Résumé : Simplifier le droit est devenu le souci majeur de tout législateur. Mais rendre la loi plus compréhensible, plus accessible pour les citoyens n’est chose si aisée. A la lumière d’une affaire concernant une divergence d’interprétation entre un citoyen allemand et les juges constitutionnels allemands s’agissant d’une disposition du droit allemand de la nationalité, l’analyse comparative ci-dessous tâchera de percer à jour les problèmes que peuvent rencontrer les juges constitutionnels allemands et français, mais également de présenter les solutions qui ont pu être adoptées par ceux-ci, lorsqu’il s’agit d’apporter plus de sécurité juridique aux citoyens.

          Dans la législation parlementaire allemande se concrétisent aussi bien le principe de la démocratie que celui de la primauté du droit issu de la Loi fondamentale. Dans un Etat de droit, une loi conforme à cette Loi fondamentale est la base de toute action étatique.[1] Des exigences constitutionnelles générales à une action étatique découle entre autres le principe de la sécurité juridique (Rechtssicherheit), communément désignée comme la qualité d’un système dans lequel chacun peut savoir à quelle règle sa situation est et sera soumise.[2]

          De l’impératif d’un Etat de droit selon l’article 20 § 3 de la Loi fondamentale découle l’impératif de sécurité juridique. Celle-ci signifie tout d’abord la clarté juridique (Rechtsklarheit): le destinataire de la norme doit pouvoir reconnaître de manière suffisamment claire quel est le contenu de la norme. Celle-ci signifie ensuite également la fiabilité (Bestimmtheit) de l’ordre juridique, et c’est pourquoi la confiance du citoyen dans le contenu des normes juridiques doit être protégée. D’un autre côté, l’Etat doit être en mesure d’effectuer des réformes nécessaires. C’est la raison pour laquelle il est nécessaire de mettre en balance d’un côté la confiance légitime du citoyen en la norme juridique (Vertrauensschutz) et, d’un autre côté, les intérêts publics dans l’élaboration de nouvelles réglementations.[3] Ceci est particulièrement pertinent lorsque le législateur s’autorise un droit de regard sur des faits déjà réalisés ou entend agir de manière rétroactive. Mais l’impératif de l’Etat de droit pose des limites au législateur.

          Ces limites en revanche ne touchent pas continuellement ce dernier. Un exemple est le cas de la réforme du droit de la nationalité, qui a eu lieu en 1999. En effet, la Loi de réforme de la nationalité (StAG), promulguée le 15 juillet 1999 et entrée en vigueur au 1^er janvier 2000, prévoit dans son article 25, qu’un Allemand perd sa nationalité lorsqu’il acquiert une nationalité étrangère, si cette acquisition a été faite à sa demande. Avant la réforme, la perte de la nationalité allemande n’était cantonnée qu’aux cas où l’intéressé n’avait ni son domicile ni sa résidence habituelle sur le territoire allemand. Cette « clause nationale » (Inlandsklausel), comme elle était surnommée, fut finalement supprimée par le législateur suite au constat qu’elle fut utilisée par de nombreux nouveaux citoyens afin de récupérer leur nationalité étrangère initiale, obligatoirement abandonnée lors du processus de naturalisation dans la fédération allemande, sans perdre pour autant la nationalité allemande nouvellement acquise.

          Cette réforme a été l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) qui a rendu, le 8 décembre 2006, une décision relative à la conformité ou non à la Loi fondamentale de l’application de l’article 25 nouvellement modifié à des demandes d’acquisition d’une nationalité étrangère ayant eu lieu avant la promulgation de la loi du 15 juillet 1999 (BVerfGE, 8 décembre 2006, 2 BvR 1339/06). Dans le cas d’espèce, le réclamant, d’origine turque, fut naturalisé Allemand en mars 1999. Etant une condition indispensable au processus, le réclamant dût abandonner sa nationalité turque. Suite à sa demande réalisée en juin 1999, il acquiert à nouveau, en février 2001, la nationalité turque. Sur ce, la ville de Francfort-sur-le-Main lui confisque ses papiers d’identité allemands. Le réclamant, ne possédant plus que la nationalité turque, saisit les tribunaux administratifs au motif que, selon sa conception, les personnes ayant, comme lui, fait une demande d’acquisition d’une nationalité étrangère à l’époque où la « clause nationale » était toujours valable, mais qui ont acquis cette nationalité étrangère seulement après le 1^er janvier 2000, ne devraient pas tomber sous le coup de l’article 25 nouvellement réformé. Son action en justice resta sans succès. Un recours devant la Bundesverfassungsgericht est alors engagé.

