté, sont purement communautaires et doivent être portés devant la CJCE, conformément à l’article 292 CE. Tel était le cas, selon la CJCE, dans l’affaire de l’usine MOX. L’Irlande avait donc fondé son recours devant le tribunal arbitral sur la violation de normes communautaires, violant ainsi la compétence de la Cour.

B- Une prise en compte inévitable du droit communautaire par d’autres juridictions internationales

Le second grief fait à l’Irlande était le fait d’avoir invoqué le droit communautaire à l’appui de sa démonstration, devant une juridiction internationale autre la CJCE. Il est vrai que l’Irlande a invoqué des normes de droit communautaire, mais elle ne fonde son action que sur des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, les normes communautaires étant rangées au titre des normes applicables (Mémoire de l’Irlande, p. 102). La Cour justifie cette interdiction par le « risque manifeste d’atteinte à l’ordre des compétences fixé par les traités et, partant, à l’autonomie du système juridique communautaire » que comportent l’engagement et la poursuite d’une procédure devant le Tribunal arbitral. On pourrait de même se demander si la compétence de la CJCE pour juger des différends relatifs à certaines conventions ne porte pas atteinte à l’homogénéité de leur interprétation. Mais la CJCE ne peut éviter la prise en compte, voire l’application, et a fortiori l’interprétation, de normes communautaires par d’autres juridictions internationales. La prise en compte des traités pertinents liant les parties est un principe de droit coutumier codifié à l’article 31 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités. De plus la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer était assortie d’une déclaration de la Communauté explicitant la répartition des compétences entre Communauté Européenne et États-membres, et l’article 282 prévoit la possibilité de porter les litiges liés à l’application de la convention devant des juridictions régionales telles que la CJCE. La répartition des compétences ne constitue plus un « res inter alios acta » qui ne relève que du droit communautaire, mais entre dans le champ conventionnel, ainsi le tribunal arbitral aurait pu lui-même trancher la question de la compétence (STREINZ Rudolf, Europarecht, p178). Enfin, certains litiges sont transversaux et ne touchent pas une seule branche du droit ; il serait alors absurde que les États-membres soient obligés de soumettre systématiquement une partie de leur litige à la CJCE alors qu’elle n’est pas forcément détachable du reste. La position des arbitres internationaux dans l’affaire « Rhin de fer », qui s’estimait dans une situation analogue à celle d’une juridiction nationale d’un État-membre est d’ailleurs intéressante. Reprenant la jurisprudence CILFIT (CJCE, arrêt du 6 octobre 1982, CILFIT, aff. 283/81), le tribunal considère que l’obligation des parties de saisir la CJCE du litige se déclencherait dès lors qu’il lui serait impossible de statuer sans interpréter une norme communautaire qui ne constituerait ni un acte clair ni des actes éclairés. Les parties devraient alors saisir la CJCE des questions pertinente du droit communautaire (Tribunal arbitral, Sentence du 24 mai 2005, Rhin de fer, § 103).

II Une reconstruction possible du droit international ?

La position adoptée par la CJCE dans l’affaire de l’usine de MOX s’inscrit dans la dynamique de fragmentation du droit et la multiplication de « self-contained regime » sans tenir compte du fait que les litiges ne relèvent souvent pas que d’une seule branche du droit. Dans son article « Le monopole jurisprudentiel de la Cour de justice des Communautés européennes à la lumière de la prolifération des tribunaux internationaux », Nikolaos Lavranos propose des solutions de hard-law (A-) et de soft-law (B-) pour renforcer la coopération entre juridictions internationales et la Communication entre différentes branches du droit, afin d’assurer un maximum de cohérence et d’effectivité du droit international public. Enfin, le droit communautaire lui-même pourrait établir des règles déterminant plus précisément les compétences de chacun (C-).

