L'Union Européenne n'a que le statut d'observateur au sein de l'Organisation Internationale du Travail, et ne peut donc pas ratifier les conventions de cette organisation. Mais les domaines règlementés par l'OIT correspondent parfois à un champ de compétences partagées entre l'UE et ses vingt-huit Etats membres. C'est pourquoi la Commission a élaboré une procédure pour autoriser les Etats membres à ratifier les textes adoptés dans le cadre de l'OIT, lorsque ceux-ci touchent à des sujets également règlementés au niveau européen. Cette procédure n'est pas sans effets sur les rapports entre les Etats membres, l'UE et l'OIT.

Le 20 novembre 2012, la Commission européenne adoptait une proposition de décision du Conseil "autorisant à ratifier, dans l'intérêt de l'Union Européenne (UE), la Convention de l'Organisation Internationale du Travail (OIT) concernant la sécurité dans l'utilisation des produits chimiques au travail (Convention n°170)". Celle-ci n'a pas encore été entérinée par le Conseil des Ministres. La Convention n°170, adoptée en 1990, est entrée en vigueur le 4 novembre 1993. La Commission a également adopté, le 21 mars 2013, une proposition de décision similaire concernant la Convention n°189 sur les travailleurs et travailleuses domestiques, mais dans un laps de temps beaucoup plus rapide, cette Convention adoptée en 2011 étant entrée en vigueur le 5 septembre 2013. L'adoption de ces propositions illustre la complexification des rapports entre les ordres juridiques distincts des 28 Etats membres de l'UE, l'Union elle-même et l'OIT, et conduit à se poser la question suivante: quels sont les effets de la procédure d'autorisation concernant la Convention n°170 sur les rapports entre ces ordres juridiques distincts ?

Initialement, l'OIT et l'UE coexistaient en régissant deux domaines distincts. Néanmoins, l'évolution des préoccupations de l'Union et la prolifération des normes sociales européennes ont conduit à une certaine coopération  entre les deux organisations. Ce rapprochement n'est pas sans effets sur les rapports entre les Etats membres de l'UE et l'OIT dont ils font également partie, et pose la question d'une éventuelle hiérarchisation entre droit européen et droit international.

Coexistence de deux ordres juridiques distincts: rapprochement entre l'UE et l'OIT

Si l'OIT et l'UE ont été créées dans un même but pacifiste, au sortir des Première et Deuxième Guerres mondiales, la Communauté Economique Européenne initiale n'avait pas pour vocation la règlementation et la protection des droits sociaux. C'était une construction purement économique. Toutefois, un premier accord de coopération formelle a été adopté par les deux organisations dès 1958. Au départ, le développement du droit social européen n'était pas une évidence, se trouvant parfois même en contradiction avec la création d'un marché unique et les libertés de circulation qui s'y attachent. Mais, suite à l'évolution des préoccupations européennes, c'est devenu une branche à part entière du droit de l'Union, régissant fortement certains domaines comme la protection de la santé et de la sécurité au travail, par le biais de directives et règlements. Les standards de l'OIT n'ont quasiment pas influencé l'élaboration de ces normes, l'UE s'inspirant davantage des différents ordres juridiques nationaux.  Cette nouvelle législation européenne a de fait entraîné une multiplication des normes supranationales de droit du travail. Aujourd'hui les règles de l'OIT cohabitent avec celles de l'UE, qui elles-mêmes s'ajoutent pour les compléter ou les harmoniser aux législations de 28 Etats Membres différents. Elles cohabitent aussi avec les règles énoncées dans le cadre des Nations Unies. La Commission cite par exemple le système général harmonisé de classification et d’étiquetage des produits chimiques, dont l'UE assure elle-même l'application par son règlement n° 1272/2008.  Face à l'évolution des compétences de l'Union et au phénomène de mondialisation, une certaine forme de coopération s'est instaurée entre les deux organisations. Elle est symbolisée par un échange de lettres entre la Commission et le Directeur général de l'OIT en 2001, puis par une réunion entre les deux institutions le 14 février 2002, portant sur leur coopération concernant différentes questions sociales. Pour illustrer ce rapprochement, la Commission mentionne dans la proposition commentée le programme d'action de l'OIT en faveur du travail décent, que "l’Union européenne s’emploie à appliquer – tant sur son territoire que dans ses relations extérieures". L'Union promeut cette stratégie, ainsi que les standards de l'OIT, dans ses relations commerciales avec les pays tiers, notamment par le biais du mécanisme des préférences tarifaires généralisées. Sur le plan interne, l'UE fait en sorte de " supprimer, à l’échelle de l’Union, tous les obstacles juridiques à la ratification par les États membres" des conventions de l'OIT. La mention de ces obstacles renvoie à la législation européenne touchant au domaine social ou à tout autre secteur en lien avec les normes édictées par l'OIT, ce qui atteste du phénomène de multiplication des sources évoqué ci-dessus.

