28/05/2020

Elena Francesca CIllo

Loi EGalim : entre respect de l’environnement et protection du consommateur

 

Résumé : La loi « pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous », qu’elle soit appréciée ou critiquée, est une pierre angulaire de la législation environnementale, surtout pour ce qui concerne la gestion des déchets et la protection des consommateurs. Le présent article vise à comparer cette avancée de la législation française à la réglementation italienne qui reste en la matière décevante.

Mots clés : Loi Egalim ; déchets ; gaspillage ; plastique ; produits phytopharmaceutiques ; dioxyde de titane ; droit comparé ; droit italien.

 

Du 20 juillet au 1er décembre 2017, se sont réunis, pour la deuxième fois dans l’Histoire française, les États généraux de l’alimentation (EGA), engagement du Président Emmanuel Macron, afin d’aborder les principaux problèmes concernant l’activité agricole et alimentaire. En tant qu’assemblée réunissant les meilleurs experts « étatiques » - et non des filières agroalimentaire, agricole et de la pêche, les EGA interviennent avec l’objectif de donner une stabilité normative aux problématiques et crises majeures qui affectent les circuits d’approvisionnement, questions qui jusqu’à ce jour n’étaient réglées que précipitamment dans des situations d’urgences. Le résultat sera une Charte d’engagement, signée le 14 novembre 2017, expliquant les principaux éléments de consensus issus des EGA (Charte d’engagement pour une relance de la création de valeur et pour son équitable répartition au sein des filières agroalimentaires françaises). Ces engagements peuvent être synthétisés en deux catégories. La première vise la protection des agriculteurs et des professionnels du secteur agroalimentaire, principalement en valorisant leur travail à travers des réformes leur permettant d’en tirer des revenus décents. La deuxième vise la protection des consommateurs.

À la lumière de ces considérations, le 30 octobre 2018, une loi « pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous » a été adoptée. La loi n° 2018-938, dite loi EGalim, vise plusieurs sujets parmi lesquels la lutte contre le gaspillage alimentaire, la réduction des déchets en plastique, l’incitation à la production bio et libre de biocides (accompagnée d’un meilleur encadrement de la restauration collective en ce sens) et un meilleur encadrement des relations commerciales agricoles et agroalimentaires.

 

Nonobstant la censure par le Conseil Constitutionnel (décision n° 2018-771 DC du 25 octobre 2018) de 23 articles, la loi EGalim parait très dense et comprend d’ailleurs 98 articles. Si les sujets traités sont nombreux, la loi les ordonne en deux parties distinctes. Le premier titre, qui ne sera pas au centre de notre présentation, est dédié à l’amélioration de l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et au mécanisme du juste prix. La deuxième partie s’intitule « mesures en faveur d’une alimentation saine, de qualité, durable, accessible à tous et respectueuse du bien-être animal ». Elle accueille de nombreuses mesures, rassemblées en plus de 70 articles, qui méritent une analyse.

 

Une comparaison avec la législation italienne sera abordée tout au long de notre présentation. Nous nous demanderons donc quelles sont les dispositions les plus importantes d’une telle loi et ce qu’elles apportent de nouveau au regard de la législation italienne.

 

Cependant cette présentation n’a pas pour objet de s’attacher à tous les éléments du deuxième titre de la loi. Elle vise à analyser les dispositions du texte législatif qui ont un impact majeur sur l’environnement et la santé humaine, en s’intéressant tout d’abord aux mesures qui visent à prévenir le gaspillage en matière alimentaire (I), puis à celles qui cherchent à réguler l’utilisation des substances potentiellement nuisibles et dangereuses pour la santé des consommateurs (II).

 

I. Lutte contre le gaspillage

De plus en plus, les autorités nationales françaises essayent de s’approcher d’une politique alimentaire respectueuse de l’environnement. Cette orientation est bien résumée par la loi EGalim qui cherche d’un côté à interdire le plus possible l’utilisation de plastique à usage unique (A) et, de l’autre côté, à sensibiliser et à adopter des mesures contre le gaspillage alimentaire (B).

 

A. Emballages en plastique

Le point de départ pour une politique de réduction de l’utilisation du plastique est la directive UE 2019/904 du 5 juin 2019, qui s’intéresse particulièrement à la diminution de la production et de la consommation de certains produits en plastique à usage unique. Les implications de cette directive ont été particulièrement différentes en France et Italie.

