Les horreurs et les violations des droits de l’homme lors de la 2ème guerre mondiale ont bousculé les bases morales, juridiques et politiques de la Communauté internationale. Depuis, la protection des droits de l’homme a acquis une nouvelle dimension. C’est la raison pour laquelle, dès le 10 décembre 1948, la Déclaration universelle des droits de l’homme voyait le jour. Cette résolution de l’Assemblée Générale étant dépourvue de force obligatoire, elle avait dès le début vocation à être conventionnalisée par la suite. Le désaccord des deux blocs relatif au contenu d’une telle convention a eu pour conséquence que deux pactes ont finalement été signés. L’un concerne les droits civils et politiques (voulu par l’Ouest), l’autre, les droits économiques, sociaux et culturels (voulu par l’Est). Outre la signature tardive des pactes le 19 décembre 1966, leur ratification a encore pris dix ans. Aujourd’hui, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-dessous PIDCP) compte 156 Etats parties. Il est intéressant de constater qu’un bon nombre d’Etats respectant déjà les droits de l’homme l’ont ratifié assez tardivement : Comme exemple, on peut nommer la France et l’Australie qui l’ont signé en 1980, ainsi que la Suisse et les USA en 1992.

Ce dernier point, et le fait que ces Etats sont pour la plupart également signataires d’autres conventions relatives aux droits de l’homme nous amène à nous demander si ces Etats n’ont pas signé et ratifié le pacte uniquement pour des raisons qui tiennent plus de la politique internationale que de la volonté d’assurer une protection supplémentaire à leurs ressortissants.

Les horreurs et les violations des droits de l’homme lors de la 2ème guerre mondiale ont bousculé les bases morales, juridiques et politiques de la Communauté internationale. Depuis, la protection des droits de l’homme a acquis une nouvelle dimension. C’est la raison pour laquelle, dès le 10 décembre 1948, la Déclaration universelle des droits de l’homme voyait le jour. Cette résolution de l’Assemblée Générale étant dépourvue de force obligatoire, elle avait dès le début vocation à être conventionnalisée par la suite. Le désaccord des deux blocs relatif au contenu d’une telle convention a eu pour conséquence que deux pactes ont finalement été signés. L’un concerne les droits civils et politiques (voulu par l’Ouest), l’autre, les droits économiques, sociaux et culturels (voulu par l’Est). Outre la signature tardive des pactes le 19 décembre 1966, leur ratification a encore pris dix ans. Aujourd’hui, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-dessous PIDCP) compte 156 Etats parties. Il est intéressant de constater qu’un bon nombre d’Etats respectant déjà les droits de l’homme l’ont ratifié assez tardivement : Comme exemple, on peut nommer la France et l’Australie qui l’ont signé en 1980, ainsi que la Suisse et les USA en 1992.

Ce dernier point, et le fait que ces Etats sont pour la plupart également signataires d’autres conventions relatives aux droits de l’homme nous amène à nous demander si ces Etats n’ont pas signé et ratifié le pacte uniquement pour des raisons qui tiennent plus de la politique internationale que de la volonté d’assurer une protection supplémentaire à leurs ressortissants.

Afin de pouvoir répondre à cette question, il convient d’évaluer le degré d’application du PIDCP dans l’ordre juridique des Etats. Cela amène à déterminer la place ainsi que l’ampleur de l’application du PIDCP en droit interne.

DETERMINATION DE LA PLACE DU PIDCP EN DROIT INTERNE

Afin de pouvoir déterminer la place du PIDCP en droit interne, il convient tout d’abord de s’interroger sur l’incorporation du PIDCP en droit interne. Par la suite, on pourra s’intéresser à la place du PIDCP dans la hiérarchie des normes de l’ordre juridique interne.

L’incorporation du PIDCP en droit interne

Le PIDCP dispose dans son art. 2 al. 2 que « les Etats parties au présent Pacte s'engagent à prendre … les arrangements devant permettre l'adoption de telles mesures d'ordre législatif ou autre, propres à donner effet aux droits reconnus dans le présent Pacte qui ne seraient pas déjà en vigueur. » Il en ressort que les Etats ont une obligation de donner effet aux droits garantis par le PIDCP.