Le développement des normes sociales européennes n'est pas sans incidence sur les rapports entre l'OIT et les pays membres de cette organisation. Effectivement, l'importance grandissante du droit social européen a entraîné un partage de compétences entre les Etats membres et l'UE dans cette matière. Depuis le Traité de Lisbonne, l'article 4§2b TFUE établit clairement que "la politique sociale"  est un domaine de compétences partagées entre les Etats membres et l'Union. En ratifiant le Traité, les Etats ont accepté cette répartition des compétences, ils ont donc délibérément transféré à l'Union une partie de leur souveraineté en matière sociale. Ce partage des compétences est une question  cruciale concernant la proposition commentée, car il conditionne la compétence externe de l'Union.

Compétences externes de l'UE et complexification des rapports entre les Etats membres et l'OIT

L'exposé des éléments juridiques de la proposition débute ainsi : "Conformément aux règles sur les compétences externes établies par la Cour de justice de l’Union européenne, s’agissant plus particulièrement de la conclusion et de la ratification de la Convention n° 170 relative aux produits chimiques, les États membres ne sont pas en mesure de décider en toute autonomie de la ratification de la Convention sans autorisation préalable du Conseil, dès lors que certaines parties de la Convention relèvent de la compétence de l’Union". La procédure d'autorisation de ratification est donc basée sur la compétence externe de l'Union, qui elle-même est fondée sur une construction jurisprudentielle de la CJUE. La Commission se réfère ici à l'arrêt fondateur en la matière, qui reconnaissait la personnalité juridique de l'Union. (Celle-ci est clairement établie depuis le Traité de Lisbonne à l'article 48 du Traité sur l'Union Européenne (TUE).) Il s'agit de l'arrêt AETR du 31 mars 1971, dans lequel la Cour a élaboré la théorie du parallélisme des compétences, rappelée dans son avis rendu en 1993 à la demande la Commission après l'entrée en vigueur de la Convention n°170 : "lorsque des règles communautaires ont été arrêtées pour réaliser les buts du traité, les États membres ne peuvent, hors du cadre des institutions communes, prendre des engagements susceptibles d'affecter lesdites règles ou d'en altérer la portée."  Ainsi, une compétence interne de l'Union (en l'espèce en matière de maniement des produits chimiques) entraîne parallèlement une compétence externe de même niveau. Cette décision de la Cour met en exergue une caractéristique importante du droit européen, dont la CJUE est un élément clé: une partie importante de l'évolution des compétences  de l'Union est  due non pas à la volonté explicite des Etats membres et aux traités qu'ils ratifient, mais aux évolutions jurisprudentielles opérées. La Cour s'efforce peu à peu et de manière habile, en interprétant les dispositions des traités qui ne sont pas toujours claires, d'attribuer à l'Union les caractéristiques nécessaires pour lui permettre d'atteindre les buts prévus par les traités.  Cependant, si cette jurisprudence sur les compétences externes de l'UE est claire et bien établie, sa mise en œuvre n'est pas toujours évidente (Sophie Robin-Olivier, « Deux illustrations de la procédure préalable à la ratification des Conventions de l'OIT par les Etats membres », Dalloz Rtde 2013 p.387). En l'espèce, la compétence externe de la Cour est admise, mais l'UE demeure incompétente en vertu de la Constitution de l'OIT pour ratifier la Convention n°170.  Il faut ici distinguer deux catégories d'organisations internationales : celles dont les textes constitutifs acceptent les membres non étatiques, telles que l'Organisation Mondiale du Commerce, dont l'Union est membre à part entière parallèlement aux 28 Etats membres, et celles, comme l'OIT ou l'ONU, au sein desquelles l'Union n'a que le statut d'observateur. En effet, en vertu de l'article 1 de la Constitution de l'OIT, celle-ci ne peut être composée que d'Etats membres. Ainsi, la Convention n°170 n'est pas un accord mixte requérant la ratification des Etats Membres et de l'Union elle-même. Ce qu'explique clairement  la commission dans sa proposition:  " l’Union