Le juge communautaire était invité à se prononcer sur le respect, par un règlement appliquant une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies, des droits fondamentaux tels que garantis dans l'ordre juridique communautaire. Refusant d'exercer un contrôle global de ce règlement du fait de l’effet obligatoire des résolutions, il vérifie néanmoins effectivement le respect par celles-ci du jus cogens. Il définit ainsi l’autorité du droit international dans l’ordre juridique communautaire. TPICE, arrêt du 21 septembre 2005, Ahmed Ali Yusuf et Barakaat International Foundation c/ Conseil de l’Union européenne, aff. T-306/01

Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme international, le Conseil de sécurité des Nations unies (Ci-après CS ; et ONU (Organisation des Nations Unies)) a énoncé par sa résolution 1267 du 15.10.1999 l’obligation des Etats de « geler les fonds et autres ressources financières, tirés notamment de biens appartenant aux Taliban » (Résolution 1267 (1999), paragraphe 4, sous b)). Un comité des sanctions est chargé de veiller à l’application de ces mesures par les Etats, et à ce titre, d’identifier les fonds visés, et les individus et entités figurant sur la « liste récapitulative ». Dans des arrêts jumeaux du 21 Septembre 2005, les affaires Yusuf (TPICE, arrêt du 21 Septembre 2005, Ahmed Ali Yusuf et Al Barakaat International Foundation c/ Conseil de l’Union européenne, aff. T-306/01) et Kadi (TPICE, arrêt du 21 Septembre 2005, Yassin Abdullah Kadi c/ Conseil de l’Union européenne, aff. T-315/01), le Tribunal de Première Instance des Communautés européennes (Ci-après TPI) a statué sur les recours des requérants demandant l’annulation du règlement communautaire 881/2002, mettant en œuvre une résolution onusienne et les faisant figurer sur la liste. Ils invoquaient notamment la violation de leurs droits fondamentaux. Le TPI était confronté à une difficulté : contrôler le respect par le règlement de ces droits fondamentaux l’aurait conduit à contrôler, indirectement, le respect par la résolution onusienne des droits « européens » de l’homme. Cela équivaudrait à faire prévaloir l’ordre juridique communautaire sur l’ordre international, et signifierait que le droit communautaire prime le droit international - ou du moins le droit émis par un organe de l’ONU.

Dans cet état d’emboîtement des ordres juridiques international et européen, qui/quel juge a la compétence de contrôle sur quel acte ? Quelle portée ont les résolutions de l’ONU dans l’ordre juridique communautaire ? La Communauté européenne n’étant pas elle-même partie à la CNU (Charte des Nations Unies ), mais ayant reçu des compétences des Etats membres dans le domaine d’application de la charte, doit-on la considérer comme liée par la charte ? Quelle règle de conflit utiliser pour résoudre ce conflit de normes dans l’ordre juridique communautaire ? Comment concilier le respect du droit international et la garantie des droits fondamentaux, telle qu’exigée par le concept de communauté de droit (La question de savoir si le Conseil était compétent pour prendre des sanctions économiques contre des individus ne sera pas étudiée. ) ?

Dans cette position délicate, le juge communautaire se reconnaît incompétent pour contrôler la légalité du règlement communautaire, et, partant, de la résolution. Il estime que la Communauté est indirectement liée par la CNU (I.). Mais il contribue aussi à affirmer l’existence et les contours du jus cogens, en acceptant d’en contrôler le respect. Par cet apport significatif, il invite à se questionner sur les limites de l’action du Conseil de sécurité, organe politique des Nations unies (II.).

I. Le droit international prime le droit communautaire, au détriment de la protection des droits individuels

Dans le débat qui a pu exister sur le rapport entre les ordres juridiques communautaire et international, le juge communautaire tranche en faveur du droit international (A). Cette position a pour corollaire une protection amoindrie des droits fondamentaux (B).

A. Le TPI, juge soucieux du respect par le droit communautaire du droit international

Le TPI consacre un développement assez long à « l’articulation entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique national ou communautaire » (Arrêt Yusuf, par. 228). Il se penche sur cette question du point de vue du droit communautaire (ayant auparavant rappelé la solution du point de vue du droit international). La Communauté européenne s’est vue attribuer la personnalité juridique internationale par son traité constitutif (article 281 du Traité instituant la Communauté Européenne, ci-après CE ). De sa capacité juridique (soit le fait d’être titulaire de droits et d’obligations ) se déduit sa liaison au droit international général - pour autant que ces règles sont applicables aux organisations internationales.

