L’Europe est aujourd’hui face à une crise migratoire sans précédent, au cœur du débat public depuis plusieurs années. Ce thème divise les pays, est le fer de lance d’une extrême droite de plus en plus forte et est un des thèmes principaux dont doit s’occuper l’Union européenne (UE). Mais cette crise a des effets encore plus dévastateurs en Afrique. Les milliers de migrants africains qui affluent en Méditerranée sont la conséquence directe de graves crises politiques, économiques et climatiques qui secouent ce continent. Les pays européens, et en particulier l’Italie, qui se trouve en ligne de front, développent une politique de coopération voire de délégation de la gestion des flux migratoires avec des pays comme la Libye, eux-mêmes dans un état d’instabilité grandissant. 

I. Analyse du principe de non refoulement. 

Le principe de non refoulement est un principe au cœur du droit international et de la protection des réfugiés (A). Il s'appuie sur le concept de pays tiers sur, statut que la Libye peine à atteindre (B).

A. Un principe irriguant le droit international et européen.

Le principe de non refoulement est un principe de droit international, aujourd’hui part du droit international coutumier[1]. Il trouve sa source dans plusieurs conventions internationales, notamment au sein de l’art 33 de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés qui dispose «Aucun des Etats contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques». Cette convention entre en vigueur dans l’ordre juridique italien le 13 février 1955. L’Italie est aussi partie au Protocole additionnel de 1967.

Cette obligation est réaffirmée à l’article 3 de la Convention contre la torture et autre peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de 1984, dans les cas où la personne réfugiée risquerait d’être soumise à la torture. La Convention est entrée en vigueur le 11 février 1989, cependant le crime de torture n’a été intégré en droit italien que par la loi n°110 du 14 juillet 2017. 

L’Union européenne (UE) accorde elle aussi, dans ses textes fondateurs, une grande importance au principe de non refoulement. Au sens de l’article 78 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) l’UE entend développer une politique commune entre les Etats membres en matière d’asile et plus particulièrement une politique commune en matière de «protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non refoulement». La politique commune doit être conforme à la Convention de Genève de 1951. L’art 19 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE pose l’interdiction des expulsions collectives ainsi que l’éloignement, l’expulsion ou l’extradition d’une personne vers un Etat où elle risquerait d’être soumise à la peine de mort, actes de torture ou traitements inhumains ou dégradants. L’art 6.1 du Traité sur l’Union européenne (TUE) confère la même valeur juridique que les traités aux droits et libertés présents dans la Charte et les intègre dans le droit primaire de l’UE. 

L’art 6.3 du même traité dispose que les droits fondamentaux garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH) «font partie du droit de l’UE comme principes généraux», comme l’interdiction de la torture posée à l’art 3. 

Ainsi il apparait clairement que le principe de non refoulement est reconnu et garanti par les instruments du droit international et par les grands textes fondateurs de l’UE, et irrigue le droit de l’UE. Le respect de ce principe clef est au cœur de la gestion des flux migratoires. 

L’Union européenne est allée plus loin et a développé un système normatif complet en matière de gestion des flux migratoires : le régime d’asile européen commun (RAEC). Tout d’abord la directive qualification révisée impose aux Etats membres, à l’art 35, le respect du principe de non refoulement. Sont définies des limites au caractère absolu du principe de non refoulement car les Etats peuvent déroger à cette obligation dans le cas où la personne serait une menace pour la sécurité de l’Etat membre, ou a été objet d’une condamnation pour la commission d’un crime si grave que cette personne constituerait une mena ce pour la société de l’Etat membre. Ses limites regardent la personne de réfugié et non les capacités de l’Etat d’accueil. 