européenne en tant que telle ne peut ratifier la moindre convention de l’OIT, puisque seuls des États peuvent être parties aux conventions de cette organisation." C'est pour remédier à cette impossibilité du point de vue du droit international que la Commission a élaboré une procédure d'autorisation de ratification, au cours de laquelle les institutions européennes contrôlent la conformité des normes établies par l'OIT (qui sont majoritairement des règles minimales) avec la législation européenne  existante. Cette procédure vise à éviter tout conflit normatif entre les règles de ces deux ordres juridiques distincts, constituant ainsi un instrument de coordination des actions de l'UE et de l'OIT. Elle a déjà été  utilisée concernant trois conventions de l'OIT (Convention du travail maritime de 2006, et Conventions n°185 sur les pièces d'identité des gens de mer de 2003 et n°188 sur le travail dans la pêche de 2007). Ce système se base selon la Commission sur l'obligation de coopération étroite des Etats membres avec l'Union. Dans son avis en 1993, la CJUE estimait en effet qu'une "action commune de la Communauté et des états membres est imposée au stade de la négociation et de la mise en œuvre de l'accord". Puis précisait que cette obligation "découle de l'exigence d'unité dans la représentation internationale de la Communauté". Aucun texte fondateur de l'Union ne mentionne cette exigence depuis l'abrogation de l'article 116 CE , mais celle-ci est nécessaire pour atteindre les buts fixés par les traités, et l'obligation de coopération étroite peut être interprétée comme découlant du "principe de coopération loyale" énoncé à l'article 4§3 TUE.

La question qui se pose est de savoir si les Etats membres ont délibérément transféré leur souveraineté à l'Union concernant la ratification des Conventions de l'OIT. En effet, la  Commission précise que : "Les Etats membres ne sont pas en mesure de décider en toute autonomie de la ratification de la Convention sans autorisation préalable du Conseil." La procédure d'autorisation agit donc comme un "filtre" entre les Etat membres et l'OIT (Sophie Robin-Olivier, « Deux illustrations de la procédure préalable à la ratification des Conventions de l'OIT par les Etats membres » , Dalloz  Rtde 2013 p.387). L'Union disposant d'une compétence exclusive, non pas pour ratifier le texte concerné, mais pour décider si les Etat membres peuvent le ratifier ou non. Certains Etats, dont l'Allemagne et les Pays-Bas, ont, dès 1993, considéré irrecevable la demande d'avis de la Commission auprès de la CJUE. Ils estimaient dans leurs observations que la Cour ne pouvait analyser la répartition des compétences qu'à l'égard des accords mixtes. D'autres Etats sont restés relativement silencieux. Ce silence constitue-t-il un consentement à ce transfert de compétences ? Il est envisageable que cette procédure européenne, particulièrement lente (l'autorisation de ratification interviendra plus de dix ans après l'entrée en vigueur de la Convention n°170), ait arrangé la majorité des Etats membres afin de ne pas avoir à ratifier le texte. Ils se sont peut être retranchés derrière ce mécanisme pour ne pas se soumettre à de nouvelles obligations internationales. En effet, deux contre exemples montrent que cette procédure n'a pas fermé toutes les possibilités de ratification de la Convention n°170 pour les Etats désirant aller dans le sens du progrès social. L'Allemagne, après s'être opposée à la demande d'avis de la Commission, n'a, tout comme l'Italie, pas renoncé à exercer sa souveraineté, et a ratifié la Convention en 2007. Il est intéressant de noter que le gouvernement allemand, dans le mémoire joint au projet de loi de ratification, démontre la conformité du droit allemand avec la Convention en se fondant notamment sur la mise en œuvre effective par l'Allemagne de la législation européenne en la matière. Cet argumentaire présente une approche différente de la multiplicité des normes  supranationales de droit du travail. L'Allemagne ne pointe pas les éventuelles incompatibilités entre le droit européen et la Convention, mais met davantage le droit européen au service de la ratification de ce texte international.