En cas de collision, le droit communautaire primaire l’emporte sur le droit international (Le droit communautaire primaire comprend les traités constitutifs (Traité instituant la Communauté européenne, Traité instituant l’Union européenne, Traité instituant la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier), ainsi que leurs modifications, et les principes généraux du droit communautaire (article 6 TUE)), car étant plus précis, et ce, en application de la règle lex specialis generalibus derogat. Toutefois, la règle ne fonctionne pas lorsque les règles internationales sont des règles impératives du droit international général. Par contre, le droit international prime le droit communautaire dérivé, ou droit secondaire (Le droit communautaire secondaire, quant à lui, se compose des actes juridiques émis par les organes de la Communauté, et visés à l’article 249 TCE : règlements, directives, décisions, recommandations et avis ; et de principes coutumiers, ainsi que de principes généraux du droit communautaire.), comme la CJCE (Cour de Justice des Communautés européennes ) l’a admis dans l’arrêt Racke (affaire C-162/96, du 16 juin 1988).

Dans les rapports de la Communauté avec les Etats tiers (à la Communauté) et avec les autres organisations internationales, les règles du droit international s’appliquent sans limite, dès lors que la Communauté a été reconnue par eux comme sujet du droit international (par exemple par des relations diplomatiques ou la conclusion de traités internationaux).

Le TPI précise l’effet des résolutions du CS dans l’ordre juridique communautaire. L’article 307 alinéa 1 est au cœur de son argumentation. Il énonce le principe d’intégration conforme au droit international de la construction communautaire. Certains auteurs considèrent qu’une opinio juris s’est développée, soutenant l’existence d’une obligation de transposition pour la Communauté des résolutions du CS (Ainsi M. Kokott, Commentaire de l’article 302 CE, p. 2517 du commentaire des traités CE et UE, M. Streinz) ; ou du moins le souhaitent-ils de lege ferenda.

La portée de l’article 307, premier alinéa, est tout d’abord rappelée : il « a pour objet de préciser, conformément aux principes du droit international, que l’application du traité CE n’affecte pas l’engagement de l’Etat membre concerné de respecter les droits des Etats tiers résultant d’une convention antérieure et d’observer ses obligations correspondantes » (Arrêt Yusuf, par. 235). Le tribunal explique ensuite que les Etats membres ont « l’obligation de laisser inappliquée toute disposition de droit communautaire, fût-elle une disposition de droit primaire ou un principe général de droit, qui ferait obstacle à la bonne exécution de leurs obligations en vertu de la charte des Nations unies » (Arrêt Yusuf, par. 240) ; et se fonde sur l’article 297 CE. Mais le juge conclut de façon surprenante que la Communauté « doit être considérée comme liée par les obligations de la charte » comme le sont les Etats membres, en vertu du traité CE. En premier lieu, la Communauté a l’obligation négative de ne pas entraver l’exécution par ses Etats membres de leurs obligations. Se basant sur l’article 301 CE, le tribunal énonce en second lieu qu’elle est liée par la Charte « dans la mesure où elle a assumé des compétences précédemment exercées par les Etats membres » (Arrêt Yusuf, par. 253). Se fondant sur le jeu combiné de ces trois dispositions, le TPI énonce alors l’obligation positive de la Communauté de donner effet aux résolutions du CS. Utilisant l’article 307 alinéa 1, le TPI montre sa bienveillance à l’égard du droit international.

B. Une protection amoindrie des droits fondamentaux

Si la démarche du juge communautaire aboutit à un résultat conciliant en terme de rapports entre ordres juridiques, il n’en reste pas moins qu’est mise au jour une « lacune dans la protection juridictionnelle des requérants » (Arrêt Yusuf, par. 341). Cela ne contredit-il pas la prétention de la Communauté à être une communauté de droit (Arrêt Yusuf, par. 260), que le TPI qualifie de « principe général de droit » (Arrêt Yusuf, par. 261) ? Il semble paradoxal que le TPI définisse la Communauté européenne comme telle, et refuse ensuite la possibilité d’exercer un contrôle sur un règlement communautaire. Par principe, tout acte communautaire est susceptible d’être contrôlé quant à sa conformité aux traités constitutifs. Mais en l’espèce, puisque le règlement mettait en œuvre la résolution, le tribunal a refusé d’exercer son contrôle juridictionnel, en raison d’une « limite structurelle ». (Cela aurait signifié qu’il contrôlait, de façon incidente, le respect par la résolution des droits fondamentaux garantis au niveau européen.)