          Au vu des éléments qui précèdent, il apparaît donc clairement que cette question de sécurité juridique n’est autre qu’une question d’interprétation. Or, en cas de difficulté sur une interprétation d’une norme juridique, c’est au juge, et plus précisément au juge constitutionnel, qu’il revient la tâche de rendre une interprétation qui sera par la suite communément acceptée. Dans une optique d’étude comparative, et afin de mieux cerner ce dont il s’agit, il est nécessaire de se demander ce que recouvre, aussi bien selon les juges constitutionnels allemands que français, la notion de sécurité juridique.

          De plus, et comme vu précédemment, il est également soulevé la nécessité de la mise en balance de la sécurité juridique avec le droit de regard du législateur sur des faits déjà réalisés. A cette fin, il importe donc de travailler la notion de rétroactivité. Outre sa définition, il est intéressant, de manière plus précise, de se demander comment concilier d’un côté, la sécurité juridique, et, de l’autre, l’application rétroactive d’une loi ? Et qui plus est, comment cette conciliation se fait-elle de part et d’autre du Rhin ?

          A la lumière des faits de la décision du 8 décembre 2006, ainsi qu’à celle de l’argumentation de la Cour constitutionnelle fédérale, il sera tout d’abord fait une étude sur les législations allemande et française s’agissant de la sécurité juridique (I) avant de se tourner vers la question de l’ajustement entre cet impératif et l’application rétroactive des lois nouvelles (II).

 

I. La sécurité juridique: un principe contrôlé par les Sages mais non de valeur constitutionnelle

 

          Du principe de sécurité juridique découle deux, en droit allemand, et trois, en droit français, aspects (ou exigences) complémentaires : la clarté et la certitude de la norme juridique pour le premier, la clarté, l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi pour le second (A). La façon en revanche dont ils sont mis en œuvre par les juges constitutionnels allemands et français ne diffère pas réellement (B).

 

A. Les visages du principe de sécurité juridique: entre clarté, certitude et accessibilité de la loi

 

          C’est suite à l’influence de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés Européennes (CJCE), puis de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH), mettant en avant le principe de sécurité juridique ou encore celui très proche de « confiance légitime » (CJCE 5 mai 1981, Dürbeck), que le mouvement d’une loi plus qualitative a été lancé. En effet, en exigeant au préalable dans ses arrêts Sunday Times contre Royaume-Uni (26 avril 1979) et Hentrich contre France (22 septembre 1994) une loi plus précise et prévisible, la CEDH posa ces exigences comme corollaire du principe de sécurité juridique (28 mars 2000, Baranowski contre Pologne). Avant elle, la CJCE, dans son arrêt Commission contre Conseil du 5 juin 1973 (arrêt de principe), appliquait déjà le principe de confiance légitime, inspiré du droit allemand.
          D’une manière générale, cette influence a eu des répercutions similaires de part et d’autre du Rhin.