L'Allemagne et l'Italie, en ratifiant la Convention n°170, allant contre l'avis 2/91 de la CJUE, ont-elles enfreint leur obligation d'étroite coopération ? Dans pareil cas, la sanction encourue pourrait être une procédure en manquement, comme l'illustre l'affaire Mox (CJUE, C-459/03, Commission contre Irlande, 30 mai 2006). L'Irlande avait été condamnée pour avoir engagé une procédure contre le Royaume Uni devant un tribunal arbitral en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer sans avoir consulté préalablement la Commission. Mais aucune procédure n'a été engagée contre l'Allemagne et l'Italie, leur comportement n'ayant donc pas été mis en cause par la Commission, ni par les autres Etats membres. Si l'Allemagne et l'Italie ont manqué à leur devoir de coopération, il semble qu'une procédure en manquement aurait été contre-productive et contraire aux objectifs de l'Union de supprimer tous les obstacles juridiques à la ratification des conventions de l'OIT. Du point de vue du droit européen, les Etats membres ont donc limité leur souveraineté. Il faut néanmoins relativiser cette affirmation : les Etats qui le désirent restent libres de ratifier la Convention n°170 avant même que l'Union ne les en ai autorisés. Concrètement, cette procédure d'autorisation paraît donc n'avoir qu'une incidence minime sur les rapports qu'entretiennent les 28 Etats membres de l'UE avec l'OIT. C'est d'ailleurs ce qu'ont une nouvelle fois prouvé l'Italie et l'Allemagne en ratifiant la Convention n°189 avant même que l'Union ne donne son approbation. Toutefois, la solution aurait peut être été différente si un nombre plus important d'Etats membres avaient ratifié la Convention n°170 préalablement à toute autorisation. En outre, cette procédure pose la question d'une éventuelle hiérarchisation entre le droit de l'UE et les Conventions adoptées au sein de l'OIT.

Une hiérarchisation des normes de l'UE et de l'OIT ?

