La Convention Internationale sur l'Élimination de toutes les Formes de Discrimination Raciale, adoptée en 1965 par l’Assemblée Générale des Nations Unies, est un texte fondateur en matière de discriminations raciales. La Convention est révolutionnaire à plusieurs égards. Elle ne se contente pas de poser l’obligation pour les États signataires de modifier leur droit interne afin de le rendre conforme aux buts dictés par la Convention, mais elle crée le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale (article 8), chargé de la surveillance de l’égalité et de la non-discrimination raciales et instaure la possibilité pour des individus ou groupes d’individus de se plaindre de la violation des droits garantis par la Convention (article 14).

La Convention Internationale sur l’Élimination de toutes les formes de Discrimination Raciale a été adoptée par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 21 décembre 1965 par la Résolution 2106(XX), et est entrée en vigueur le 4 janvier 1969. La France a ratifié la Convention le 21 juillet 1971 et a reconnu la compétence du Comité pour les requêtes individuelles au regard de l’Article 14 de la Convention. Le Royaume-Uni a signé le 11 Octobre 1966 et ratifié la Convention le 7 Mars 1969, cependant le Royaume-Uni n’a pas fait de déclaration quant à l’article 14.

Au 1er janvier 2005, 170 États l’avaient ratifiée faisant de la Convention l’un des instruments des Nations Unies le plus ratifié, cela étant du en grande partie à la campagne internationale contre l’apartheid en Afrique du Sud qui avait initialement inspiré la Convention. Le souvenir des atrocités de la Seconde Guerre Mondiale, la persistance du racisme causant l’indignation profonde de la communauté internationale et l’institutionnalisation de la ségrégation raciale en Afrique du Sud sous le nom d’apartheid, conduisirent à la création d’un instrument international pour lutter contre ces pratiques.

La Convention définit la discrimination raciale comme : ‘toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée sur la race, la couleur, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique, qui a pour but ou pour effet de détruire ou de compromettre la reconnaissance, la jouissance, ou l’exercice, dans des conditions d’égalité, des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans les domaines politique, économique, social et culturel ou dans tout autre domaine de la vie publique’ (article 1). Le but avoué dès le titre, est donc l’élimination de la discrimination raciale, en tant qu’elle est définie par l’article 1, ce qui est considéré par certains un pieux mensonge. M. Banton in ‘International Action Against Racial Discrimination’ Clarendon Press Oxford (1996) ne croit pas à l’élimination de la discrimination raciale, mais seulement à la possibilité de la réduire (page 50). Il est difficile de réfuter ce point de vue. En effet, depuis 1965 malgré de considérables efforts et évolutions, les idéaux portés par la Convention sont loin d’avoir été totalement réalisés. Plus encore, on ne peut nier dans le contexte social et politique de ce début de siècle que les discriminations raciales sont au cœur de très vifs débats, qu’il s’agisse des difficultés liées à la persistance de l’anti-sémitisme, à l’islamophobie , aux difficultés croissantes rencontrées par les demandeurs d’asile, difficultés pour une part liées à l’impact du 11 Septembre. Des États tels que la France et le Royaume-Uni qui ont adhérent aux principes universels des droits de l’homme sont cependant l’objet de critiques (Voir Conclusions du CERD sur les rapports de la France de 2004 §10 – 30 Sujets de préoccupation et recommendations et Conclusions du CERD sur les rapports du Royaume-Uni de 2003 §11- 31 Concerns and recommendations).

En étudiant la Convention, et les caractères qui en font un document exceptionnel, nous examinerons les difficultés liées à la nature du texte. Ces difficultés, éclairées par une comparaison avec le droit français et britanique, ne doivent cependant pas obscurcir les progrès réalisés en matière de discrimination raciale aussi bien au niveau international que national. Ces évolutions sont liées, tout du moins pour une part, à ce texte source d’idéaux révolutionnaires en 1964 et de réels avancements.

