Etat d’urgence/Etat d’exception/Lutte contre le terrorisme 

    

L’état d’urgence désigne un régime exceptionnel, une exception à l’ordre juridique « ordinaire ». Il est généralement mis en place en cas de péril imminent afin que le pouvoir exécutif puisse réagir plus rapidement.

L’année 2015 ainsi que l’année 2016 ont été marquées par des attentats terroristes en Europe (Belgique, France) d’une extrême violence. Le président de la République française a même affirmé que « La France est en guerre » et a enclenché l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’Homme¹. L’Italie, elle, n’ayant apporté aucune réserve à la Convention européenne des droits de l’Homme ou autre convention internationale en raison des états d’exceptions, n'a encore jamais invoqué l’article 15 de la CEDH. L’Italie, voisine frontalière, partenaire économique et associée à la politique extérieure de la France, a toutefois prévu dans son ordre juridique certains régimes  dérogatoires au droit commun.

¹Art 15 al. 1 « En cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international »

        L’Etat de guerre (lo stato di guerra)

L’état de guerre apparait dans la constitution Italienne aux articles 78² et 87³.  L’article 78 dispose que ce sont les chambres (Sénat et la chambre des députés) qui ont le pouvoir de décider à un vote à majorité simple l’état de guerre. Ils confèrent ensuite les pouvoirs nécessaires au gouvernement. L’article 87, lui, indique que c’est au Président de la République de déclarer la guerre décidée par les chambres. Il a dans ce cas un rôle de contrôle et de garantie sur la procédure parlementaire mais non sur le fond de la décision (sauf exception évoquée à l’article 90 de la constitution dans les cas de crime contre la constitution et haute trahison). 

L’article 78 prévoit que la déclaration de guerre entraine pour le gouvernement des pouvoirs exceptionnels. Il s’agit d’un pouvoir dérogatoire : le pouvoir exécutif devient titulaire exclusif des pouvoirs extraordinaires (art. 77 al 2 const). 

Dans les faits, cet état d’exception n’a jamais était soulevé. En effet, la lutte contre le terrorisme, la participation du pays à des missions militaires internationales, les mesures internes extraordinaires de sécurité, n’entrent pas dans ce régime constitutionnel. La notion d’état de guerre trouve une définition bien précise, cité dans sept dispositions constitutionnelles (les articles 11, 52, 60, 77, 78, 87, 90 de la constitution italienne) et dans beaucoup de lois ordinaires. La loi n°331 du 14 novembre 2000, par exemple, rappelle que la mission des forces armées italiennes est la défense de l'Etat mais l'armée peut aussi être présente à l'extérieur afin de rétablir la paix ou la sécurité en respectant les règles de droit international. 

L’article 11 de la constitution en effet reconnaît la guerre de défense comme seule guerre légitime : la guerre est une situation de défense contre l’agression étrangère pour garantir la souveraineté de l’Etat. Le recours à la guerre est illégitime en dehors de cette définition. 

Malgré le fait que les normes qui prévoient l’état de guerre n’ont jamais été appliquées, il faut souligner qu’elles sont la représentation la plus forte des pouvoirs exceptionnels en Italie; dans la mesure où elles impliquent la suspension et la dérogation du droit ordinaire. 

Elles assignent de manière exclusive au gouvernement des attributions extraordinaires (art 78 const) qui permettent d’écarter la répartition constitutionnelle habituelle des compétences législatives et administratives. Cette situation peut donc entrainer une modification de l’équilibre constitutionnel interne. L’article 60 de la constitution, par exemple, rend ainsi possible le renvoi de l’élection des chambres législatives en cas de guerre. 

² Art 78 cost. : Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri 2 necessari. (a maggioranza semplice)

³Art 87 cost : Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l'unità nazionale 3 (…) Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.

    Le décret d’urgence (decretazione d’urgenza)

Le décret d’urgence aussi appelé « décret-loi » est le deuxième régime d’exception présent dans la constitution à l’article 77.

Il permet d’attribuer au gouvernement une compétence extraordinaire, à savoir l’exercice du pouvoir législatif provisoire en cas de nécessité et d’urgence. Ce pouvoir s’exerce par des décrets gouvernementaux qui ont force de loi.