De nouveau, le tribunal justifie sa position en se fondant sur le droit international (Article 48 de la CNU, donnant force obligatoire aux décisions prises par le CS dans le cadre du chapitre VII, et articles 25 et 103) et sur le droit communautaire. Il cite à cet égard les articles 5, 10, 297 et 307 alinéa 1 CE, mais aussi l’article 5 UE (Du Traité instituant l’Union Européenne ). Dans le conflit opposant un principe général de droit communautaire aux articles 5, 10, 297 et 307 alinéa 1 CE, et 5 UE – les normes invoquées étant toutes deux de valeur de droit primaire – le tribunal donne sa préférence aux secondes normes, et ainsi, au respect du droit international.

Une lacune dans la protection des droits fondamentaux apparaît. En l’espèce, l’efficacité du recours juridique dépend du comité des sanctions, et notamment du fait que les membres permanents du CS s’y voient attribuer un droit de veto, car la décision pour l’inscription et la radiation de la liste est prise à l’unanimité (Pour de plus amples renseignements sur ce comité des sanctions : « Directives régissant la conduite des travaux du Comité », du 7 Novembre 2002, amendées le 10 avril 2003, http://www.un.org/french/sc/committees/1267/pdf/guide.pdf). La mise en jeu de la protection diplomatique dépend du bon vouloir de l’Etat (L’équipe de surveillance du Comité des sanctions, dans son dernier rapport annuel, explique que « si ce gouvernement n’est pas favorablement disposé à (l’égard des requérants), la demande ne sera peut-être pas soumise au Comité, quel qu’en soit le bien-fondé », par.56.). Il manque aux individus la capacité d’agir devant l’ONU.

Alors que les « smart sanctions » (sanctions du Conseil de sécurité dites "intelligentes" ou "judicieuses" car elles sont ciblées sur les dirigeants et ne devraient en principe pas toucher la population) sont censées rendre les sanctions plus respectueuses des droits de l’homme, en pratique, elles visent directement les individus, ce qui nécessite une attention particulière concernant leurs droits fondamentaux. Le droit d’être informé lorsque l’on va/risque d’être inscrit sur la liste entre en collision avec la protection du secret défense. Ce refus de contrôle du TPI sur le règlement du fait de l’effet obligatoire des résolutions peut sembler regrettable eu égard à la conception de la communauté de droit ancrée en Europe. Le TPI aurait pu utiliser un raisonnement du type de celui proposé par la Cour constitutionnelle allemande, avec sa décision Solange I (Selon cette décision de 1969, la cour constitutionnelle allemande s’est considérée compétente pour vérifier le respect par les actes communautaires des droits fondamentaux « aussi longtemps » qu’une protection suffisante de ces droits n’était pas assurée dans l’ordre juridique communautaire. Elle a considéré cette situation réalisée en 1973, dans son arrêt Solange II. ), et permettre ainsi que les droits fondamentaux soient réellement garantis. En se déclarant incompétent, le tribunal donne sa confiance à un système dans lequel il manque un partenaire.

Doit-on considérer l’arrêt comme un appel aux tribunaux nationaux, et/ou à la Cour européenne des Droits de l’Homme ? Il reste effectivement aux individus inscrits sur la liste la faculté de saisir leurs tribunaux nationaux, avec la possibilité que cet Etat refuse l’application de la sanction onusienne, dans l’hypothèse où la mesure violerait une disposition du droit constitutionnel de rang supérieur, en particulier les droits fondamentaux. Toutefois, l’immunité de juridiction des résolutions n’est pas totale. Au contraire, le TPI contribue à travers cet arrêt à la remise en cause de leur toute puissance, à travers le contrôle qu’il effectue au regard du jus cogens.

II. Affirmation de l’existence et des contours du jus cogens

En confirmant le caractère indérogeable des normes de jus cogens - elles s’appliquent à l’égard de tout sujet, en tout temps, sans possibilité de dérogation ou exception -, le juge communautaire envoie un signal à l'ONU (A.). Il complète par ailleurs cette catégorie de normes en y ajoutant les normes relatives aux droits de la défense, particulièrement protégées en droit européen (B).