De plus la directive procédure révisée ajoute à l’art 38 le concept de pays tiers sûr, statut subordonné à une série de conditions cumulatives relatives au traitement du demandeur de protection internationale. Il faut que : 

a) celui-ci n’est à pas craindre pour sa vie ou sa liberté pour des raisons de race religieuses, de nationalité, d’appartenance à un groupe social particulier ou d’opinions politiques ;

b) le principe de non refoulement soit respecté conformément à la convention de Genève,

c) l’interdiction de prendre des mesures d’éloignement contraires à l’interdiction de la torture et des traitements cruels, inhumains ou dégradants soit respectée ;

d) il soit possible pour le demandeur de solliciter la reconnaissance du statut de réfugié et de bénéficier de la protection internationale conformément aux dispositions de la convention de Genève. 

B. La Libye comme pays tiers sûr. 

La Libye peut-elle être considérée comme un pays tiers sûr aux yeux du droit de l’UE ? La Libye est partie à la Convention contre la torture mais n’est pas partie à la Convention de Genève de 1951 et ne reconnait pas au sein de sa législation le statut de réfugié, n’offre aucune protection internationale et ne met pas en œuvre le principe de non refoulement. Les migrants arrivant illégalement sur le territoire libyen sont considérés comme des criminels et sont automatiquement soumis à des détentions et emprisonnements. De plus un climat de chaos règne en Libye depuis la révolution de 2011 qui a porté à la chute du gouvernement du général Kadhafi. Selon Human Right Watch (HRW) le pays est soumis à l’autorité de 3 pouvoirs rivaux : le gouvernement d’entente nationale reconnu par l’ONU et l’UE, le Gouvernement de salut national et le gouvernement intermédiaire. 

Du point de vue des droits de l’Homme, la situation en Libye est très critique : le bureau du Haut-Commissariat pour les Réfugiés (HCR) a fermé en 2011 et n’a pas réouvert depuis. De nombreux rapports d’Amnesty dénoncent les violations des droits de l’Homme commises contre les migrants et réfugiés en Libye. Des centaines de personnes sont détenus de manière arbitraire dans des centres gérés par le Ministère de l’intérieur libyen ou par des milices et «gangs» criminels. «La réalité est que ces réfugiés et migrants interceptés en mer et débarqués en Libye sont transférés dans des camps de détention où ils sont détenus dans des conditions inhumaines et dégradantes, sans aucune perspective d’aide juridique et exposés à de sérieux et systématiques violations et abus. Beaucoup de ces centres restent hors de portée pour les agences internationales»[2]

La reconnaissance de la situation de violation perpétuelle des droits de l’Homme et des tortures subies dans les camps de détention en Libye a fait l’objet d’une décision de la Cour d’Assise de Milan en date du 10 octobre 2017 (non encore publiée). L’Association d’Etudes Juridiques sur l’Immigration (ASGI) s’était constituée partie civile lors de ce procès, et se félicite de cette décision «historique». L’ASGI souligne que les conséquences des choix politiques mis en œuvre par l’Italie et l’UE apparaissent encore plus graves et sont clairement destinées au refoulement des migrants via des accords avec les autorités locales, «le choix de l’Italie et de l’UE d’externaliser la gestion des migrations et le droit d’asile les rende co-responsables des conditions inhumais et des tortures ayant lieu en Libye»[3]. L’association exhorte maintenant le gouvernement et le Parlement italien à effectuer un changement majeur des politiques migratoires mises en œuvre. 

Cette décision fait écho à une précédente condamnation de l’Italie au niveau international, dans l’affaire Hirsi al Jamaa et autres v. Italie devant la Grande Chambre de la CEDH. Il était là aussi question de l’interception par les navires militaires italiens d’embarcations transportant des migrants partis de la Libye et la reconduite à Tripoli où ces derniers furent livrés aux autorités libyennes. Cette opération a eu lieu sans qu’aucune procédure d’identification ne soit effectuée.