Néanmoins l’article 77 et son interprétation stricte par la Cour constitutionnelle encadre et délimite l’application de ces décrets.

Le décret d’urgence est justifié face aux « cas extraordinaires » de « nécessité et d’urgence ». Par « cas extraordinaire » sont  entendus des faits naturels ou sociaux qui entrainent une mise en danger de la sécurité publique. Toutefois, ces critères de nécessité et d’urgence sont à la discrétion du gouvernement. Il renvoie à des cas où celui-ci est dans l’impossibilité d’affronter les situations en cause avec ses pouvoirs et compétences ordinaires.

Une autre limite du décret d’urgence est son caractère « temporaire ». Le décret d’urgence est provisoire, il s’applique seulement pendant les soixante jours qui suivent sa publication, à moins que le parlement le convertisse en loi ordinaire (loi de conversion). 

L'exigence du caractère temporaire a motivé la Cour constitutionnelle (décision n°360 de 1996) à interdire la réitération des décrets-lois non convertis. C'est à dire de promulguer un décret-loi identique afin de s'assurer de son application dans le temps. Une pratique qui avait transformé de fait le décret d'urgence en une voie ordinaire de production normative. 

La Cour constitutionnelle a été sollicitée pour se prononcer sur la constitutionnalité du recours au décret d’urgence. Dans une série de décisions, elle a pu préciser les conditions, les domaines d’application mais surtout son rapport aux lois de conversion. 

La Cour (décisions n°171 de 2007 et n°128 de 2008) rappelle ainsi que le décret d’urgence émane du gouvernement et qu’il lui permet de réagir vite sans passer par la procédure législative. Sa limite est son caractère temporaire. Une fois le délai du décret d’urgence expiré, il est déposé devant les chambres législatives afin qu’elle le convertisse en loi. La procédure de conversion est un procédé à travers lequel le titulaire du pouvoir normatif, dans ce cas le pouvoir législatif, remplace la disposition adoptée par un autre pouvoir, le gouvernement. On parle de "novation de la source". Lors de cette procédure de conversion, les chambres sont libres d'apporter des modifications via des amendements au texte du décret-loi. Ces modifications auront des effets seulement pro futuro. 

Par la suite, le décret devenu loi a alors même force et valeur qu’une loi ordinaire. De plus cette procédure de conversion permet au « décret-loi » (decretto legge) d’être de facto régularisé de tout vice de fond ou de forme. 

La décision  de la Cour constitutionnelle n°22 de 2012 apporte une évolution significative à l’encadrement du décret d’urgence. La décision précise les conditions d’application. Elle marque aussi une évolution jurisprudentielle relative au respect de la procédure de conversion des décrets-lois en loi. 

La Cour constitutionnelle avait été saisi par la région de la Ligurie, la Basilique, les Pouilles, les Marches, l’Abbruzze, et la Toscane pour déclarer inconstitutionnel l’art 2, al.2 du décret loi n °225-2010 converti en loi avec modification de la loi n°10/2011. La disposition attaquée devenue loi par la procédure de conversion entrainait un changement quant au régime financier prévu pour les catastrophes naturelles. Ainsi l’Etat devait couvrir seulement les coûts excédant le budget des régions prévus à cet effet.

La Cour constitutionnelle a examiné les conditions impératives de nécessité et d’urgence pour les décrets-lois et leur rapport avec la procédure de conversion en loi. La décision de 2012 dans la lignée de celle n°171/2007 met en avant des évolutions importantes eues égard à un possible excès de pouvoir législatif. La Cour indique que « le caractère extraordinaire du cas de nécessité et d’urgence » est un élément essentiel pour un décret d’urgence mais aussi pour sa conversion en loi.

Ainsi les chambres ne peuvent pas modifier le fond du décret-loi en introduisant des amendements distants de l'objet et de la finalité du texte original.  La Cour déclare donc inconstitutionnel l'utilisation considérée "inadéquat" du pouvoir de conversion attribué au Parlement.  Il s’agit selon la Cour constitutionnelle, d'un excès de pouvoir de conversion de la part des chambres. Cette jurisprudence a été confirmée dans la décision n°32 de 2014 dans laquelle la loi Fini-Giovarnardi a été déclarée inconstitutionnel. 