Dispositions substantielles de la Convention Le Préambule établit la philosophie développée dans la Convention : « toute doctrine de supériorité fondée sur la différenciation entre les races est scientifiquement fausse, moralement condamnable et socialement injuste et dangereuse”. Les États parties “condamnent la discrimination raciale et s'engagent à poursuivre par tous les moyens appropriés et sans retard une politique tendant à éliminer toute forme de discrimination raciale et à favoriser l'entente entre toutes les races” et en particulier à “prendre des mesures efficaces pour revoir les politiques gouvernementales nationales et locales et pour modifier, abroger ou annuler toute loi et toute disposition réglementaire ayant pour effet de créer la discrimination raciale ou de la perpétuer là où elle existe” (article 2). C’est sur ces articles clefs que pivote la comparaison, le législateur Français s’inscrivant à plusieurs reprises dans le prolongement de la Convention mais se refusant dans d’autres circonstances à se conformer aux dispositions de la Convention, s’attirant ainsi les foudres du CERD. La liste des droits englobe les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels contenus dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, ainsi que d’autres droits tels que le droit d’accès à tout lieu ou service à l’usage du public, tels que les transports en commun, les hôtels, restaurants, cafés, théâtres ou parcs (article 5). De plus la Convention contient la possibilité de prendre des mesures spéciales à seule fin d'assurer le progrès de certains groupes raciaux ou ethniques, établissant ainsi la possibilité de prendre des mesures de discrimination positive (article 1).

Évolutions législatives De nombreuses dispositions législatives s’inscrivent dans le prolongement de la Convention. Bien qu’elles soient souvent plus larges et s’adressent à tous les types de discrimination, l’héritage conventionnel est clairement décelable et invoqué lors des Rapports remis au CERD.

Au Royaume-Uni la loi de 1976 sur les relations interraciales est le socle sur lequel repose la législation britannique sur la discrimination raciale. La loi interdit la discrimination (directe et indirecte) et les persécutions, notamment en ce qui concerne l’emploi et la formation, la fourniture de biens, de moyens et de services, l’éducation, le logement, etc. La loi de 2000 sur les relations interraciales (amendement) renforce celle de 1976 en érigeant en infraction, à quelques exceptions près, toute mesure discriminatoire prise par un représentant des pouvoirs publics dans l’exercice de ses fonctions, qui n’était pas visée par la loi de 1976. Cela signifie, par exemple, que les nouvelles dispositions interdisant la discrimination raciale s’appliquent aux fonctions exercées par la police et les autres organes chargés de l’application des lois. Les exceptions limitées prévues sont notamment la discrimination pour des raisons de nationalité et d’origine ethnique ou nationale (mais non pour des raisons de race ou de couleur), dans l’exercice de fonctions touchant l’immigration et la nationalité _ lorsqu’une discrimination est prévue par la loi ou est expressément autorisée par un ministre, ou de fonctions essentielles des services de renseignement et de sécurité. La nouvelle loi a été promulguée le 30 novembre 2000 et est entrée en vigueur le 2 avril 2001. L’ordonnance imposant des obligations spécifiques est entrée en vigueur le 3 décembre 2001. La loi de 1998 sur les atteintes à l’ordre public (Crime and Disorder Act) crée des infractions spécifiques: les violences, le harcèlement et la destruction de biens aggravés par des motifs racistes. Elle est entrée en vigueur en septembre 1998. À l’exception de celles qui entraînent une peine maximale d’emprisonnement à vie, de la destruction de biens et du harcèlement, ces nouvelles infractions correspondent aux actes de violence contre la personne, qui constituaient déjà des infractions. La loi prévoit comme critère de ce type d’infraction soit la motivation raciste, soit toute autre manifestation d’hostilité raciste constituant une circonstance aggravante, et donne aux tribunaux la possibilité d’infliger des peines maximales supérieures en fonction de l’aspect racial de l’infraction. Ces dispositions ont été étendues aux infractions aggravées par leur caractère antireligieux, dans la loi de 2001 relative à l’antiterrorisme, à la criminalité et à la sécurité. Similairement en France on assiste à une pénalisation plus importante des actes de nature discriminatoire. La Loi dite Lellouche, (3 février 2003) vise à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe. Le motif raciste, antisémite et xénophobe d’une infraction, constituant une circonstance aggravante. La Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (du 9 mars 2004 étend la circonstance aggravante de racisme à de nouvelles infractions : menaces, vols et extorsions. Enfin la Loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations, élargit le champ de la lutte contre les discriminations, au plan pénal, à toutes les situations discriminatoires cette loi résulte de la transposition de la Directive communautaire n° 97/66/CEE ; elle est citée par la France dans son rapport de 2004 au CERD comme une des mesures permettant de renforcer les droits portés par la Convention (Page 37 §179 du rapport ). Elle prohibe, en droit du travail, les phénomènes discriminatoires sous toutes leurs formes : emploi, rémunération, qualification et formation. Des évolutions de la jurisprudence s’inscrivent au même titre dans le prolongement de la convention. Ainsi la Chambre Criminelle de la Cour de Cassation a admis le 11 juin 2002, le « testing » comme moyen de preuve, en se fondant sur le principe de la liberté de la preuve en matière pénale. Dans le même sens, la Chambre sociale de la Cour de Cassation a considéré dans un arrêt du 2 juin 2004 que le fait d’envoyer un courriel antisémite à partir de la messagerie électronique professionnelle constitue une faute grave pouvant entraîner le licenciement du salarié. À ces évolutions à la fois législatives et jurisprudentielles s’ajoutent les débats en France sur la discrimination positive. Bien que la possibilité en soit reconnue dans la Convention (article 1), il s’agit d’une question épineuse. Ainsi bien que la discrimination positive soit acceptée dans certains cas (par exemple: mise en place par la loi du 10 juillet 1987 d’une obligation d’emploi égale à 6% de l’effectif salarié au bénéfice des travailleurs handicapés), la question de la discrimination fondée sur la couleur de peau reste toujours très délicate, question qui ne connaît toujours pas de résolution.