A- Solutions de hard-law

La fragmentation du droit international et notamment dans son application par les juridictions internationales résulte en partie d’une absence totale de hiérarchie et de coopération. L’organisation des juridictions au sein de la Communauté européenne serait un bon modèle pour l’organisation des juridictions internationales. La première idée à copier au droit communautaire est l’instauration d’un organe d’appel qui assurerait l’unité, l’homogénéité et la cohérence du droit international public. A la tête d’une telle pyramide se trouverait bien sûr la Cour Internationale de Justice. Il serait alors nécessaire de modifier son statut, pour ouvrir les recours aux organisations internationales, aux individus et aux personnes morales – qui disposent déjà d’un locus standi au sein d’autres organisations. Il serait aussi possible d’instaurer une procédure de question préjudicielle semblable à l’article 234 CE, la CIJ serait compétente pour toute question de droit général, et les juridictions spécialisées pour toutes questions relatives à leur domaine spécifique. Enfin, un tribunal des conflits à l’image du tribunal français, chargé de répartir la compétence entre juridictions administratives et judiciaires, pourrait être créé. Composés de juges de différentes juridictions internationales, ce tribunal trancherait les conflits de compétence non résolus et serait chargé d’interpréter les normes ou principes transversaux. A qui serait alors attribué le rôle du parquet sur la scène internationale reste encore à déterminer. Ce système présente cependant plusieurs inconvénients. Le premier est le risque de dilatation des voix de justice, qui contrarierait une justice internationale déjà très volontariste. Le second inconvénient tient au caractère contraignant et codifié de cette solution : il faudrait plusieurs années pour établir des conventions, modifier les statuts des juridictions déjà existantes et faire ratifier le tout par une communauté internationale peu encline à organiser des mécanismes contraignants limitant leur souveraineté. Il convient ici de rappeler que seuls 65 Etats sur 190 parties au statut ont reconnu la compétence obligatoire de la CIJ, qui est loin d’être le « tribunal mondial ». Il serait donc plus réaliste de se contenter de solution de soft-law et d’une mise en réseau informel des juges internationaux.

B- Solutions de soft-law

La première solution de soft law proposée par Nickolaos Lavranos est l’utilisation de principes bien connus du droit international privé. Selon le principe res judicata, un litige déjà tranché ne peut être ne peut plus être porté devant une autre juridiction, et selon le principe lis pendens une juridiction ne peut trancher un litige tant qu’une autre juridiction est saisie de la question. Ces principes sont cependant difficiles à appliquer. L’identité totale des deux affaires portées devant deux juridictions différentes étant indispensable et facilement manipulable, cette condition serait sans doute contournée pour porter une affaire, dont l’issue ne satisferait pas l’une des parties, devant un autre tribunal. De plus, les tribunaux n’étant pas liés aux décisions d’autres juridictions internationales, il est douteux qu’elles acceptent d’appliquer une règle limitant leur compétence. Il y aurait également le risque qu’un litige ne puisse plus être jugé par la juridiction la plus à même de résoudre le litige. La seconde solution proposée est l’utilisation d’un principe de common law, le commity. Appliquer au droit international public ce principe inviterait les juridictions à prendre en considération les règles d’autres branches du droit. C’est d’ailleurs au nom de ce principe, et du « respect mutuel » que se doivent les juridictions internationales et dans un souci de résolution effective et constructive du litige, que le tribunal arbitral décida de surseoir à statuer (Tribunal arbitral du droit de la mer, Ordonnance n°3 du 24 juin 2003, §28). Ce principe de « respect mutuel » est cependant entièrement dépendant de la bonne volonté des juridictions, et n’est pas largement appliqué, comme en témoigne la saisine de la CJCE par la Commission Européenne, qui peut être regardée comme une interférence délibérée dans l’instance en cours à la Haye (P. Weckel, op. cit.) Une dernière solution peut être envisagée : elle consiste en l’intervention d’une organisation internationale comme tierce partie ou comme amicus curiae. Cette possibilité n’existe pas devant toutes les juridictions internationales, et notamment pas auprès des cours arbitrales internationales. Mais il serait envisageable que la Commission Européenne présente, dans une instance devant la CIJ ou le tribunal de la mer par exemple, des observations relatives à l’application et à l’interprétation du droit communautaire – observations qui ne lieraient bien sûr pas la Cour saisie du litige.

C- Des solutions communautaires

À défaut de résolution internationale des conflits de juridictions, les États-membres de l’Union européenne pourraient s’entendre sur quelques règles clarifiant la répartition des compétences et assurant une véritable autonomie et unité du droit communautaire. Tout d’abord, les États-membres pourraient limiter le recours aux accords mixtes qui s’avère parfois abusif et cache souvent leur réticence à s’effacer derrière la Communauté (ISAAC Guy, Droit communautaire général, p. 123). Malheureusement, l’adoption du nouveau traité de Lisbonne, la pratique des accords mixtes a encore de beaux jours devant elle. L’Union Européenne devrait à l’avenir être dotée de la personnalité juridique, la pratique devrait alors s’étendre aux piliers non communautarisés, dans le cadre desquels les États-membres concluent pour l’instant des accords « au nom des États-membres de l’Union européenne agissant dans le cadre de l’Union ». Les États-membres pourraient aussi explicitement, par une déclaration lors de la ratification d’une convention mixte, exclure tout recours entre eux devant une juridiction autre que la CJCE. Ainsi l’autonomie de l’ordre juridique communautaire serait sauvegardée, mais malheureusement au prix de l’homogénéité de la convention en question. La pratique instaurée de devoir informer les instances communautaires de la saisine d’une autre juridiction semble permettre un contrôle informel, plus politique que juridique, sans doute pertinent dans le cadre des accords mixtes. Encore faudrait-il que les Etats en question respectent les décisions communautaires, en l’espèce que l’Irlande dessaisisse le tribunal arbitral du droit de la mer et enfin classer l’affaire de l’usine de MOX.