Un deuxième exemple d’un décret d’urgence date du 18 Février 2015. Ce dernier a été adopté par le gouvernement à la suite des attentats terroristes. Il a été converti en loi le 17 avril 2015. 

   Les états d’exception relatifs à l’organisation locales

Les autres états d’exceptions prévus par la constitution sont : le pouvoir de remplacement par le gouvernement des régions et des entités locales en cas de danger et la dissolution du conseil régional. Ces états d’exception dérogent aux rapports entre l’Etat, les régions et les entités locales. 

En effet, l’Italie a un ordre juridique favorable à la décentralisation vers les régions, et donc à l’autonomie régionale. Les régions sont organisées autour de trois organes. Il y a le Président de l’exécutif régional (Junta) qui représente la région. Il est chargé de la direction de la politique mise en oeuvre par l’exécutif régional. Il est élu au suffrage universel direct. Il procède à la nomination, ou à la révocation, des membres de l’exécutif régional. Le Président de l’exécutif régional promulgue les lois régionales et les règlements.

L’exécutif régional dispose de compétences administratives générales. Il prépare et exécute le budget régional et met en oeuvre les décisions du Conseil régional. Enfin, le Conseil régional exerce le pouvoir législatif dont sont investies les régions. Il assure les fonctions administratives qui lui sont attribuées par la loi. Le Conseil régional a également la faculté d'adresser des propositions de loi à la Chambre des députés. 

L’article 117 de la constitution prévoit que le pouvoir réglementaire de l'État est limité aux domaines pour lesquels il détient l'exclusivité législative. Les régions jouissent quant à elles du pouvoir réglementaire pour l'ensemble des autres secteurs (principe d'autonomie régionale). 

Il existe des états exceptions prévus par la constitution qui permettent au gouvernement d’affaiblir cette autonomie régionale. Ils peuvent consister à dissoudre le Conseil régional et à le remplacer. 

• a) La dissolution du conseil régional 

La dissolution et le retrait du Conseil régional entrent dans le cadre d'états d'exception énoncés dans la Constitution. L’article 126 de la constitution Italienne prévoit en effet la dissolution et le retrait du conseil régional lorsque le conseil ou le président de la région accomplit des actes contraires à la Constitution ou des violations graves à la loi, ou en cas de péril imminent pour la sécurité nationale.

Les actes contraires à la constitution renvoient aux actes mettant en danger l’unité nationale, violant les principes fondamentaux de l’ordre juridique italien tels que la démocratie, l’égalité, l’autonomie régionale. La deuxième situation, celle de la mise en danger de la sécurité nationale, comprend la sécurité interne et externe.

Cet état d’exception constitutionnel permet de justifier constitutionnellement les mesures législatives prévoyant la dissolution des organes élus dans les entités locales en cas d’influence ou d’implication d’organisations criminelles. 

En effet, cette norme constitutionnelle est étroitement liée au caractère extraordinaire prévu par la loi du 22 août 1991, n°221 « mesure urgente (..) à la suite de phénomène d'influence et d’implication de type mafieux ». La dissolution est donc une sanction qui concerne directement les organes régionaux élus. C’est une situation de mesure extraordinaire limitée au lieu et au temps de la commission du délit.

La dissolution des administrations locales contre le phénomène d’infiltration mafieuse a été introduite par la loi de 1991 réformée par celle de 2000. C’est une mesure répressive de caractère extraordinaire car elle vise directement les organes élus dans leur totalité; elle a donc un impact important sur l’autonomie des entités locales. La dissolution s’effectue par décret du Président de la République sur proposition du Ministre de I ’Intérieur après délibération du conseil des ministres à la suite d’une procédure de recherche effectuée par le préfet de la région et d’une commission d’enquête.

Les conditions de la dissolution reposent sur l’existence d’éléments concrets, univoques et pertinents liés à des crimes organisés de type mafieux dans les administrations locales. Le décret de dissolution permet la nomination par le Ministre de l’Intérieur d’une commission extraordinaire de gestion de l’entité locale.