A. Un signal politique envoyé à l’ONU

En rendant un tel arrêt, le TPI invite à réfléchir à l’autorité dont jouissent les résolutions du CS, il pose une limite au principe de leur effet obligatoire. En se reconnaissant compétent pour contrôler le respect par les résolutions du jus cogens (Le jus cogens est constitué de l’ensemble des normes du droit international considérées comme impératives.), le juge se place en défenseur du caractère indérogeable de ces droits et de leur application à tous les sujets du droit international, y compris le CS. C’est une « limite au principe de l’effet obligatoire des résolutions du CS ». Le jus cogens est posé comme mesure de la légalité des résolutions.

Le CS bénéficie d’une large manœuvre lors de la prise de mesures pour la « protection de la paix et de la sécurité internationale », mais une limite réside dans les articles 24 II, 1 III et 55 de la CNU. Si l’on admet cette liaison du CS aux droits de l’homme, quel juge est alors compétent pour contrôler la conformité de ses résolutions à ces principes ? Indirectement, le TPI envoie un signal à l’ONU : le CS pourrait établir une instance propre, autonome et indépendante. De façon plus indirecte encore, il pose la question de la légitimité du CS. L’Union européenne serait-elle un bon citoyen mondial en respectant les résolutions du CS, ou au contraire en les corrigeant ? Le juge communautaire doit-il être considéré comme un frein de secours (Le TPI met clairement l’accent sur cette carence : « en l’absence d’une juridiction internationale compétente pour contrôler la légalité des actes du CS,… », TPI, Yusuf, par. 345.) ? Le problème de ce contrôle a posteriori est que le degré de protection des droits de l’homme assuré pourrait s’avérer limité, si l’on considère le caractère flou, non déterminé des principes indérogeables constituant le jus cogens.

Néanmoins, la position prise par le TPI est intéressante en termes de complémentarité, de convergence des ordres juridiques – et ce, grâce au travail des juges. Le juge communautaire contribue ainsi à intégrer les exigences de l’Etat de droit dans la lutte contre le terrorisme international.

De plus, le TPI se pose en codificateur du droit international, ou, du moins, il confirme l’existence et les contours du jus cogens. Il insiste sur le caractère infranchissable de la frontière qu’est le jus cogens, véritable limite à l’action du CS. Les résolutions « doivent respecter les dispositions péremptoires fondamentales du jus cogens. Dans le cas contraire, aussi improbable soit-il, elles ne lieraient pas les Etats membres de l’ONU ni, dès lors, la Communauté » (TPI, Yusuf, par. 281).

B. Le standard européen de protection des droits de l’homme complète la catégorie du jus cogens

En quelque sorte, le TPI offre au droit international ce qui lui manque pour être effectif : un juge qui rend le droit contraignant. Le reproche fréquemment formulé à l’encontre du droit international réside précisément dans ce point. Le TPI procède à un véritable examen du respect de trois principes qu’il considère comme des principes impératifs du DIP (Droit international public ).

Les juges européens, autant de la CJCE que de la Cour européenne des droits de l’homme attribuent dans leur contrôle une place « spéciale » à la protection des droits de la défense, qui constituent le noyau dur des droits européens relatifs aux droits de l’homme, la « particularité européenne ». En considérant que ces droits de la défense (ou le droit d’être entendu ), et le droit à un recours juridictionnel effectif, ainsi que le droit de propriété entrent dans la catégorie des normes internationales qui sont indérogeables, le TPI conforte l’existence de cette catégorie, et en complète le contenu. Ces normes du droit international, dont l’existence était encore contestée, reçoivent ainsi une reconnaissance, une consécration. La doctrine considérait jusqu’alors qu’appartenaient à cet ensemble un nombre très restreint de normes, comme l’interdiction d’agression, le respect des droits fondamentaux, l’interdiction de l’esclavage, ou celle du génocide.

L’ordre public communautaire complète l’ordre public international. Cela confirme le phénomène de convergence des ordres juridiques. En outre, la hiérarchisation du droit international est aussi confortée. Le jus cogens connaît un nouveau succès : cette catégorie est appelée à court terme à grandir.

D’un regard critique, on est en droit de se demander si le jus cogens est un bon critère pour contrôler la légalité des résolutions. Les résolutions ne sont pas un traité mais un acte d’un organe, qui plus est politique. Le jus cogens ne peut être considéré comme un critère que s’il est lui-même défini. Concernant les autres voies de recours ouvertes aux particuliers, dans les décisions suivant l’arrêt Yusuf (Voir notamment l’arrêt Ayadi, du TPI, du 12 Juillet 2006, aff. T-253/02), le TPI insiste sur la responsabilité particulière des services des Etats membres concernant la question de savoir si des exceptions à la transposition des règlements peuvent être trouvées dans le droit humanitaire, comme celle de la possibilité de révision pour rayer des personnes de la liste. Certains auteurs auront pu en déduire un droit communautaire à la protection diplomatique, résultant de cette carence de protection juridictionnelle internationale (voir SIMON (D.) et MARIATTE (F.), Europe 2006, étude 11, citée en bibliographie).

