Dans un arrêt Ndayegamiye-Mporamazina c. Suisse du 5 février 2019, la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH) s’est prononcée sur la question de l’immunité de juridiction de l’Etat en cas de litige de droit du travail, en relation avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). La requérante était une ressortissante burundaise résidant en France, employée par l’ambassade de la République du Burundi en Suisse. Les juridictions suisses ayant opposé l’immunité du Burundi à son recours pour licenciement abusif, elle estime que la Suisse a violé son droit d’accès à un tribunal.

L’immunité de juridiction des Etats en matière de contrat de travail est un pan complexe du droit de l’immunité. La Cour EDH a disposé ici d’une occasion de rappeler sa position sur ce qu’elle identifie comme une « érosion certaine » [1] de la doctrine de l’immunité absolue. Le droit britannique adhérant traditionnellement à cette doctrine, il semble pertinent de comparer la décision de la Cour EDH et le droit britannique, plus précisément l’arrêt Benkharbouche rendu en 2017 par la Cour suprême du Royaume-Uni traitant de la même problématique. La question qui se pose dès lors est celle de savoir jusqu’où va « l’érosion » de l’immunité de l’Etat dans le cadre d’un litige de droit du travail, à la fois devant la Cour EDH et devant les juridictions britanniques.

La Cour EDH rappelle dans cet arrêt que le droit d’accès à un tribunal n’est pas absolu[2] et applique un test déjà établi dans sa jurisprudence afin de déterminer si le respect de l’immunité de l’Etat employeur viole ce droit. La Cour recherche premièrement l’existence d’un but légitime au respect de l’immunité, rejoignant ici la pratique britannique (I). Elle recherche ensuite la proportionnalité du maintien de l’immunité aux circonstances de l’espèce – son appréciation sur ce point diffère de celle retenue par le droit britannique (II).

 

1. L’immunité de juridiction comme limite légitime au droit d’accès à un tribunal

Dans cet arrêt, la Cour EDH rappelle que l’immunité de juridiction est un principe fondamental du droit international public (A). A l’instar de la Cour EDH, les juridictions britanniques reconnaissent ce principe ainsi que ses exceptions (B).

 

1. L’immunité : une règle de droit international universellement reconnue

En droit international public, l’immunité de juridiction des Etats est le corollaire du principe de l’égalité souveraine des Etats[3]. Selon la maxime par in parem non habet juridictionem, rappelée par la Cour EDH[4] et par la jurisprudence britannique[5], un Etat ne peut être soumis à la juridiction d’un autre Etat. La Cour EDH fait référence à la Convention des Nations Unies sur l’immunité juridictionnelle des Etats et de leurs biens (CNUIJE) qui reconnaît en son article 5 l’immunité comme principe général[6].

Dans son rôle d’interprétation de la CEDH, la Cour EDH se réfère à l’article 31 §3 c) de la Convention de Vienne sur le droit des traités qui prévoit que les traités doivent être interprétés au regard de « toute règle de droit international applicable aux relations entre les parties »[7]. La Cour énonce clairement que « la Convention […] ne saurait s’interpréter dans le vide »[8], expliquant donc sa prise en compte dans son interprétation de principes de droit coutumier concernant l’immunité. La Cour suprême britannique fait référence dans l’arrêt Benkharbouche à cette interprétation à la lumière des règles coutumières de l’immunité[9]. La Cour EDH ajoute qu’en respectant ces règles les Etats servent le « but légitime d’observer le droit international afin de favoriser la courtoisie et les bonnes relations entre Etats »[10]. Le principe de l’immunité est donc reconnu par la Cour EDH et par le droit britannique, et il est accepté que son respect serve un but légitime.

Il est aussi reconnu que l’immunité de juridiction connaît des exceptions, telles que le consentement à l’exercice de la juridiction par l’Etat du for et les contestations relatives à un contrat de travail en vertu duquel le travail est effectué sur le territoire de l’Etat du for[11].

 