Il faut tout d’abord souligner que les difficultés rencontrées par un Etat dans la gestion des flux migratoires grandissants ne justifient pas le non-respect des obligations dérivant de l’art 3 (§122). La Cour déclare «qu’au moment d’éloigner les requérants, les autorités italiennes savaient ou devaient savoir que ceux-ci, en tant que migrants irréguliers, seraient exposées en Libye à des traitements contraires à la Convention et qu’ils ne pourraient accéder à a aucune forme de protection dans ce pays » (§131). De plus «les autorités italiennes les ont exposées en pleine connaissance de cause à des traitements contraires à la Conventions» (§137) et ont ainsi violé les dispositions de l’article 3. La violation de l’article 3 concerne aussi, au-delà des mauvais traitements subis en Libye, le risque pour les requérants d’être rapatriés dans leur pays d’origine et également d’y subir des mauvais traitements. La question en l’espèce est de savoir «si les autorités italiennes pouvaient raisonnablement s’attendre à ce que la Libye présentât des garanties suffisantes contre les rapatriements arbitraires» (§152). La Cour conclut que les autorités italiennes savaient, ou devaient savoir, que les garanties n’étaient pas suffisantes. Dans un second temps la Cour se prononce sur l’applicabilité de l’article de l’art 4 du Protocole additionnel 4 relatif aux expulsions collectives, qui se basent sur des expulsions du territoire sans examen des situations individuelles des requérants de protection internationale. Dans le cas d’espèce «il est incontesté que les requérants n’ont fait l’objet d’aucune procédure d’identification de la part des autorités italiennes» (§185), que de plus le personnel à bord n’était pas entrainé pour cette mission et ne disposait ni d’interprètes ni de conseils juridiques. La Cour conclut ainsi à la violation de l’article 4 du Protocole 4.

Malgré cette condamnation sans appel de la part des juges de la Cour EDH, car rendue à l’unanimité, l’Italie continue depuis 5 ans de coopérer avec les autorités libyennes. Le 28 septembre 2017 le Commissaire aux droits de l’Homme Niels Muiznieks a adressé une lettre au Ministre de l’intérieur italien. Après avoir rappelé les principes énoncés dans l’arrêt Hirsi al Jamaa, il presse le gouvernement italien de clarifier le type de soutien apporter aux autorités libyennes et d’assurer que les personnes interceptées par les gardes côtes libyens ne soient pas mises en situation d’être exposées à des risques de traitements ou punitions contraires à l’art 3 de la CEDH. 

Cet appel a été repris le 14 novembre par Haut-Commissaire aux droits de l’Homme des Nations Unies Zeid Ra’ad Al Hussein qui déclare «la souffrance des migrants détenus en Libye est un outrage à la conscience de l’humanité». 

Malgré de nombreux rappels à l’ordre, et la reconnaissance au sein de l’ordre juridique italien des tortures subies par les réfugiés et migrants sur le sol libyen, l’Italie n’a pas changé sa politique d’alliance en matière de cogestion des flux migratoires, au fil des régimes et des crises politiques et humanitaires. 

II. Analyse des accords de coopération italo-libyens en matière de gestion des flux migratoires illégaux. 

L'Italie et la Libye sont liées par un grand nombre d'accords bilatéraux de coopération, notamment en ce qui concerne la répression de l'immigration clandestine (A). Ces accords illustrent la participation active de l'Italie en Méditerranée, grandissante depuis le début de l'année 2017 et dénoncées par les ONG de protection des droits de l'homme (B).

A. Deux décennies d’accords bilatéraux. 

L’Italie et la Libye, le gouvernement de Tobruk, ont réitéré le 2 février 2017 les accords liant les deux pays, via un Mémorandum. Il faut préciser que ce Mémorandum a été suspendu par un Tribunal de Tripoli, ce qui n’a pas été le cas en Italie, mais est toujours mis en œuvre par les parties[4]. L’accord est une violation éclatante des textes fondateurs de l’UE et de la Convention de Genève, des décisions des juges de la CEDH. Il se présente comme tendant à trouver des solutions à la crise actuelle par la mise en place de «camps d’accueil temporaires» en Libye, gérés par le gouvernement libyen. L’art 1 pose le principe de coopération entre les deux gouvernements, et ajoute qu’il sera apporté un «soutien aux institutions de sécurité et militaires». 