L’arrêt Yusuf soulève, entre autres, la question de l’adaptation des activités du CS aux exigences modernes de l’Etat de droit et des droits de l’homme. Le CS peut-il laisser de côté les droits de l’homme pour lutter contre le terrorisme ? De cette collision entre une résolution de l’ONU et les exigences d’un Etat de droit garanties en Europe par l’article 230 CE pourraient surgir d’intéressantes réflexions sur le respect des principes démocratiques, des droits fondamentaux dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

Bibliographie :

OUVRAGES :

- HARATSCH (A.), KOENIG (C.), PECHSTEIN (M.), Europarecht, Tübingen, Mohr Siebeck, 2006, 563 p. (Droit européen) - LEGER (P.) (dir.), Commentaire article par article des traités UE et CE, Ed. Helbing & Lichtenhahn, Dalloz et Bruylant. (Pour les articles 60, 301, 307CE). - SIMMA (B.), Charta der Vereinten Nationen – Kommentar (Commentaire de la Charte des Nations Unies : p. 1066- 1073, concernant l’article 103). - STREINZ, EUV/EGV – Kurzkommentar, Verlag C.H. Beck, 2003, p. 2514-2538. (TUE/TCE – Commentaire court. Articles 302 et 307, Commentaire de M. Kokott). - Von der GROEBEN – SCHWARZE (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Kommentar, 6. Auflage, Band 4, Nomos. (TUE/TCE Commentaire, 6ème édition, Tome 4, Ed. Nomos).

REVUES :

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(La Communauté européenne comme communauté de droit ( ?) – le TPI refuse la protection des droits fondamentaux, Journal européen de droit économique).

- SIMON (D.) et MARIATTE (F.), « Le Tribunal de première instance des Communautés : Professeur de droit international ?. – A propos des arrêts Yusuf, Al Barakaat International Foundation et Kadi du 21 septembre 2005 », Europe, Décembre 2005, Etude 12. - SIMON (D.) et MARIATTE (F.), « Le « droit » à la protection diplomatique : droit fondamental en droit communautaire ? », Europe, Novembre 2006, étude 11. - Von ARNAUD (A.), « UN-Sanktionen und gemeinschaftsrechtlicher Grundrechtsschutz – Die « Soweit-Rechtsprechung » des Europäischen Gerichts Erster Instanz », Archiv des Völkerrechts 2006, Band 44, p. 201- 216. (Sanctions des NU et protection des droits fondamentaux en droit communautaire – la « jurisprudence aussi loin que » du TPI, Archives du droit international). - X., Revue Générale de Droit International Public, 2005, p. 957 – 967.

CONFERENCE : - Humboldt-Universität zu Berlin, DFG-Graduiertenkolleg « Verfassung jenseits des Staates : Von der europäischen zur globalen Rechtsgemeinschaft ? », Herbstkonferenz, 8. Dezember 2006, Rechtsschutz gegen den UN-Sicherheitsrat zwischen Europa- und Völkerrecht. (Université Humboldt de Berlin, Fondation allemande pour la recherche – Groupe de travail de doctorants « Constitution au-delà de l’Etat : de la communauté de droit européenne à une communauté globale ? », Conférence d’automne, 8.12.2006, Protection juridique contre le Conseil de sécurité des Nations Unies entre droit européen et droit international.)

JURISPRUDENCE / DROIT APPLICABLE :

- TPICE, arrêt du 21 septembre 2005, Ahmed Ali Yusuf et Barakaat International Foundation c/ Conseil de l’Union européenne, aff. T-306/01. - Résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies : 1267 (1999) du 15 Octobre 1999, modifiée par les résolutions : 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005) et 1735 (2006) - Règlement CE 337/2000 sur… - Règlement CE 467/2001 - Règlement CE 2062/2001 - Règlement CE 881/2002

SOURCES ISSUES D’INTERNET :

- site du Comité des sanctions (on peut accéder aux résolutions fondant sa compétence, aux rapports annuels du Comité, à la liste) : http://www.un.org/french/sc/committees/1267/index.shtml.