2. Les exceptions à l’immunité : la clause de renonciation et le contrat de travail

La première exception à l’immunité apparaissant dans cet arrêt est celle du consentement par un Etat d’être soumis à l’exercice de la juridiction d’un autre Etat. Le contrat de travail litigieux contient en son article 8 une clause prévoyant que « les parties auront recours […] pour autant que les usages diplomatiques le permettent, à la compétence du pouvoir judiciaire local »[12], clause sur laquelle se fonde principalement l’argument de la requérante[13]. La Cour EDH reconnaît qu’un Etat peut renoncer à son immunité par le biais d’une clause contractuelle[14] et s’appuie sur l’article 7 de la CNUIJE qui pose une « présomption de l’absence de consentement de l’Etat à l’exercice de la juridiction, sauf consentement exprès » [15]. La Cour juge que la clause est en l’espèce insuffisamment « expresse, claire et non équivoque »[16], au simple motif que les juridictions suisses n’ont pas été unanimes sur ce point[17] ; elle se contente d’énoncer que l’interprétation effectuée par les juridictions suisses à savoir d’entendre l’expression « pour autant que les usages diplomatiques le permettent » comme faisant référence aux règles applicables entre la Suisse et le Burundi y compris au principe de l’immunité de juridiction, « n’a rien d’arbitraire »[18]. La justification de la Cour EDH, tirée d’un simple désaccord entre juridictions nationales, montre sa réticence à se prononcer sur les critères de validité d’une telle clause de renonciation, alors que son interprétation aurait pu apporter plus de clarté et de sécurité juridique pour les justiciables sur ce point.

La seconde exception à laquelle la Cour est confrontée ici est celle du contrat de travail en lui-même. Selon la coutume internationale, les Etat bénéficient d’une immunité en fonction de la nature de l’acte accompli : un acte de souveraineté (jure imperii) bénéficie d’une immunité, à la différence d’un acte de gestion (jure gestionis) qui pourrait être effectué par une personne privée. Dans le cadre du contrat de travail, l’immunité ne tient pas à la nature de l’acte mais à l’activité réalisée par l’employé ; cette approche est suivie par la Cour EDH (via l’article 11 de la CNUIJE)[19] et par la Cour suprême britannique[20].

L’immunité ayant été reconnue comme une règle servant un but légitime, il importe désormais de s’interroger sur la proportionnalité du respect de l’immunité à ce but. La qualification de l’activité exercée par la requérante présente ici une difficulté particulière, en raison d’un « chevauchement complexe entre les actes jure imperii et jure gestionis »[21], et rentre en compte dans l’appréciation de cette proportionnalité.

 

2. L’exigence de proportionnalité du respect de l’immunité au but légitime

La proportionnalité de l’atteinte à l’article 6 de la CEDH au but poursuivi s’apprécie au regard de deux critères : la Cour s’interroge tout d’abord sur l’activité de la requérante (A), avant de se pencher sur le lien qu’elle entretient avec le for et la possibilité qu’elle a d’avoir accès à une autre juridiction (B).

 

1. La qualification de l’activité salariée en activité diplomatique

La Cour EDH a précédemment jugé que l’atteinte à l’article 6 est proportionnée au but recherché lorsque l’Etat employeur démontre que l’objet du litige est lié à l’exercice de l’autorité étatique, ou qu’il remet en cause le « lien spécial de confiance et de loyauté » entre lui et le requérant[22]. La requérante était en l’espèce employée en tant que secrétaire[23] ; elle se chargeait également de la comptabilité de la mission et, en l’absence de l’ambassadeur, renouvelait des passeports et des visas et recevait des hôtes de marque[24]. Bien qu’elle ne se prononce pas ici sur la qualification de l’activité de la requérante et se concentre sur son lien avec le for[25], il est pertinent d’observer que la Cour EDH réitère ici sa jurisprudence antérieure[26], se fondant sur la CNUIJE comme reflet du droit coutumier[27]. L’article 11 de la CNUIJE prévoit qu’il n’y a pas, en principe, d’immunité de juridiction de l’Etat en cas de contrat de travail. Le gouvernement suisse soulève toutefois l’exception prévue à l’article 11 §2 a) lorsque « l’employé a été engagé pour exercer des fonctions particulières dans l’exercice de la puissance publique ».

La Cour EDH note ici une différence avec le droit britannique, qui ne reconnaît pas les exceptions prévues à l’article 11 comme étant du droit coutumier[28]. La Cour suprême britannique a en effet reconnu que cet article « codifies customary international law so far as it applies the restrictive doctrine to contracts of employment »[29] mais précise que le statut du reste de l’article « is incertain »[30]. Les juridictions britanniques appliquent de manière systématique l’immunité en cas de litige concernant des employés d’une mission diplomatique – cette règle jurisprudentielle[31] entérinée à la section 16(1)(a) du State Immunity Act (SIA) étend l’immunité de l’Etat à tout litige engagé par un employé d’une mission diplomatique. Dans son arrêt Benkharbouche, la Cour suprême rappelle la tradition de common law de respect de la doctrine de l’immunité absolue, à la différence des pays de droit civil[32].