          En droit allemand, l’impératif de certitude de la norme juridique découle de l’exigence de sécurité juridique, lui-même étant un « sous-principe » du principe de l’Etat de droit.[4] Dans tous les cas, clarté et certitude de la norme signifient perceptibilité de la volonté, de l’intention du législateur. Que la loi soit sujette à interprétation ne peut lui être encore opposé, tout comme le recours à des clauses générales, dont le sens doit être concrétisé par l’administration et la jurisprudence. En principe, il est permis d’utiliser des termes juridiques indéterminés (BVerfGE, 12 janvier 1967, 1 BvR 169/63).[5] L’impératif de clarté de la norme juridique ne dispose donc que des exigences minimales quand à la rédaction d’une norme. Ce n’est qu’exceptionnellement, en présence de normes s’auto-contredisant ou étant peu claires, qu’une nullité s’en suivra, due à leur imprécision et donc à l’incertitude qu’elles provoquent chez le citoyen.

          Tout comme en droit allemand, le principe de sécurité juridique en droit français ne figure pas explicitement dans la Constitution du 4 octobre 1958. Découlant du droit naturel de sûreté (article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, ci-après DDHC, faisant partie du Préambule de la Constitution), le principe même de sécurité juridique n’a pas valeur constitutionnelle. En revanche, l’exigence de clarté de la loi, pouvant être définie comme une exigence à rendre le contenu des normes facile à comprendre, et dont le fondement se trouverait selon le Conseil constitutionnel dans l’article 34 de la Constitution (décision n° 1998-401 DC du 10 juin 1998, Loi d’orientation et d’incitation relative à la réduction du temps de travail), a été élevée au rang de principe constitutionnel, tandis que dans la décision n°99-421 DC du 16 décembre 1999 (influencée par la jurisprudence de la CJCE, suite à la reconnaissance du principe de « confiance légitime »), une valeur constitutionnelle a été reconnue à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. L’accessibilité serait à comprendre d’une manière matérielle, la norme devant ainsi être consultable par le citoyen. La notion d’intelligibilité, quant à elle, est très proche de la notion de clarté, de sorte qu’une distinction est difficile à percevoir, surtout en raison du fait que la doctrine, tout comme le Conseil constitutionnel, aiment à les placer tous les deux sur le même plan. Ainsi, clarté et intelligibilité reposent sur les mêmes critères de contrôle utilisés par le Conseil, à savoir la précision et l’absence d’ambiguïté.

 

          Nul doute ne subsiste quant à l’influence qu’ont eu les Cours européenne et communautaire, qui s’est exercée de manière quasi similaire dans les législations allemande et française, sur la consécration et la définition des différents aspects du principe de sécurité juridique. Outre sur la différence dans le nombre d’aspects qu’ils ont pu décliner sous le principe de sécurité juridique, les Sages allemands et français se distinguent également sur la question du contrôle de la mise en œuvre de ces aspects, et donc leur protection.

 

B. Le contrôle par le juge constitutionnel de la mise en oeuvre des visages du principe de sécurité juridique: entre critère de la Vertrauensschutz et critères relatifs

 

          Selon une formule régulièrement prise pour base par la Cour constitutionnelle fédérale, la norme juridique doit se conformer aux « principes constitutionnels de la clarté juridique et de la justiciabilité », elle doit « dans ses conditions et dans son contenu être formulée de telle manière, que ses destinataires doivent être en mesure de pouvoir discerner l’état de la législation actuelle et ainsi ajuster leur comportement en fonction. » (BVerfGE, 12 juin 1979, 1 BvL 19/76).

          Dans les faits de la décision rendue par la Cour constitutionnelle fédérale le 8 décembre 2006, le réclamant invoqua le principe, imposé par la Loi fondamentale, de protection de sa confiance légitime dans le contenu de la loi (Vertrauensschutz), qui, comme vu précédemment, avait à l’époque influencé la jurisprudence de la CJCE (et non l’inverse). Cependant, il n’a pu le faire valoir. En effet, chaque nouveau citoyen a eu connaissance qu’en République fédérale d’Allemagne prévaut le principe d’évitement de la double nationalité. Car autrefois, et toujours à l’heure actuelle, l’une des conditions pour la naturalisation était que la personne concernée abandonne sa nationalité étrangère initiale. Ainsi, pour chaque personne qui, après la naturalisation, a néanmoins récupéré son ancienne nationalité, le constat a dû être tiré que la personne a agi de manière incompatible avec la compréhension de l’Etat allemand. En effet, une action contraire de manière perceptible à la volonté du législateur, ne peut faire jouer la protection de la confiance légitime. En outre, entre la promulgation de la loi le 15 juillet 1999 et son entrée en vigueur le 1^er janvier 2000, le réclamant a eu suffisamment de temps pour, soit retirer sa demande, auprès des autorités turques, de récupération de sa nationalité initiale, soit solliciter, avant l’acquisition effective de sa nationalité turque d’origine, une autorisation de conservation de la nationalité allemande.