Pour dissoudre un conseil communal, il est nécessaire d’avoir la preuve d’une influence mafieuse sur les actions des organes régionaux : les administrateurs doivent savoir qu’ils agissent sous la pression des organisations criminelles, comme l’indique l'arrêt du Conseil d’état, chambre III du 24 février 2016 n°748.

Cet arrêt précise en effet les marges d’appréciation relatives aux conditions nécessaires à la dissolution d’un conseil communal. Elle étudie le degré de connaissance des administrateurs sur leurs actions potentiellement viciées par une infiltration mafieuse. En l’occurrence, en appel devant le Conseil d’état, l’ancien maire d’une commune dont le conseil a été dissout pour infiltration mafieuse s’opposait au Président du conseil des ministres et au ministre de l’intérieur. Ces derniers défendaient la décision du juge du fond (le Tribunal régional du Latium) et contestaient le fondement de l’appel. Les motifs de la dissolution du conseil se fondaient sur le lien entre le maire et des représentants de familles mafieuses. Ce lien aurait eu comme impact de confier des travaux de services de manutention à une certaine coopérative. Comme on l’a évoqué, la loi prévoit que les conseils communaux sont dissous lorsque l’on est en présence d’éléments concrets, univoques et pertinents, sur le lien direct ou indirect entre une organisation criminelle de type mafieuse et des administrateurs de la commune. Ce lien doit entacher la libre volonté des organes élus à délibérer sur une action administrative spécifique qui entraînerait un défaut d’impartialité de la part du conseil communal. La dissolution du conseil communal est ainsi un instrument extraordinaire de prévention contre l’organisation criminelle afin d’éviter des déviances de la part des gouvernements locaux.

En l’espèce, le Conseil d’état⁴ limite la marge d’appréciation du Ministre de l’intérieur en exigeant que soit prouvée l’influence subie par les organes élus. Les indices doivent être précis et contraignants (décision du Conseil d’Etat du 19 Mars 1993 n° 103). Il doit être prouvé que ces indices sont effectivement la cause de la déviance de la volonté des administrateurs. Autrement dit, il faut prouver qu’il y a une réelle volonté des administrateurs locaux de prendre des décisions en faveur des intérêts de la mafia. Le Conseil d’état considère, dans cette affaire, qu’il manquait d’indices significatifs sur l’existence d’un lien entre le maire et les représentants de la famille mafieuse, et donc de preuve d’une influence ou d’une pression exercée par une organisation criminelle. 

⁴ http://www.statoquotidiano.it/wp-content/uploads/2016/03/sentenza-cs1.pdf

• b) Le pouvoir de remplacement 

   Le pouvoir de remplacement est régi par l’article 120 de la constitution et rentre dans la compétence attribuée à l’exécutif. Le gouvernement peut se soustraire aux organes régionaux, aux villes, aux provinces et aux communes en cas de grave danger relatif à la santé et à la sécurité publique. La constitution justifie les lois ordinaires, dont celles sur la Protection civile, qui prévoit une dérogation à la répartition de l’attribution des compétences entre l’Etat et les régions.

L’état d’urgence prévu dans la loi n°225 de 1992 vise le système de protection civile italienne. La loi de protection civile détermine trois situations de risque pour la sécurité publique, dont la troisième fait référence à l’état d’urgence. 

En Italie les catastrophes naturelles sont ainsi divisées en trois catégories afin d’encadrer l’activité de la protection civile, notamment l’intensité de son action et sa capacité à répondre. La première catégorie d’action est de niveau communal, la deuxième est de niveau régional, la troisième est de niveau national. Pour les évènements de la troisième catégorie, le Conseil des ministres peut mettre en œuvre l’état d’urgence sur proposition du président du conseil. Le gouvernement acquiert les pouvoirs des organes régionaux. L’état d’urgence peut être déclaré lors d’une catastrophe naturelle, ou lors d’évènements d’origine humaine qui, par leur gravité, doivent être immédiatement combattu avec l’intervention de moyens et de pouvoirs extraordinaires. La durée de l’état d’urgence ne peut pas dépasser 180 jours et peut être prolongée de 180 jours supplémentaires à la suite de délibérations ultérieures du Conseil des ministres. L’état d’urgence est donc ici lié au système de protection civile. Cet état d’exception prévoit un pouvoir temporaire d’édiction d’ordonnances au bénéfice du chef du département de la protection civile. La délibération du conseil des ministres individualise les ressources financières destinées à la gestion de crise. Le travail du chef du département de la protection civile est d’émettre des ordonnances en lien avec les régions qui ont subi la catastrophe. Il doit par la suite contrôler l’application de ces ordonnances. 