S’agit-t-il là d’une obligation de moyen ou de résultat ? Certes, le PIDCP énonce que les Etats parties ont une obligation d’assurer que des mesures nécessaires législatives ou autres sont adoptées. On pourrait donc conclure que cette stipulation comporte une obligation de moyen. Toutefois, elle est si floue qu’elle ne diffère presque pas d’une obligation de résultat. Il s’ensuit que les Etats peuvent librement choisir si et comment ils incorporent le PIDCP dans leur droit interne. Aussi, le Comité des Droits de l’Homme reconnaît que l’incorporation ne dépend pas uniquement d’un acte législatif ou constitutionnel, mais ce qui importe, c’est la protection effective des droits de l’homme.

Cette logique tient non seulement compte des grandes différences entre les Etats et de leurs moyens de mettre en place un système de protection effectif, mais aussi des concepts divergents relatifs au rapport entre le droit international et le droit interne. On distingue entre les Etats qui suivent le modèle dualiste et ceux qui adoptent le modèle moniste. Selon leur choix du modèle, le mode d’incorporation du droit international et donc du PIDCP varie.

Les Etats monistes, c’est-à-dire ceux qui estiment que les droits interne et international constituent un seul ordre juridique, ont incorporé le PIDCP dès sa ratification selon les règles de leur Constitution respective. Cela est notamment le cas de l’Espagne (art. 96 de la Constitution de 1978), de la France (art. 55 de la Constitution de 1958), des Pays-Bas (art. 94 de la Constitution de 1953) et du Portugal (art. 8 al. 2 de la Constitution de 1976). En revanche, pour les Etats dualistes, l’ordre juridique interne existe séparément de l’ordre juridique international. Par conséquent, ils doivent adopter un acte exprès d’incorporation du PIDCP en droit interne. Dans ce sens, en respectant leurs règles constitutionnelles, l’Allemagne (art. 59 al. 2 GG) et l’Italie (art. 10 et de la Constitution de 1947) ont par exemple incorporé le PIDCP par une loi. Ensuite, il est curieux de constater qu’il y a dans ce groupe des Etats qui n’ont pas du tout incorporé le PIDCP. C’est par exemple le cas de l’Irlande, du Danemark, du Royaume-Uni, du Canada et de l’Australie. Ils avancent tous la même justification : leur droit interne garantit une protection suffisamment effective des droits du PIDCP.

Ce dernier point nous ramène à notre hypothèse : au moins en ce qui concerne les pays qui n’ont pas du tout incorporé le pacte, on pourrait croire que la signature et la ratification du PIDCP n’étaient qu’une formalité et ne devaient entraîner aucune obligation. Toutefois, à ce point de l’analyse, il n’y a pas encore de réponse possible. Avant de s’intéresser à ce problème spécifique, il faut examiner la place du PIDCP dans le système de la hiérarchie des normes de l’ordre interne des Etats qui l’ont incorporé.

La place du PIDCP dans le système de la hiérarchie des normes

La détermination de la place du PIDCP dans l’ordre hiérarchique des normes comprend l’examen de la place accordée au droit international par rapport à la Constitution et aux lois nationales. Il n’est pas surprenant que les Etats accordent des places différentes au droit international.

Les Pays-Bas (art. 93, 94 de la Constitution de 1953) sont l’un des seuls Etats reconnaissant en général la supraconstitutionnalité au droit international, c’est-à-dire une valeur supérieure à sa Constitution. Ils se soumettent entièrement au droit international (après l’avoir accepté).

Il y a aussi des pays qui, en acceptant la paraconstitutionnalité accordent au PIDCP le même rang que leur Constitution. Mais ils sont peu nombreux. De plus, il ne s’agit pas des Etats qui nous intéressent, à savoir ceux qui sont déjà assez respectueux des droits de l’homme.