          En droit français, bien qu’ayant des fondements distincts (article 34 de la Constitution pour le principe de clarté de la loi et articles 4, 5, 6 et 16 de la DDHC pour l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité), une forte imbrication et interdépendance existe entre les termes de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité, à tel point qu’à chaque énoncé du principe de clarté par le Conseil, l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité y est énoncé de manière complémentaire. Des exemples sont fournis par les décisions Loi relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie du 18 juillet 2001[6], Loi portant amélioration de la couverture des non salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles du 27 novembre 2001[7] et Loi de modernisation sociale du 12 janvier 2002.[8]
          Le Conseil effectue son contrôle du respect de ces exigences en veillant notamment à l’absence d’ambiguïté, à la précision à un degré relatif, ainsi qu’à la qualité normative de la loi contrôlée. Cependant, prenant exemple sur la CEDH, ce contrôle s’opère de manière souple, relative, prenant en considération, à côté des circonstances et caractéristiques inhérentes à la loi, des variables, notamment les destinataires de la loi contrôlée. C’est surtout vrai lorsque la proportionnalité entre la complexité d’une norme et les motifs qui la justifieraient doit être contrôlée par le Conseil. Autrement dit, le Conseil mesure le degré de complexité de la norme en question en se référant aux destinataires à laquelle elle est censée s’adresser. Ainsi, dans une décision n°2005-530 DC du 29 décembre 2005, une disposition relative au plafonnement global des avantages fiscaux est censurée suite au constat de son extrême complexité, justifiée par aucun motif d’intérêt général.

 

          La sécurité juridique, telle qu’elle ressort des textes et interprétations des juges constitutionnels, signifie alors la clarté, la certitude et l’accessibilité de la norme juridique. Cependant, il est un autre problème où la sécurité juridique intervient. En effet, dans la dimension temporelle, sécurité juridique signifie avant tout protection de la confiance dans la stabilité des lois. Le citoyen qui a adapté son comportement à une réglementation a un intérêt légitime à ce que ses dispositions ne soient pas contrariées par une évolution juridique ultérieure. Il doit pouvoir partir du principe que son comportement, basé sur l’ordre juridique, reste reconnu de celui-ci avec toutes les conséquences qui y sont attachées. C’est surtout en cas de modification juridique rétroactive, c’est-à-dire lorsque des faits s’étant produits dans le passé sont réévalués postérieurement, que cette confiance est particulièrement affectée.

 

II. Vertrauensschutz et principe de la non-rétroactivité des lois : la sécurité juridique dans la dimension temporelle

 

          Comme déjà évoqué précédemment, parmi les éléments essentiels découlant du principe d’Etat de droit se trouve la sécurité juridique, qui signifie, dans la dimension temporelle, Vertrauensschutz. Ce dernier implique que celui qui a pu compter sur une réglementation étatique, plus généralement sur l’état de la loi, doit alors, en règle générale, être protégé lorsque l’Etat modifie ou abroge cette réglementation de manière rétroactive, mais également lorsqu’il le fait, éventuellement, seulement pour l’avenir. Le législateur est tenu, pour le bien de l’Etat de droit, de ne pas édicter de normes juridiques rétroactives.[9] En droit français également, le principe de non-rétroactivité des lois est considéré comme une des pierres angulaires de la sécurité juridique. La rétroactivité des lois n’est cependant pas par principe exclue.
          Dans les cas de lois rétroactives, le droit allemand opère une distinction nette entre ce qu’il appelle « vraie » et « fausse » rétroactivité. Le droit français quant à lui dispose également de sa propre distinction (A).
          Enfin  s’agissant de laconstitutionnalité des lois rétroactives, elle est à examiner à la lumière des circonstances factuelles et juridiques spécifiques. Le principe de Vertrauensschutz joue là un rôle déterminant. Ainsi, le droit constitutionnel allemand recourt à la notion de Vertrauensschutz lorsqu’il est question de la constitutionnalité d’une loi rétroactive (B).