Ce qui différencie une Convention d’une Déclaration, le mécanisme de surveillance internationale du comportement des États, ici le CERD, est institué dans la seconde partie de la Convention. La France et le Royaume-Uni ont crée des autorités administratives chargées d’encadrer les récentes dispositions législatives, ce qui permet d’établir un rapprochement des méthodes de surveillance.

Mécanismes de surveillance La Convention prévoit la constitution d’un comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) (Article 8) afin de surveiller l’application de la convention, recevoir et examiner des communications émanant de personnes ou de groupes de personnes qui se plaignent d'être victimes d'une violation de l'un quelconque des droits énoncés dans la Convention (Article 14). Le Comité, composé de 18 experts indépendants élus par les États membres après leur nomination par ces derniers, est compétent pour recevoir et étudier les rapports périodiques d’États dans lesquels ces derniers exposent les mesures qu’ils ont prises afin de se conformer à la Convention. Le Comité rend ensuite ses conclusions, où il congratule les États pour les résultats positifs obtenus en matière de discrimination raciale, tout en n’épargnant pas les États lorsque ceux-ci sont coupables d’infractions, infligeant ainsi une humiliation publique aux États qui constitue souvent le plus utile des encouragements dans la bonne direction. Le Comité est aussi compétent pour jouer le rôle d’organe de conciliation et d’enquête lorsqu’un État est le sujet d’une plainte par un autre État (Article 11-16 et 16). Cependant aucun État n’a jugé bon de faire usage de cette possibilité. Une clause optionnelle établissant le droit de requête individuelle est contenue dans l’article 14(1) de la Convention; tout État pouvant a n’importe quel moment déclarer qu’il reconnaît la compétence du Comité à recevoir et considérer les requêtes d’individus ou de groupes d’individus sous la juridiction de l’État membre, déclarant être les victimes de violations des droits conventionnels. Une déclaration faite sous l’article 14 peut être retirée à tout moment par le biais d’une notification au Secrétaire Général de l’O.N.U. et ce sans affecter les cas déjà portés devant le Comité.Après l’expiration d’un délai de six mois après l’épuisement des recours nationaux un individu a le droit de transmettre sa requête au CERD. Le Comité statue sur des documents et informations transmises par l’État en cause et l’individu, et rend des décisions sur le fond, recommandant à l’État de procéder à des changements si nécessaire, la procédure demeurant une procédure de conciliation dénuée de conséquences judiciaires ; les États pouvant choisir d’accepter or de rejeter les rapports rendus par le CERD.