Par ailleurs, la plupart des Etats admettent que le droit international a une place supérieure à leur droit interne, mais ils ne sont pas prêts à abandonner la possibilité d’avoir le dernier mot quand leur constitution est concernée. Bref, ils reconnaissent un caractère supralégislatif, mais infraconstitutionnel au droit international, et donc au PIDCP. Dans cette catégorie d’Etats rentrent entre autres la Belgique, la France (art. 55 de la Constitution de 1958), le Japon (art. 98 de la Constitution de 1946) et le Luxembourg.

Force est de constater que n’est pas toujours clair la place qui est attribuée au droit international (en général) en droit interne. C’est le cas en l’Allemagne, où l’art. 25 GG ne donne pas de réponse à la question, d’où des avis divergents sur celle-ci : accorde-t-elle une place supralégislative ou paralégislative ? Actuellement, l’opinion la plus répandue semble être celle qui postule la place supérieure au droit interne.

Un certain nombre d’Etats tel que la Finlande ne reconnaît au droit international que le rang paralégislatif.

Enfin, il est curieux de voir que l’Espagne - par exemple - accorde aux traités internationaux relatifs aux droits de l’homme, et donc au PIDCP, une place différente en droit interne de celle d’autres matières. Normalement, elle ne reconnaît que le caractère supralégislatif et infraconstitutionnel des traités internationaux. En revanche, en matière de droits de l’homme, elle accepte de soumettre la Constitution au PIDCP selon l’art. 10 al. 2 de la Constitution de 1978.

Cette analyse a démontré que presque tous les Etats refusent de consacrer la supériorité du PIDCP sur leur Constitution. On pourrait en déduire que l’ampleur de l’application du PIDCP est assez limitée.

L’AMPLEUR DE L’APPLICATION DU PIDCP

En déterminant la place du PIDCP en droit interne, on a en même temps démontré que l’application du PIDCP en droit interne est possible. A présent, il convient de s’interroger sur le fait de savoir si une application concrète suit systématiquement cette possibilité d’appliquer le PIDCP. Cela dépend surtout de l’applicabilité directe des dispositions du PIDCP en droit interne. En toute logique, on s’intéressera ensuite à l’applicabilité directe des dispositions du PIDCP en droit interne en tant que facteur déterminant de son application. Enfin, on examinera si et comment le juge et le législateur internes prennent en compte le PIDCP.

L’applicabilité directe des dispositions du PIDCP comme facteur déterminant de son application

Le caractère d’applicabilité directe d’une norme internationale détermine si elle fait directement naître dans l’ordre interne des droits au bénéfice des personnes privées, physiques et morales, d’où naîtrait la possibilité de demander son application aux pouvoirs publics ou aux tribunaux nationaux.

Le PIDCP ne comporte aucune disposition qui lui confère le caractère d’un traité auto-exécutoire. Toutefois, cela n’exclut pas que ce caractère soit accordé par l’ordre juridique interne. Tout de suite, il convient de remarquer qu’il n’y a pas de pratique uniforme.

Certains pays comme l’Allemagne, le Portugal (art. 8 et 18 de la Constitution de 1976) ou la Suisse admettent que toutes les dispositions du PIDCP sont à priori directement applicables. D’autres comme les Etats-Unis, la France, l’Italie et les Pays Bas réduisent le nombre des dispositions revêtant ce caractère d’applicabilité directe. D’autres encore, tels que le Canada, ne lui accordent qu’un caractère supplétif et interprétatif et excluent toute applicabilité directe. Cette différence peut, au moins dans le cas de la Suisse et du Portugal, s’expliquer par le fait que les pays monistes seront plus facilement prêts à accepter l’applicabilité directe du pacte entier.

De plus, on pourra relever qu’il y a des différences entre les pays, différences relatives aux normes auxquelles le caractère auto-exécutoire est conféré. Alors que les juges néerlandais reconnaissent l’applicabilité directe à toutes les dispositions du Pacte sauf à l’art. 19, le juge administratif français semble avoir admis ce caractère à la troisième partie, l’avoir dénié à la première partie et semble différencier concernant les droits garantis par la deuxième partie.