Bibliographie

1) Conventions

• Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 (http://www.doc.diplomatie.gouv.fr/pacte/lexique.html) • Convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (http://www.un.org/french/law/los/unclos/closindx.htm) • Convention « OSPAR » pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du nord-est du 22 septembre 1992 (http://www.ospar.org/fr/html/welcome.html) • Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne du 13 décembre 2007 (http://www.consilium.europa.eu/cms3_applications/Applications/igc2007/do...) • Union européenne, version consolidée du traité sur l’Union européenne et du traité instituant la communauté européenne (Journal officiel des communautés européennes n° C 321E du 29 décembre 2006) (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/oj/2006/ce321/ce32120061229f...)

2) Jurisprudence internationale

Arbitrage international Affaire « usine de MOX » • Tribunal arbitral du droit de la mer, Ordonnance n°3 du 24 juin 2003 • Mémoire de l’Irlande pour le tribunal arbitral du droit de la mer • Sentence du 2 juillet 2003 du tribunal OSPAR Affaire « Rhin de fer » • Sentence du 24 mai 2005

Cour de justice des communautés européennes • arrêt du 30 avril 1974, Haegeman, aff. 183/73 • arrêt du 6 octobre 1982, CILFIT, aff. 283/81 • arrêt du 26 octobre 1982, Hauptzollamt Mainz c/ Kupferberg, aff. 104/81 • arrêt du 19 mars 2002, Commission c/Irlande, aff. C-13/00 • arrêt du 30 mai 2006, Commission c/Irlande, aff. C-459/03, § 154.

Organe de règlement des différents de l’Organisation mondiale du commerce • Mexique — Mesures fiscales concernant les boissons sans alcool (Mexique — Boissons sans alcool), WT/DS308/R, adopté le 7 octobre 2005

3) Doctrine

• BOTHE, DOLZER, HAILBRONNER, KLEIN, KUNIG, SCHRÖDER, GRAF VITZTHUM, Völkerrecht, Berlin : de Gruyter Lehrbuch, 2001, 2e éd. • DAILLIER Patrick et PELLET Alain, Droit international public (Nguyen Quoc Dinh ┼), Paris : L.G.D.J., 2002, 7e éd. • CARTOU Louis, CLERGERIE Jean-Louis, GRUBER Annie, RAMBAUD Patrick, L’union européenne, Paris : Précis Dalloz, 2000, 3ème éd. • HILF Meinhard et OETER Stefan, WTO-Recht Rechtsordnung des Welthandels, Baden-Baden : Nomos, 2005 • ISAAC Guy, Droit communautaire général • ISAAC Guy et BLANQUET Marc, Droit général de l’Union européenne, Paris: Sirey Dalloz, 2006, 9e éd.. • LUFF David, Le droit de l’Organisation Mondiale du Commerce, Bruxelles : Bruylant L.G.D.J., 2004 • Lenz/Borchardt, EU- und EG- Vertrag Kommentar, Cologne: Bundesanzeiger Verlag, 2006, 4e èd.. • RIDEAU Joël, Droit institutionnel de l’Union européenne et des communautés européennes, Paris: L.G.D.J., 1996, 2e éd.. • STREINZ Rudolf, Europarecht, Heildelber: C.F. Müller-Start, 2005 • VON BORRIES Reimer et ZACKER Christian, Europarecht von A-Z, Munich : Beck, 3eme édition, 2002 • VON DER GROEBEN Hans et SCHWARZE Jürgen, Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden: Nomos, 2003, 6e éd., tome 1

4) Articles

• LAVRANOS Nikolaos, Der Rechtsprechungsmonopol des EuGH im Licht der Proliferation internationaler Gerichte, in Europarecht p. 441 ss.. • OEN Raphael, Streitlichtung zwischen EG-Mitgliedstaaten im Rahmen gemischter Verträge, in Archiv des Völkerrecht 2007, p. 136 ss.. • WECKEL Philippe, Chronique de jurisprudences internationales, in R.G.D.I.P. 2003, p. 984 ss.

5) Sites Internet

• Commission OSPAR (pour la protection du milieu marin de l’Atlantique Nord-est) : http://www.ospar.org/ • Commission européenne : http://europa.eu/ • Cour permanente d’arbitrage : http://www.pca-cpa.org/ • Cour de justice des communautés européennes : http://curia.europa.eu/fr/transitpage.htm