L’approche des juridictions britanniques porte ici à confusion. Une règle coutumière de droit international est définie comme étant une règle ayant bénéficié d’une « participation très large et représentative »[33]. Les Etats doivent par ailleurs « avoir le sentiment de se conformer à ce qui équivaut à une obligation juridique »[34], ou opinio juris. La coutume internationale peut être identifiée notamment grâce aux travaux de la Commission du droit international (CDI). La CNUIJE, fruit de vingt-sept années de travail de la CDI, a pour but de « [contribuer] à la codification au développement du droit international et à l’harmonisation des pratiques »[35] dans le domaine de l’immunité et de « renforcer la prééminence du droit et la sécurité juridique »[36]. La CNUIJE a par ailleurs été signée – bien que non ratifiée – par le Royaume Uni le 30 septembre 2005.  Ce dernier n’ayant formulé aucune réserve quant au contenu de l’article 11 et la règle en question pouvant être considérée comme ayant été cristallisée car codifiée dans une convention, il semble difficile d’appliquer au Royaume-Uni le concept d’Etat objecteur persistant, défini par l’American Law Institute comme « a dissenting state which indicates its dissent from a practice while the law is still in the process of development is not bound by that rule of law even after it matures »[37].

Il est toutefois utile, au-delà de cette apparente contradiction entre position de l’Etat au regard du droit international et pratique des juridictions, de relever que la jurisprudence britannique semble progressivement adopter l’approche de la Cour EDH en ce qui concerne le la CNUIJE : dans l’arrêt Benkharbouche, la Cour suprême a déclaré l’article 16(1)(a) du SIA incompatible avec l’article 6 de la CEDH dans le cadre de litiges s’appuyant sur la législation européenne[38]. Il est donc possible ici de présumer que peut apparaître une convergence sur le statut des employés diplomatiques, permettant à ceux-ci de bénéficier d’une plus grande sécurité juridique et d’une meilleure protection de leur droit d’accès à un tribunal. L’érosion de la doctrine de l’immunité absolue[39] se manifeste donc également, bien que dans une moindre mesure, au Royaume-Uni. Cette érosion présente toutefois une limite,  à savoir la nécessité de l’existence d’un lien avec le for.

 

2. L’exigence d’un lien avec le for et l’appréciation de la possibilité d’accès à une autre juridiction

Il faut, afin qu’un Etat puisse exercer sa juridiction sur un autre Etat, qu’il justifie un lien suffisant avec le demandeur. L’article 11 §2 e) de la CNUIJE prévoit que l’immunité est maintenue si le demandeur est un ressortissant de l’Etat employeur, à moins qu’il n’ait sa résidence permanente dans l’Etat du for. La Cour EDH se réfère au commentaire du projet d’articles de la CDI[40], et en déduit que « lorsque ce lien avec l’Etat du for fait défaut, l’Etat du for n’est plus fondé à revendiquer la prépondérance […] de sa juridiction »[41]. Sans toutefois s’appuyer de la CNUIJE, le droit britannique retient aussi l’importance de l’existence de ce lien[42], ainsi qu’il ressort des sections 4(2)(a) et (b) du SIA en vertu desquelles l’immunité est maintenue si le demandeur est un ressortissant de l’Etat employeur ou s’il n’est ni ressortissant ni résident britannique au moment de la conclusion du contrat. La requérante était ici une ressortissante burundaise et résidait en France au moment où l’action a été engagée, ce qui rentre dans le champ de l’article 11 §2 e)[43].

La Cour EDH et la Cour suprême britannique inscrivent leurs décisions dans un souci de protection du demandeur. La Cour suprême évoque un « duty to provide protection » [44] et la Cour EDH rappelle qu’elle « a toujours protégé les ressortissants de l’Etat du for […] et les non-ressortissants qui y résident »[45]. La requérante, qui avait par le passé soumis des litiges similaires aux juridictions burundaises, soutient qu’il est désormais « illusoire de penser »[46] qu’elle aura accès ces juridictions en raison d’un changement politique interne[47]. La Cour EDH retient cependant qu’il n’existe pas d’obstacle à la soumission d’un recours devant les instances du Burundi, et que cet Etat a par ailleurs fourni des assurances dans ce sens[48]. Cet examen peut sembler superficiel ; il faut toutefois garder à l’esprit que, bien que l’article 6 de la CEDH garantisse le droit d’accès à un tribunal[49], la Cour a précédemment jugé que « la compatibilité de l’octroi de l’immunité de juridiction à un Etat avec l’article 6§1 de la Convention ne dépend pas de l’existence d’alternatives raisonnables pour la résolution du litige »[50].  Il ressort aussi de la jurisprudence de la Cour internationale de Justice que la reconnaissance de l’immunité n’entraîne pas « ipso facto une violation du droit d’accès à un tribunal »[51]. Les tribunaux doivent ici trouver un équilibre entre respect de l’immunité et droits du demandeur – disposant d’assurances fournies par le Burundi et en l’absence d’un lien suffisant avec le for la Cour EDH ne pouvait, sans bouleverser de manière significative cet équilibre fragile, juger le maintien de l’immunité du Burundi contraire à la CEDH.