Ce dernier point est la conséquence du fait que c’est normalement le juge national qui tranchera la question de l’applicabilité directe d’une disposition. Si l’on compare les conditions exigées par les juges allemand, américain, français ou suisse, on remarque qu’ils exigent presque les mêmes conditions : un certain degré de précision qui permet d’y fonder une décision, doublé de l’étude au cas par cas de chaque disposition. En conséquence, il pourrait sembler frappant qu’ils parviennent à des solutions aussi variées.

Même si le caractère d’applicabilité directe est un facteur important pour que le PIDCP puisse trouver son application, son ampleur s’analyse mieux en examinant si et à quelle fréquence le juge et le législateur le prennent en compte.

La prise en compte du PIDCP par le juge et le législateur internes

Il faut remarquer que la prise en compte du PIDCP par le juge et le législateur diffère largement selon les pays.

On trouve un bon nombre de pays où le PIDCP est fréquemment invoqué par le juge et le législateur nationaux. Tel est le cas par exemple de l’Espagne, de la Finlande et des Pays-Bas. Aux Pays-Bas, les jugements se référant au PIDCP sont innombrables. Cela s’explique par le fait que tout juge néerlandais est tenu d’appliquer le droit international directement applicable. Les juges espagnols à leur tour s’y réfèrent tant au niveau fédéral qu’au niveau fédéré. En outre, le législateur a aussi été assez actif en la matière. Il a voté des lois qui concernent entre autres les partis politiques, le Tribunal constitutionnel, le droit à la liberté et la liberté de religion et le droit des étrangers. A côté des références régulières au PIDCP dans les jugements finnois, il est également souvent cité dans les opinions du Comité parlementaire relatif au droit constitutionnel en tant que standard normatif obligatoire dans le processus législatif et il a influencé l’adoption d’actes législatifs multiples.

En revanche, d’autres pays se montrent plus réticents à l’application du PIDCP en droit interne malgré son incorporation. Tel est le cas par exemple de l’Allemagne où le Tribunal Constitutionnel n’y a que rarement fait référence en lui préférant les dispositions de la loi fondamentale.

Néanmoins, il faut être prudent et ne pas tirer des conclusions précipitées en examinant le nombre d’affaires où le juge a fait référence au PIDCP. Certes, c’est un indice mais pas une preuve de son effet novateur en droit interne. Au Canada, entre autres, on trouve beaucoup de références au PIDCP mais cela n’a entraîné que peu d’innovations. Toutefois, il est mentionné dans le préambule des actes relatifs au multi culturisme canadien et à l’état d’urgence.

Enfin, on pourra constater que le PIDCP joue également, dans les pays qui ne l’ont pas incorporé dans leur droit interne, un certain rôle par le biais de la législation et la jurisprudence. A titre d’exemple, on peut nommer l’Australie où le PIDCP est souvent invoqué par les juges en tant qu’aide interprétative quand le droit interne est ambigu. De plus, le législateur tant au niveau fédéral qu’au niveau fédéré et au niveau territorial s’y réfère dès que ses normes sont pertinentes. On peut en conclure que l’incorporation du PIDCP en droit interne n’est pas la clé de voûte garantissant son efficacité. Cela explique que les dispositions de ce traité sont généralement prises en compte par les pays étudiés. Toutefois, l’ampleur de leur application varie d’un Etat à l’autre.

CONCLUSION

On peut avancer que le degré d’application du PIDCP en droit interne diffère selon les pays. Néanmoins, dans le groupe des pays examiné, il est appliqué même si ce n’est que parfois de manière limitée. On ne peut donc pas affirmer que ces Etats n’ont ratifié le PIDCP que pour la portée symbolique du traité, car ce dernier jouit quand même d’une efficacité – certes, parfois restreinte. Enfin, il reste à remarquer que plus il y a de ratifications, plus la portée du PIDCP augmente. Cela peut jouer un rôle important, surtout dans les systèmes juridiques internes où la protection des droits de l’homme n’est pas encore aussi bien garantie que dans les pays occidentaux.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages

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