En France, la loi EGalim se pose justement un but ambitieux, à savoir l’interdiction de la mise sur le marché de certains produits en plastique jetable. En effet l’article 28 de la loi, en modifiant l’ancien article L. 541-10-5 du Code de l’environnement, élargit la liste des produits en plastique non compostable, qui dès le 1er janvier 2020 ne seront plus utilisables. Il prévoit à la même date la fin de l’utilisation de bouteilles d’eau plate en plastique par les services de restauration collective scolaire (sauf ceux non desservis par un réseau d’eau potable). Le même article prévoit également, à la suite d’une étude qui démontre les effets nuisibles des contenants en plastique sur les aliments (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) : projet de guide de bonnes pratiques d’hygiène et de fabrication portant sur le recyclage des chutes de thermoformage de matières plastiques à destination du contact alimentaire, Saisine n° « 2015-SA-0027 », 7 juillet 2015), l’interdiction, au plus tard 1er janvier 2025, de l’utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en matière plastique dans la restauration collective, mais aussi dans la restauration rapide, la restauration à emporter et les distributeurs automatiques. L’interdiction prendra toutefois effet entre le 1er janvier 2025 et le 1er janvier 2028 pour les collectivités territoriales de moins de 2000 habitants. Nonobstant les critiques soulevées par les entreprises fabriquant du plastique liées au risque de faillite et licenciements que de tels changements engendrent, il ne fait aucun doute que d’un point de vue environnemental, il s’agit d’une disposition prometteuse, notamment comparée à la réglementation italienne en la matière.

En Italie, le Code de l’environnement a été modifié en 2019 (par l’Article 1, alinéa 802, Loi du 30 décembre 2018, n.145) pour inclure un nouvel article dédié aux plastiques à usage unique. En vue d’une réduction du plastique jetable, le nouvel article prévoit que les producteurs doivent développer des vaisselles de biopolymères d’origine végétale et de nouvelles technologies de recyclage. Il s’agit néanmoins d’une mesure qui non seulement ne vise pas l’interdiction de production des plastiques jetables, mais en outre qui n’est soumise qu’à la volonté des producteurs et à de simples fins expérimentales.

Cependant, se rapprochant de ce qui existe en France, le 11 juin 2018, un projet de loi a été présenté au Sénat italien (Acte du Sénat n.487, XVIII Législature), visant à l’interdiction de l’utilisation dans la restauration collective des plastiques non réutilisables, assortie d’un régime de sanctions de 5 000€ à 10 000€. Le projet a été confié à la 13ème Commission permanente le 25 juillet 2018, mais l’examen de celui-ci n’a pas encore commencé. L’Italie se révèle en retard par rapport à la France dans la gestion du plastique à usage unique, ainsi que dans celle des déchets alimentaires.

 

B. Gaspillage alimentaire

La loi n° 2018-938 à son article 62 (ajoutant l’Art. L. 541-15-7 au Code de l’environnement) introduit le recours obligatoire au doggy bag comme mesure de la lutte contre le gaspillage alimentaire. Les établissements de restauration commerciale et les débits de boissons à consommer sur place sont donc obligés de permettre d’emporter leurs aliments et boissons non consommés.

Il s’agit d’une mesure progressiste par rapport à l’Italie où la loi Gadda du 19 août 2016 (n. 166) ne prévoit pas le caractère obligatoire du doggy bag, son but n’étant que la promotion de son utilisation, de manière facultative. La Cour de Cassation italienne a toutefois franchi une étape en reconnaissant le doggy bag en tant que véritable droit du consommateur (Corte di Cassazione, Section V, 8 juillet 2014, n. 29942).

En outre, comme prévu par l’article 88 de la loi EGalim, une ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 est intervenue afin de sensibiliser et d’élargir les mesures de lutte contre le gaspillage alimentaire prévues par la loi Garot du 12 février 2016 (n°2016-138) à la restauration collective et agroalimentaire. Le don alimentaire sera désormais obligatoire pour les opérateurs de la restauration collective et de l’industrie agroalimentaire qui rencontrent des conditions spécifiques. En outre, est prévue l’interdiction de rendre non consommables les invendus encore comestibles, assortie d’une amende de 3 750€.

À cet égard, la loi italienne Gadda, précédemment citée, ne vise que la faculté et non l’obligation, pour les opérateurs du secteur alimentaire d’offrir leurs excédents alimentaires à des organismes publics ou privés à des fins de solidarité. Pour les cédants sont prévus des avantages fiscaux. Même si un an après l’entrée en vigueur de cette loi, les dons d’excédents alimentaires ont augmenté de 24% en Italie, il s’agit de mesures qui ne prévoient que le caractère facultatif et solidaire du don. Avec l’introduction d’une obligation la lutte italienne contre le gaspillage alimentaire pourrait atteindre de très bons résultats.   

 

Même si on peut constater un écart entre la France et l’Italie, il y a des efforts de l’Italie dans la prise en compte de considérations environnementales liées au secteur alimentaire. En ce qui concerne la protection des consommateurs et en général la santé des italiens, en revanche, l’État italien est encore en retard.