Cette formule vague ne permet pas de déterminer les actes des agents italiens, ni même l’art 2 qui dispose que l’Italie s’engage à compléter le système de contrôle des frontières libyennes au sud. Cet article fait aussi une référence à l’art 19 des accords de Bengasi, spécifique à la question de la gestion des flux migratoires, et laisse supposer que ces accords sont aussi toujours en vigueur entre les deux pays, bien que stipulés avec le général Kadhafi. Le deuxième paragraphe de cet article précise les actions menées par les autorités italiennes : le système de contrôle des frontières terrestres de la Libye est géré par des sociétés italiennes disposant des compétences technologiques nécessaires. Ainsi depuis 2009, la gestion des frontières a été transférée aux autorités italiennes via des sociétés privées ou à participation publique et les frais engendrés sont divisés entre l’Italie et l’UE. L’Italie et la Libye s’engagent dans une coopération touchant à «la prévention du phénomène d’immigration clandestine dans les pays d’origine des flux migratoires», ce qui semble être un exemple éclatant de coopération de refoulement de réfugiés aux frontières mêmes de la Libye. Au regard des textes susmentionnés l’Italie viole toutes les dimensions du principe de non refoulement en mettant en place un refoulement de masse institutionnalisé vers la Libye mais aussi vers les autres pays d’origine des migrants clandestins. 

Mais le jeu des renvois législatifs ne s’arrête pas là. L’art 19 des accords de Bengasi effectue un renvoi vers un texte antérieur, les accords de Rome du 13 décembre 2000, relatifs à la collaboration dans la lutte contre l’immigration clandestine. L’art 1-D détaille une forte coopération entre les deux pays en matière d’échange d’informations sur les flux, les organisations criminelles, les modes opératoires ainsi que les itinéraires suivis. Cette collaboration totale permet de en lumière l’implication des autorités italiennes.

Des dispositions plus techniques s’occupent de l’implication militaire des autorités italiennes, les protocoles de 2007. Ils visent à une intensification des actions de coopération. L’art 2 précise l’envoi de 6 bateaux destinés aux opérations de recherche, sauvetage, contrôle des lieux de départ et de transits des embarcations de migrants. Selon ces accords les navires seront composés de moitié de personnel libyen et de moitié de personnel italien, mais aujourd’hui il n’y a aucune preuve de la mise en œuvre de cette disposition. L’art 5 dispose de manière générale que l’UE et l’Italie coopèrent dans le but de fournir un système de contrôle des frontières terrestres et maritimes de la Libye. Le but est donc d’endiguer directement l’immigration clandestine aux frontières de la Libye afin d’empêcher les réfugiés fuyant leurs pays d’essayer de rejoindre le continent européen. Cette volonté est soulignée par l’art 6 qui tend à favoriser le rapatriement des réfugiés dans leur pays, en dépit de la situation qui pourrait les attendre là-bas. 
Ainsi d’un point de vue juridique, l’Italie est toujours liée à la Libye par une succession d’accords bilatéraux en violation flagrante de ses obligations internationales ou dérivantes du droit de l’UE. Il faut ajouter que d’un point de vue politique la volonté de s’impliquer dans les affaires libyennes a été réitérée plusieurs fois, au gré des changements politiques italiens. En effet les liens entre Kadhafi et Berlusconi sont bien connus et ont favorisé la collaboration entre les deux pays lors de la première décennie des années 2000, mais cette coopération a aussi été au centre de la politique internationale pour les gouvernements successifs. En effet c’est le gouvernement technique de Mario Monti qui a rédigé la Déclaration de Tripoli du 21 janvier 2012, texte visant à assurer un soutien politique au processus de pacification nationale. 