Du point de vue du droit international public, l'UE et l'OIT sont deux organisations internationales, l'une régionale et particulièrement intégrée, l'autre plus classique bien que tripartite (au sein de l'OIT, chaque membre est composé de représentants des salariés, du patronat, et du gouvernement). Aucune hiérarchie ne place la première au dessus de l'autre en matière de normes produites, et inversement. D'un point de vue national, il semblerait qu'aucune hiérarchie ne soit non plus établie, du moins formellement, comme l'illustre l'article 55 de la Constitution française, qui énonce la supériorité des traités internationaux sur la loi nationale, sans distinguer entre le droit international et le droit européen. Il faut néanmoins préciser que dans les différents ordres juridiques nationaux, le droit européen bénéficie d'une certaine particularité et d'une autonomie par rapport au droit international. L'Union Européenne quant à elle établit une hiérarchie des sources sur lesquelles elle se fonde, et place en deuxième position, après le droit primaire (traités constitutifs et principes généraux du droit européen), les traités internationaux auxquels elle est partie. En revanche, l'existence d'une éventuelle hiérarchie entre le droit européen et le droit international général, et particulièrement les traités internationaux auxquels l'UE n'est pas partie, est incertaine. Cependant, la mise en œuvre du principe de primauté du droit européen (caractéristique fondamentale du système sui generis européen, qualifié de "nouvel ordre juridique de droit international" dans la décision fondatrice Van Gend en Loos en 1963) pourrait parfois conduire à établir une telle hiérarchie, même s'il " n'a jamais été conçu pour définir, de manière générale, un rapport de hiérarchie entre le droit international et le droit européen" (Jean-Sylvestre Bergé,  L'application du droit national, international et européen, Dalloz 2013). La procédure d'autorisation mise en œuvre par la Commission fait office de contre exemple. En effet, les Etats membres doivent attendre l'autorisation des institutions européennes pour ratifier un texte international adopté au sein d'une organisation distincte. Et cette autorisation intervient après le contrôle par ces institutions de la conformité des normes établies avec le droit européen, en particulier avec des règles de droit dérivé (en l'espèce la Commission examine la conformité de la Convention n°170 avec les règlements et directives adoptés en matière de maniement de substances chimiques). Cette autorisation, émise en vue de garantir l'effectivité de la primauté du droit européen, conduit donc indéniablement à placer le droit de l'Union dans une relation de supériorité par rapport aux conventions de l'OIT. D'après Jean-Sylvestre Bergé, dans un contexte de pluralisme juridique mondial, les systèmes de droit se replient sur eux-mêmes, se rapportant systématiquement à leurs propres normes. Il décrit le phénomène de hiérarchisation comme un "instrument de préservation des systèmes juridiques chaque fois qu'ils sont [...] perturbés par la présence d'autres systèmes interférant à d'autres niveaux que le leur". Ainsi, les différents ordres juridiques tendent à préserver leur autonomie, en évitant les conflits entre leurs propres normes et celles des autres systèmes. C'est le cas en l'espèce, la Commission voulant éviter que la Convention n°170 n'entre en conflit avec les normes déjà adoptées dans le même domaine au niveau européen. L'absence de sanction contre l'Allemagne et l'Italie illustre aussi cette volonté d'écarter tout conflit entre l'ordre juridique européen, celui de l'OIT et des différents Etats Membres. Enfin, les exemples allemand et italien démontrent la relativité de cette hiérarchisation implicite, qui s'opère avant tout du strict point du vue du droit européen.

Source commentée

Proposition de décision du Conseil, COM(2012) 677 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0677:FIN:...)

Sources bibliographiques

Article de doctrine :

- Sophie Robin-Olivier« Deux illustrations de la procédure préalable à la ratification des Conventions de l'OIT par les Etats membres », , Dalloz Rtde 2013 p.387

Jurisprudence et actes législatifs :

- avis 2/91 de la CJUE du 19 mars 1993, Rec. 1993-I, p. 1061

- Arrêt AETR du 31 mars 1971, affaire 22/70, Rec. 1971, p. 263

- Projet de loi de ratification de la Convention n°170 du gouvernement fédéral allemand (16/2227) (http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/022/1602227.pdf)

Ouvrages :

- European Labour Law, Roger Blanpain, Kluwer Law International, 2010

- European Labour Law, Brian Bercusson

- Lexis Nexis Jursiclasseur, Fascicule de droit social, les sources du droit social de l'UE

- Lexis Nexis Jurisclasseur, Europe Traité fascicule 192-1

- Tonia Novitz, The European Union and International Labour Standards ; The dynamic of dialogue between the Eu and the ILO

- Jean Sylvestre Bergé, L'application du droit national, international et européen, Dalloz 2013

Sites internet :

- Site de l'OIT : http://www.ilo.org/brussels/ilo-and-eu/european-commission/lang--fr/inde...

-Site du Parlement Européen  : sources et portée du droit de l'UE (http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/fr/FTU_1.2.1.pdf)