 

II. Nouvelle règlementation des substances nuisibles

De plus en plus, les filières alimentaire et agroalimentaire utilisent certaines substances dangereuses pour les consommateurs. On procédera alors à l’analyse de la législation française et italienne en matière de dioxyde de titane (A) et de produits phytopharmaceutiques (B).

 

A. Dioxyde de titane

À la suite de la classification européenne du 14 septembre 2017 (ECHA’s Committee for Risk Assessment (RAC) : CLH REPORT for TITANIUM DIOXIDE, may 2016) qui propose de classer le dioxyde de titane en tel que substance cancérogène de la catégorie 2 par inhalation, la loi EGalim a dédié un article à ce sujet. Au titre de l’article L.521-17 du Code de la consommation, qui confère aux ministres compétents la possibilité de suspendre le commerce d’une substance en cas de danger grave ou immédiat, l’article 53 de la loi EGalim prévoit une suspension sur le marché de l’additif E171 et des denrées alimentaires en contenant pour la durée d’un an, à partir du 1er janvier 2020. Les frais de la suspension seront à la charge des responsables de la mise sur le marché de ladite substance. Le gouvernement est tenu de rendre un rapport au Parlement relatif aux mesures adoptées à l’égard de l’importation et de la commercialisation de denrées alimentaires contenant ledit additif.

 

En Italie, on est bien loin d’une telle prise de position. Seule une simple question parlementaire présentée au Ministre de la santé au cours de la session parlementaire du 16 juillet 2019 demande la suspension de l’additif E171 dans les aliments dans l’attente de nouvelles études sur sa cancérogénicité. A ce jour aucune mesure contraignante n’a jamais été adoptée à cet égard.

 

On peut constater en revanche des vents de changement dans la législation italienne sur la question des produits phytopharmaceutiques.

 

B. Pesticides

Les produits phytopharmaceutiques et biocides font l’objet d’une réglementation au titre des articles 74 et 76 de la loi EGalim. À partir du 1er janvier 2019, remises, rabais, ristournes, dans le cadre de la vente de ces produits, seront interdits. En cas de non-respect de cette obligation, sont prévues une amende administrative pouvant aller jusqu'à 15 000 € pour une personne physique et 75 000 € pour une personne morale et une astreinte journalière de 1 000€ en cas de récidive après le délai fixé par une mise en demeure. De plus, l’article 44, en modifiant l’article L.236-1 A du Code rural et de la pêche maritime, interdit la vente ou la distribution gratuite de produits alimentaires pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires non autorisés. Toujours pour ce qui concerne les produits phytosanitaires, dès le 1er janvier 2020, leur utilisation près des zones habitées sera soumise à des mesures de protection des habitants. Même si un des objectifs de la loi est d’aider les professionnels dans le secteur agricole à développer des alternatives à ces produits, une des principales critiques soulevée (Réseau action climat France : Décryptage Loi EGALIM, 31 octobre 2019) est l’absence de mesures aidant à la transition vers une agriculture libre de pesticides.

 

Du côté italien, il existe une norme entièrement dédiée aux produits phytosanitaires. Le « Règlement sur les mesures et les conditions des produits phytosanitaires pour une utilisation sûre par les utilisateurs non professionnels » (décret du 22 janvier 2018, n. 33), adopté par le Ministère de la santé en concert avec le Ministère de l’environnement, définit l’utilisation de tels produits afin d’empêcher les opérations de manipulation dangereuse et de garantir une utilisation sûre, en portant une attention particulière aux utilisateurs et à tous ceux qui entrent en contact directement ou indirectement avec ces produits. L’article 3 prévoit la nécessité de remplir les conditions énoncées dans l’annexe pour qu’un produit phytopharmaceutique puisse être destiné à un utilisateur non professionnel. Pour ce qui concerne la vente, l’article 4 applique les conditions établies par le Décret du Président de la République du 23 avril 2001 n.290 qui impose la présentation d’une demande adressée à l’autorité sanitaire compétente suivie par l’éventuelle autorisation, afin d’obtenir le permis de vendre ces produits.

Il s’agit alors d’une mesure qui réglemente l’usage des produits phytopharmaceutiques sans toutefois poser, comme la législation française prévoit en revanche, de véritables limitations pour la sauvegarde du libre choix de l’agriculteur ou de la santé de la population habitant les régions limitrophes des zones contaminées par lesdits produits.

Notes de référence

 

Textes officiels :

 

Loi n° 2018-938, pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, 30 octobre 2018.

 

Legge 30 dicembre 2018, n. 145, Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021, articolo 1, comma 802, 31 dicembre 2018.