B. En pratique : le degré d’intervention du personnel italien.  

Les grandes ONG de défense des droits de l’Homme sont elles aussi impliquées dans le processus de dénonciation des agissements italiens en Méditerranée. En effet Amnesty Internationale a soumis à la Commission des Nations Unies contre la torture un rapport regardant exclusivement les agissements de l’Italie[5]. Après avoir souligné l’implication des autorités italiennes dans le renforcement de la capacité des acteurs libyens dans le contrôle des frontières par des actions d’entrainement, d’équipement, d’assistance logistique et technique, Amnesty rappelle la situation dangereuse et précaire à laquelle sont soumis les migrants en Libye. Il est précisé que ces violations et abus sont aussi commis par les gardes côtes libyens. Le Haut-Commissaire aux droits de l’Homme a dénoncé devant le Conseil des droits de l’Homme des Nations Unies «les meurtres extra-judiciaires, l’esclavage, la torture, les viols, les trafics d’êtres humains et le fait d’affamer, qui ne sont que quelques-uns des abus rapportés infligés aux migrants, dans les centres de détention officiels et informels du pays ». De plus la collaboration devient technique et concrète, car l’Italie a, en mai 2017, livré 4 bateaux de patrouille, premiers d’une série de 10. Le 2 août, les autorités italiennes se sont déployées en renfort dans les eaux territoriales libyennes. En conséquence le nombre de personnes interceptées et renvoyées en Libye a considérablement augmenté, passant à 3000 par semaine[6]. Il parait indubitable qu’une grande partie de ces personnes se sont trouvées sous autorité italienne. L’Italie n’a de plus pas réussi à assurer la mise en place d’un système d’identification et de suivi des personnes rapatriées, notion clef du principe de non refoulement. 

Il faut ajouter qu’au cours de l’année 2017, l’Italie a passé de nombreux accords avec des représentants de tribus du Sud, ainsi que 14 maires libyens, promettant un soutien financier en échange de leur implication dans la répression des flux migratoires originaires de l’Afrique centrale. Sans aucune garantie d’un quelconque respect des droits des migrants, en connaissance d’une inexistence du statut de réfugié et d’une aide juridique apportée aux migrants, l’Italie finance petit à petit la répression libyenne.

La crise qui secoue la Méditerranée ainsi la réponse apportée par le gouvernement italien en premier lieu et l’UE ne pourront pas devenir pérennes. Les droits de l’homme sont bafoués tous les jours par les autorités libyennes et italiennes, et ces violations sont aujourd’hui le cœur du système de gestion des flux migratoires. L’Italie se trouve dans l’urgence de changer sa politique internationale, au risque de se faire de nouveau sanctionner une juridiction supranationale. 

[1] Note sur le non refoulement Agence des Nations Unies pour les réfugiés 1977

[2] Rapport soumis au Comité des Nations Unies contre la torture au cours de la 62ème session (6 novembre/6 décembre 2017)

[3] Asgi.it Communiqué de presse « La Cour d’Assise de Milan reconnait les tortures dans les camps de détention en Libye. ASGI : Décision historique qui devrait imposer un changement de cap aux gouvernements italiens »

[4] Déclaration publique d’Amnesty 22 mai 2017 : Italie, Réfugiés et migrants en Méditerranée centrale : les opérations de sauvetage remises en cause.

[5] 4. « Complicity in torture resulting from cooperation on migration with Libya »

[6] Rapport Amnesty 4.2.2 Assisting the Libyan costguard to intercept refugees and migrants

BIBLIOGRAPHIE 

Articles : 

http://www.unhcr.org/fr/excom/scip/4b30a58ce/note-non-refoulement.html
http://www.sentinelle-droit-international.fr/bulletins/a2012/20120304_bu...
https://www.hrw.org/fr/news/2017/06/19/ue-deleguer-la-libye-la-responsab...
http://www.repubblica.it/esteri/2017/02/02/news/migranti_accordo_italia-...
https://www.asgi.it/asilo-e-protezione-internazionale/torture-libia-migr...
http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22393&L...

Rapports : 

Amnesty International rapport Italie soumis au Comité des Nations Unies contre la torture 62ème session 6 novembre-6 décembre 2017 
Amnesty International déclaration publique 22 mai 2017 : Italie. Réfugiés et migrants en Méditerranée centrale : les opérations de sauvetage remises en cause.