 

Bien qu’elle n’innove pas dans cet arrêt au regard de la manière dont elle traite de l’immunité de juridiction, la Cour EDH réaffirme clairement les règles dégagées dans sa jurisprudence antérieure. Tout en notant le désaccord qu’elle entretient avec le Royaume-Uni quant à la valeur coutumière de certaines dispositions de la CNUIJE, elle réaffirme l’existence d’une érosion de la doctrine de l’immunité absolue. Il est probable que la jurisprudence britannique évolue de plus en plus en ce sens, laissant espérer pour les justiciables l’émergence d’une plus grande sécurité juridique.

 

 

Bibliographie sélective

Source commentée :

Cour européenne des droits de l’homme, Ndayegamiye-Mporamazina c. Suisse, requête n°16874/12, arrêt du 5 février 2019

Ouvrages :

American Law Institute, Restatement of the Law: the Foreign Relations of the United States, vol. 1, Saint Paul, American Law Institute Publishers, 1986

COMBACAU Jean et SUR Serge, Droit international public, Issy-les-Moulineaux, LGDJ, Lextenso éditions, 2016, 832 p.

DAILLIER Patrick et al., Droit international public : formation du droit, sujets, relations diplomatiques et consulaires, responsabilité, règlement des différends, maintien de la paix, espaces internationaux, relations économiques, environnement, Paris, LGDJ, 2009, 8^ème édition, 1709 p.

FOX Hazel et WEBB Philippa, The Law of State Immunity, Oxford, Oxford University Press, 2013, 3ème édition, 645 p.

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Articles :

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GACHI Kaltoum, « L’immunité du juridiction », Revue de droit du travail, 2010, p. 218

HAFNER Gerhard et LANGE Léonore, « La convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens », Annuaire français de droit international, volume 50, 2004, p. 45-76

KOVLER Anatoly, « La Cour européenne des droits de l’homme face à la souveraineté d’Etat »,  L’Europe en formation, n°368, 2013, p. 209-222

VOYIAKIS Emmanuel, « Access To Court v State Immunity », International and Comparative Law Quarterly, Volume 52, 2003, p. 297-332

ZARBIEV Fouad, « Quelques observations sur le traitement de l’exception d’immunité juridictionnelle de l’Etat étranger par la Cour européenne des droits de l’homme », Revue Trimestrielle des Droits de l’Homme, Volume 59, 2004, p. 621-644

Textes et instruments :

• Internationaux :

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Convention des Nations Unies sur l’immunité juridictionnelle des Etats et de leurs biens (CNUIJE), adoptée le 2 décembre 2004, n’est pas encore entrée en vigueur, Assemblée générale des Nations Unies, A/RES/59/38 du 16 décembre 2004, accessible à l’adresse https://treaties.un.org/doc/source/docs/A_RES_59_38-F.pdf

• Britannique :

State Immunity Act 1978

Jurisprudence :

• Cour européenne des droits de l’homme :

Cour européenne des droits de l’homme, Golder c. Royaume-Uni, requête n°4451/70, arrêt du 21 février 1975

Cour européenne des droits de l’homme, Fogarty c. Royaume-Uni, requête n° 37112-97, arrêt du 21 novembre 2001

Cour européenne des droits de l’homme, Vilho Eskelinen et autres c. Finlande, requête n°63235/00, arrêt du 19 avril 2007

Cour européenne des droits de l’homme, Cudak c. Lituanie [GC],  requête n°15869/02, CEDH 2010-III, arrêt du 23 mars 2010

Cour européenne des droits de l’homme, Sabeh El Leil c. France [GC], n°34869/05, arrêt du 29 juin 2011

Cour européenne des droits de l’homme, Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas, requête n°65542/12, arrêt du 11 juin 2013

• Royaume-Uni :

Sengupta v Republic of India [1983] ICR 221

The I Congreso del Partido [1983] 1 AC 244

Benkharbouche v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs and Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affaires and Libya v Janah, [2017] UKSC 62

• Cour internationale de Justice :

Cour internationale de Justice, Affaires du plateau continental de la mer du Nord (République Fédérale d’Allemagne / Danemark ; République Fédérale d’Allemagne / Pays-Bas), arrêt du 20 février 1969, Recueil 1969, p. 3

Cour internationale de Justice, Immunités juridictionnelles de l’Etat (Allemagne c. Italie ; Grèce (intervenant)), arrêt du 3 février 2012, Recueil 2012, p. 99