 

Legge 19 agosto 2016, n. 166, Disposizioni concernenti la donazione e la distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a fini di solidarietà sociale e per la limitazione degli sprechi, 14 settembre 2016.

 

Ordonnance n° 2019-1069, relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, 22 octobre 2019.

 

Decreto legislativo, 03/04/2006 n° 152, parte IV, Codice dell'ambiente - Parte IV - Rifiuti e bonifica dei siti inquinati, 14 aprile 2006.

 

 

Articles :

 

CORVINO Valentina, « Biossido di titanio, Pavanelli (M5S) “L’Italia segua l’esempio francese” », Il Salvagente, 18 décembre 2019.

 

MEGGLÉ Caroline, « Loi Egalim : ce que les collectivités peuvent en retenir », Banques des territoires, 7 novembre 2018.

 

PÉROU Olivier, « Couac gouvernemental autour du E171, un additif alimentaire controversé », Le Point, 11 janvier 2019.

 

PRIMERANO Giuseppe Andrea, « Ambiente e diritto agroalimentare. organizzazione, regolazione e controlli », Diritto Amministrativo, fasc. 3, pp. 617, 1 settembre 2019.

 

SOROSTE Alain, « Loi EGalim », Revue Lamy Droit Alimentaire, nº 387, 1er décembre 2018, pp. 1-3 et 6-7.

 

SPOTO Giuseppe, « La cessione a titolo gratuito delle eccedenze alimentari contro gli sprechi », Europa e diritto privato, fasc. 3, pp. 1111, 1 settembre 2017.

 

Yédikardachian Claudine, « ÉTATS GÉNÉRAUX DE L’ALIMENTATION Cap vers une agriculture équitable et une alimentation sûre et saine », Revue Lamy Droit Alimentaire », nº 377, 1er janvier 2018.

 

YEDIKARDACHIAN Claudine, « Matériaux au contact des aliments », Revue Lamy Droit Alimentaire, nº 394, 1er juillet 2019.

 

 

Documents institutionnels :

 

Ministère de l’agriculture et l’alimentation : EGalim : une ordonnance relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire https://agriculture.gouv.fr/egalim-une-ordonnance-relative-la-lutte-cont..., 18 mai 2020.

 

Ministère de la transition écologique et solidaire : Gaspillage alimentaire https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/gaspillage-alimentaire-0, 18 mai 2020.

 

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare : Spreco alimentare https://www.minambiente.it/pagina/spreco-alimentare, 23 mai 2020.

 

Sénat : Question nº 07067, du 04 octobre 2018. Menaces pesant sur l'industrie du plastique, p. 5425, 24 octobre 2019, https://www.senat.fr/questions/base/2018/qSEQ181007067.html.

 

Senato della Repubblica XVIII Legislatura : Fascicolo Iter DDL S. 487, Disposizioni per il divieto di utilizzo di stoviglie e contenitori di plastica destinati alla ristorazione collettiva, 29 maggio 2020, http://www.senato.it/leg/18/BGT/Schede/FascicoloSchedeDDL/ebook/49835.pdf.

 

Ministero della salute : Decreto 22 gennaio 2018. n. 33., Regolamento sulle misure e sui requisiti dei prodotti fitosanitari per un uso sicuro da parte degli utilizzatori non professionali, 22 gennaio 2018.

 

Camera dei Deputati : Atti di controllo e di indirizzo, seduta del 16 luglio 2019, pp. 7608-7609, 16 luglio 2019.

 

 

Rapports :

 

Réseau action climat France : Décryptage Loi EGALIM, 31 octobre 2019 https://reseauactionclimat.org/wp-content/uploads/2019/10/decryptage-loi....

 

Institut national de la consommation : Tableau synthétique des principales dispositions de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, Paris, 30 avril 2019 https://www.inc-conso.fr/sites/default/files/tableau-loi-alim-2018-2019.pdf.

 

European Chemical Agency : Titanium dioxide proposed to be classified as suspected of causing cancer when inhaled, Helsinki, 9 juin 2017, https://echa.europa.eu/it/-/titanium-dioxide-proposed-to-be-classified-a....

 

 

Pages internet :

 

Consumatori.it Unione Nazionale Consumatori : Spreco alimentare, cosa dice la Legge Gadda https://www.consumatori.it/alimentazione/spreco-alimentare-legge-gadda/, 22 mai 2020.

 

Istituto zooprofilattico sperimentale del Piemonte, Lombardia e Valle d’Aosta : Normativa di riferimento sulla sicurezza alimentare http://www.izsto.it/index.php/report-dati-sanitari/sicurezza-alimentare/..., 22 mai 2020.