 

A. La rétroactivité de la loi: entre “vraie” et “fausse” rétroactivité

 

          C’est seulement en droit pénal que prévaut, pour les lois nouvelles plus sévères, une interdiction stricte, absolue, de rétroactivité de ces lois, en droit allemand (article 103 § 2 de la Loi fondamentale), comme en droit français (articles 5 et 8 de la DDHC de 1789).
          Mis à part cela, la jurisprudence allemande fait une différence entre vraie (echte Rückwirkung, rétroactive) et fausse (unechte Rückwirkung, rétrospective) rétroactivité.[10] Il est question d’une echte Rückwirkung lorsque le législateur intervient ultérieurement dans des faits qui ont été entrepris et se sont achevés dans le passé, leurs conséquences juridiques donc intervenues avant la promulgation de la loi nouvelle. Dans ce cas la loi attache donc de nouvelles conséquences juridiques à des faits déjà achevés. En revanche, il est question d’une unechte Rückwirkung lorsque la loi touche un évènement qui a été entrepris dans le passé, qui ne s’est cependant pas encore achevé, et dont les conséquences juridiques de celle-ci interviennent seulement après sa promulgation. La norme juridique s’attache dans son contenu à des faits s’étant réalisés avant sa promulgation afin d’en régler les conséquences juridiques pour l’avenir.

          Le droit français connaît explicitement un principe de non-rétroactivité des lois civiles, affirmé à l’article 2 du Code civil : « La loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif. ». Cependant, n’ayant pas valeur constitutionnelle, ce principe peut, sauf dans le domaine du droit pénal, être outrepassé par le législateur. Il existe donc des exceptions à l’article 2 du Code civil : les lois interprétatives et les lois de validation. Les lois interprétatives sont censées éclairer le sens de lois antérieures obscures, sans néanmoins toucher au fond de celles-ci. Elles sont considérées comme des exceptions à l’article 2 dans la mesure où elles entrent en vigueur en même temps que les lois qu’elles interprètent. Les lois de validation, quant à elles, se bornent à valider, de manière rétroactive, les actes dont les juridictions sont ou peuvent être saisies, dans le but de prévenir les difficultés qui pourraient apparaître suite à leurs censures.

 

          Les lois rétroactives ne sont cependant pas admises sans quelques restrictions, étant donné que la Vertrauensschutz peut toujours, vis-à-vis d’une réévaluation ultérieure de l’ordre juridique, être affectée. De l’exigence de l’Etat de droit de l’article 20 § 3 de la Loi fondamentale, tout comme de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, résultent alors des barrières aux lois rétroactives.

 

B. Le contrôle de constitutionnalité de la loi rétroactive: le juge constitutionnel comme gardien de la Vertrauensschutz

 

          Une echte Rückwirkung va en principe à l’encontre des exigences de sécurité juridique et de Vertrauensschutz qui découlent du principe d’Etat de droit et est donc contraire à la Loi fondamentale. A dire vrai, des exceptions existent, dans lesquelles une echte Rückwirkung n’est vue comme conforme que si la confiance dans une législation juridique déterminée n’est pas digne de protection ou alors lorsqu’une situation de confiance ne s’est absolument pas créée. C’est par exemple le cas lorsque la législation juridique antérieure n’était pas claire, confuse ou contraire à la Loi fondamentale.
          A l’inverse, une unechte Rückwirkung est généralement admise. Pour déterminer sa constitutionnalité, il s’agit de savoir si l’intérêt étatique et le bien commun l’emportent sur les intérêts légitimes des destinataires de la norme juridique en question dans la poursuite d’une situation juridique qui leur est favorable. En d’autres termes, une unechte Rückwirkung n’est considérée comme contraire à la Loi fondamentale que si les attentes légitimes du citoyen dominent les intérêts de la communauté dans son ensemble, ces derniers étant justement poursuivis par la loi en question.