La France s’est elle dotée d’autorités administratives chargées de missions plus ou moins larges (la HALDE en charge de tous les types de discrimination et l’ANAEM chargée de l’accueil des étrangers). La HALDE (Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Égalité crée par la Loi du 30 décembre 2004), a été officiellement installée par le Président de la République le 23 juin 2005 au Palais de l’Elysée. Elle a pour mission générale de lutter contre les discriminations prohibées par la loi, de fournir toute l’information nécessaire, d’accompagner les victimes, d’identifier et de promouvoir les bonnes pratiques pour faire entrer dans les faits le principe d’égalité. Cette nouvelle autorité administrative indépendante est compétente pour connaître de toutes les formes de discrimination prohibées par la loi et les engagements internationaux ratifiés par la France. Elle peut être saisie ou se saisir d’office de tous les cas de discrimination quelle que soit leur origine. Elle peut formuler des recommandations afin de lutter contre des pratiques discriminatoires, témoigner devant les juridictions, proposer des modifications législatives et réglementaires. Elle remet, chaque année, un rapport au Président de la République. À cela s’ajoute l’Agence Nationale de l’Accueil des Etrangers et des Migrations (ANAEM), que crée la Loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, à partir de la fusion entre l’Office Français des Migrations Internationales et du Service Social d’aide aux Émigrants (SSAE). Cet établissement public administratif est chargé du service public de l’accueil des étrangers titulaires pour la première fois d’un titre les autorisant à séjourner durablement en France : conjoint de Français, bénéficiaire du regroupement familial, réfugiés, etc. Au Royaume-Uni la Loi de 1976 a crée la Commission pour l’Égalité Raciale (CRE) chargée d’assister et de renseigner les personnes victimes de discrimination raciale, harcèlement ou violence raciale, il lui incombe la responsabilité de mettre en œuvre les politiques gouvernementales sur l’égalité raciale. Le CRE peut mener des enquêtes sur des entreprises suspectées de discrimination, obligeant l’entreprise a changer son mode de fonctionnement en cas de discrimination. Le CRE sera remplacé a la fin de l’année par le Commission for Equality and Human Rights qui centralisera ainsi plusieurs autorités. Le Service gouvernemental de cohésion communautaire (Government’s Community Cohesion Unit) a pour tâche de faire progresser le programme du Gouvernement qui vise à encourager la constitution et le renforcement de communautés cohérentes. Le Service de cohésion communautaire travaillera en étroite collaboration avec le Service de l’égalité raciale et divers autres départements clefs du Gouvernement.

La création de ces différentes autorités correspond aux critiques émanant du CERD, illustrant les inaptitudes de la France et du Royaume-Uni à faire face par exemple au flux des minorités et des émigrants ou aux violences raciales, difficultés qui ne sont pas les seules dans ce système.

Difficultés inhérentes à la Convention Un des concepts litigieux de la Convention se trouve aux articles 1(2) et 1(3) qui limitent la juridiction de la Convention. Les personnes qui n’ont pas la nationalité de l’État membre, les non ressortissants, peuvent se voir exclus de la Convention et être traités de manière discriminatoire du fait de leur absence de citoyenneté. Malgré l’établissement d’un système vigoureux de protection et de surveillance internationale, ce système dépend largement du bon vouloir des États membres. En effet ce sont ces derniers qui financent intégralement le fonctionnement du Comité (Article 8(6)) déterminant les dépenses des membres du Comité lorsqu’ils sont en session, la possibilité de puiser dans le budget des Nations Unies ne pouvant être qu’un complément. À cette importante difficulté s’ajoutent les délais inhérents à un mécanisme de rapport périodique. Les États laissant parfois s’écouler des mois voire des années avant de remplir leurs obligations. Délais qui n’ont fait que s’aggraver avec l’entrée en vigueur de nombreuses autres Conventions qui exigent aussi la rédaction de rapports périodiques.