Par exemple, le 24 aout 2016 l’Abbruze, le Latium, les Marches et l’Ombrie ont été touché par un tremblement de terre. Le 26 aout, le conseil des Ministres a déclaré l’état d’urgence dans ces régions pour 180 jours. Un deuxième tremblement de terre en octobre a affecté ces régions. 

Le décret d’urgence prévoit un fond de deux cent millions d’euros pour la reconstruction des infrastructures : l’article 6 encadre les typologies d’édifices ayant subis des dommages qui peuvent bénéficier du fond. Il individualise aussi les catégories de personnes qui sous requête et, sous certaines conditions, peuvent profiter des aides financiers.  

Le rôle du chef du département de la protection civile est de mettre en oeuvre et coordonner les mesures du décret par ordonnances. 

Le 14 décembre a été converti le décret en loi par la chambre des députés. Cette loi prévoit la cessation de cet état extraordinaire le 31 décembre 2018. 

Le 2 Février, le conseil des ministres a promulgué un nouveau décret d’urgence afin d’appliquer de nouvelles interventions urgentes. L’objectif est d’éviter la dépopulation, diminuer la bureaucratie, et de favoriser la reconstruction du tissu économique des zones affectées par ces derniers tremblements de terre. Le décret entraine la diminution de l’impôt pour la population et les entreprises afin de relancer les activités de productions. 

 

 

02/11/2016 

Margaux Romano 

 

 

Sources :

Art 78 cost. : Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari. (a maggioranza semplice)

Art 87 cost : Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l'unità nazionale (…)

Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. 

Art 60 cost. : La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni. 

La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra.

Art 77 cost : Il Governo non può, senza delegazione delle Camere [cfr. art. 76], emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni [cfr. artt. 61 c. 2, 62 c. 2].

I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.

Art . 126 cost :Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragioni di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica.

Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione.

L'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio

Art 121 cost :Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente.

Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione [cfr. art. 117 c.1,3,4] e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione [cfr. artt. 75 c.1, 83 c.2, 122 c.5, 123 c.2, 126 c.2, 132, 138 c.2 ] e dalle leggi. Può fare proposte di legge alle Camere [cfr. art. 71 c.1].

La Giunta regionale è l'organo esecutivo delle Regioni.

Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione [cfr. art. 118 c.1], conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica.

Art 120 cost : La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni [cfr. art.16 c.1], né limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.

Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.

 

Art. 1-bis della L. 24/2/1992 n° 225, aggiornata ad integrata con la L. 12/7/12 n° 100 : E’ istituito il servizio nazionale di protezione civile al fine di tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni davanti a calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi”.

A seguire, l’art. 2 della L 225/92 indica la tipologia degli eventi ed ambiti di competenza della Protezione Civile.“Ai fini dell’attività di Protezione Civile, gli eventi si distinguono in:

(…)

c) calamità naturali o connesse con l'attività dell'uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo. 

 

http://www.giurcost.org/studi/celotto2.htm

http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/nuovi%20p...

http://www.giurcost.org/studi/dickmann.pdf 

http://www.avvisopubblico.it/home/documentazione/comuni-sciolti-per-mafi...

http://www.avvisopubblico.it/home/documentazione/comuni-sciolti-per-mafi...

https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/Amministrazion...

http://www.statoquotidiano.it/03/03/2016/scioglimento-consiglio-comunale...

http://www.avvisopubblico.it/home/documentazione/comuni-sciolti-per-mafi...

http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/