          Un exemple de contrôle de constitutionnalité d’une loi rétroactive est fourni par la décision rendue le 8 décembre 2006 par la Cour fédérale.

          En l’espèce, il est question d’une unechte Rückwirkung. En effet, la conséquence juridique de la perte de la nationalité allemande n’est pas déjà intervenue, pour la catégorie de personnes en question, avant l’entrée en vigueur au 1^er janvier 2000 de la réforme du droit de la nationalité, mais seulement à compter de cette date, pour autant que suite à une demande d’acquisition présentée auparavant une nationalité étrangère ait été valablement acquise postérieurement à cette date. Etant donné que la perte de la nationalité allemande se fait seulement suite à l’acquisition de la nationalité étrangère et non dès la simple demande de cette dernière, la réglementation s’applique, du moment qu’elle est invoquée pour des demandes d’acquisition survenues déjà avant la promulgation ou l’entrée en vigueur de la réforme et non, contrairement à la conception du réclamant, pour modifier ultérieurement des faits déjà achevés.
          L’article 25 StAG prévoit donc une extension des cas de perte de la nationalité allemande : la demande d’acquisition ne constitue que le début de la réalisation des faits, ceux-ci s’achevant avec l’acquisition effective de la nationalité étrangère, déclenchant par la suite la perte de la nationalité allemande. Ceci est le cas typique d’une unechte Rückwirkung : les conséquences juridiques de la loi nouvelle interviennent seulement après sa promulgation, une partie des faits se sont cependant réalisés antérieurement à celle-ci. En effet, l’article 25 StAG réformé a été promulgué le 15 juillet 1999 ; le réclamant a certes acquis la nationalité turque le 5 février 2001, mais la demande d’acquisition a quant à elle été réalisée le 11 juin 1999.
          Cette extension de la réglementation concernant la perte de la nationalité allemande à des demandes d’acquisition présentées avant la promulgation de la réforme était nécessaire et appropriée pour la réalisation optimale de l’objectif poursuivi par le législateur. En effet, le législateur visait par là à barrer la voie permettant d’obtenir plus d’une nationalité à la fois, dont il considérait le recours  comme un contournement de la politique menée par lui de limitation de la nationalité multiple. Il est évident que cet objectif ne pouvait être mieux atteint que par une réglementation qui ne se contente pas de couvrir les cas dans lesquels la demande d’acquisition de la nationalité étrangère n’a été présentée que postérieurement à la promulgation ou l’entrée en vigueur de la réforme.
          Les intérêts des personnes concernées dans la continuité de la législation antérieure ne mènent pas à l’irrecevabilité de la rétroactivité. En effet, le réclamant ne peut faire jouer ici le Vertrauensschutz. La disposition qu’a prise le réclamant en présentant sa demande d’acquisition de la nationalité turque avant la promulgation de la réforme était déjà protégée de façon restrictive, dans la mesure où cette demande aurait pu, par lui et sans effort particulier, être annulée postérieurement à la promulgation et même après l’entrée en vigueur de la réforme (donc à un moment où une Vertrauensschutz garantie constitutionnellement n’existait plus).

          En droit français, les lois interprétatives et les lois de validation, étant des exceptions au principe de non-rétroactivité énoncé à l’article 2 du Code civil, sont donc soumises à des conditions. En effet, comme en droit allemand, le Conseil constitutionnel contrôle que la loi rétroactive en question réponde suffisamment bien à un but d’intérêt général.

 

 

 

 

Bibliographie

 

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