Un bilan mitigé La France a remis 16 rapports au Comité depuis la ratification. Les 15ème et 16ème rapports, réunis dans un même document, ont été examinés par le CERD le 22 et 23 février 2005. Le Comité s’est félicité, dans ses conclusions, de l’adoption par la France de nombreuses mesures législatives, visant à renforcer la lutte contre la discrimination raciale. En revanche, le CERD s’est dit préoccupé par la situation défavorable des immigrés dans de nombreux domaines : l’emploi, l’éducation et le logement, et par la situation des non-ressortissants et demandeurs d’asile dans les centres de rétention et dans les zones d’attentes, par la situation des « gens du voyage », par la montée des actes racistes, antisémites et xénophobes. Enfin dans ses conclusions, le CERD a recommandé à la France qu’elle prenne les mesures nécessaires à ce que les incidents racistes impliquant les forces publiques cessent. Pour ce qui du Royaume-Uni le premier point d’achoppement est constitué par son refus d’adhérer au mécanisme de l’article 14 permettant les requêtes individuelles, la Convention se voyant ainsi privée d’un mécanisme clef dans son application en droit interne. De plus le Royaume-Uni a lui aussi été l’objet de critiques de la part du CERD, surtout en 1996 lors de la soumission de son treizième rapport périodique. Des difficultés spécifiques furent relevées par le CERD s’agissant du niveau de chômage important des minorités ethniques ou encore des dispositions de la loi relative à la lutte contre le terrorisme, à la criminalité et à la sécurité qui prévoit la détention sans inculpation ou jugement de non-ressortissants soupçonnés d'activités en relation avec le terrorisme en instance d'expulsion du Royaume-Uni.

Le CERD a précisé que les 2 prochains rapports de la France devraient êtres rendus courant 2008, le Royaume-Uni doit lui présenter les dix-septième à dix-neuvième rapports périodiques de l'État partie le 27 août 2008. Ce sera alors l’occasion de procéder à un nouvel examen approfondi de la situation en France ainsi qu’au Royaume-Uni quant au respect de la Convention. Ainsi malgré l’impossibilité de considérer que la Convention a atteint son but d’élimination, on ne peut que se féliciter des récents progrès accomplis, un chemin conséquent restant cependant à parcourir.

http://www.unhchr.ch/french/html/menu3/b/d_icerd_fr.htm

Bibliographie

M. Banton, ‘International Action Against Racial Discrimination’, Clarendon Press Oxford (1996)

S. Fredman (Ed.), ‘Discrimination and Human Rights: The Case of Racism’, Oxford University Press (2001)

G. Moon, ‘Race Discrimination, Developing and Using a New Legal Framework’, Hart Publishing (2000)

P. Tuitt, ‘Race, Law, Resistance’, Glasshouse Press (2004)

Sites

Convention Internationale sur l’Élimination de Toutes les Formes de Discrimination Raciale http://www.unhchr.ch/french/html/menu3/b/d_icerd_fr.htm

Comité pour l’Élimination de la Discrimination Raciale (CERD) http://www.ohchr.org/french/bodies/cerd/

Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Égalité (HALDE) http://www.halde.fr/

Ministère français de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement (‘Prévenir les discriminations, favoriser l’égalité des chances’) http://www.social.gouv.fr/article.php3?id_article=781

Rapports & Conclusions

Seizième et dix-septième rapport périodique des États parties devant être présenté en 2002: France. 13/05/2004. CERD/C/430/Add.4*. (State Party Report) http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/b46aecddb05da774c1256f9c00497b1c?Opendocument

Observations finales du Comité pour l'élimination de la discrimination raciale : France. 18/04/2005. CERD/C/FRA/CO/16. (Concluding Observations/Comments) http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CERD.C.FRA.CO.16.Fr?Opendocument

Dix-septième rapport périodique des États parties devant être présenté en 2002 : United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. 13/03/2003. CERD/C/430/Add.3. (State Party Report) http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CERD.C.430.Add.3.En?Opendocument

Observations finales du Comité pour l'élimination de la discrimination raciale : United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. 10/12/2003. CERD/C/63/CO/11. (Concluding Observations/Comments) http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CERD.C.63.CO.11.En?Opendocument

Rapport du International Helsinki Federation for Human Rights de 2005 http://www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument.php?doc_id=6332