The Child Labour (Prohibition and Regulation) Amendment Bill, 2012, une solution au problème du travail des enfants en Inde ?
Introduction
Dans la poursuite de l’abolition du travail des enfants en Inde, le Ministre du travail et de l’emploi indien Mallikarjun Kharge a soumis à l’examen de la chambre haute du Parlement (Rajya Sabha) le projet de réforme de la loi sur le travail des enfants (The Child Labour (Prohibition and Regulation) Amendment Bill, 2012) afin d’y consacrer un durcissement des mesures contre l’emploi des enfants à des tâches et travaux dangereux (hazardous occupations and processes). Le projet de réforme a reçu des modifications approuvées par le gouvernement suite à la première lecture.
Le dernier recensement officiel du gouvernement de 2011 fait état de 4 353 000 enfants travailleurs. Le recensement de 2001 comptabilisait quant à lui 12,6 millions d’enfants âgés de 5 à 14 ans alors que les estimations de l’Organisation Internationale du Travail portent ce nombre à plus de 40 millions. On peut donc douter de l’exactitude des derniers chiffres en date. La lecture du rapport de 2002 sur les standards de travail en Inde réalisé par la confédération internationale des syndicats pour le compte du conseil général de l’Organisation Mondiale du Commerce ne fait qu’attester du problème du travail des enfants en Inde. Il y est notamment fait état des difficultés éprouvées par le gouvernement à faire appliquer le Child Labour (Prohibition and Regulation) Act 1986, notamment dans les industries qui emploient le plus d’enfants telles que le textile, la tapisserie ou la taille des pierres précieuses. Du fait de l’importance du secteur dit non-organisé (unorganised sector), un recensement précis du nombre d’enfants travaillant en Inde est quasiment impossible, la plupart d’entre eux travaillant dans l’agriculture pour aider leurs parents ou en tant que domestiques. Certaines estimations indiquent que la moitié des enfants travailleurs indiens seraient engagés à des emplois ou des travaux dangereux pour leur santé physique ou mentale.
Tel que le gouvernement l’a rappelé dans le communiqué de presse du 13 mai 2015 sur le projet de réforme, la commission Gurupadswamy, constituée par le gouvernement fédéral en 1979 afin d’examiner le problème du travail des enfants et qui est à l’origine de la loi sur le travail des enfants (interdiction et régulation) de 1986, qui avouait déjà son incapacité à interdire totalement le travail des enfants tant que subsisteraient les problèmes de pauvreté dans le pays. Cette loi a donc pour objectif, non pas d’abolir complètement le travail des enfants en Inde, mais de réglementer le travail autorisé et de regrouper les interdictions qui existaient dans les lois précédentes en promulguant une loi «compréhensible».
Face à l’impossibilité de bannir complètement le travail des enfants à court terme, l’Etat continue donc sa démarche de réglementation du travail des enfants et de son interdiction dans certains domaines avec le Child Labour (Prohibition and Regulation) Amendment Bill, 2012, qui devrait entrer en vigueur au cours des prochains mois. Le travail des enfants étant une tradition dans la société indienne et sachant qu’il est aujourd’hui encore parfaitement légal d’employer un enfant de 6 ans dans l’agriculture, on peut se demander en quoi cette réforme pourra faire évoluer la situation du travail des enfants en Inde.
Nous exposerons donc d’abord l’état du droit indien actuel, puis nous analyserons les évolutions que la réforme de la loi sur le travail des enfants devrait apporter et enfin nous étudierons les exceptions aux restrictions et les solutions qui pourraient être envisagées à court terme pour résoudre le problème du travail des enfants en Inde.
I. Etat actuel du droit indien sur le travail des enfants
Le droit indien sur le travail des enfants connaît de nombreuses sources dont les plus importantes sont la constitution, énonçant les grands principes (1), et le Child Labour Act, 1986 unifiant la réglementation du travail des enfants (2).
1. La Constitution indienne (The Constitution of India)
La Constitution indienne consacre aux articles 24, 21 (A), 39-e et 39-f respectivement :
- l’interdiction d’employer un enfant de moins de 14 ans à un poste dangereux,
- l’obligation de l’Etat de fournir une scolarité gratuite et obligatoire aux enfants de l’âge de 6 à 14 ans,
- l’obligation de l’Etat de veiller à ce qu’aucun enfant ne soit forcé à effectuer un travail inadapté à ses capacités physiques pour des raisons financières et de garantir la santé et la sécurité des (enfants) travailleurs,
- le droit des enfants de se développer sainement, librement et dignement, l’enfance devant être protégée contre l’exploitation et la déchéance morale et matérielle.
En France, le préambule de la constitution de 1946 précise également que la Nation «garantit à tous, notamment à l’enfant […] la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence» et «garantit l'égal accès de l'enfant à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’Etat».
Les deux droits se rejoignent totalement sur les principes de l’accès à l’éducation et de la protection des enfants contre les travaux inadaptés, cependant l’application pratique de ces principes est très largement remise en question en Inde.
2. The Child Labour (Prohibition and Regulation) Act, 1986
La réglementation du travail des enfants en Inde repose aujourd’hui essentiellement sur le Child Labour (Prohibition and Regulation) Act, 1986 (CLPRA 1986 ci-après). La commission Gurupadswamy a regroupé dans cette loi les restrictions qui existaient déjà dans les lois précédentes en interdisant le travail des mineurs de moins de 14 ans à des emplois ou travaux dangereux énumérés en annexe de cette loi et en réglementant le travail des enfants dans les secteurs d’activités autorisés.
Le CRPLA définit d’abord l’enfant comme toute personne n’ayant pas atteint l’âge de 14 ans conformément aux standards internationaux et à la Constitution.
Le CLPRA prévoit actuellement que le travail des enfants est interdit dans 18 emplois dangereux listés dans la partie A de l’annexe de cette loi (The Schedule Part A) et 65 travaux dangereux répertoriés dans la partie B de la même annexe. Comme en France, il s’agit principalement des travaux risquant d’affecter la santé des enfants qui sont visés, tels que ceux nécessitant la manipulation de produits chimiques, inflammables ou explosifs, ou les travaux exigeant la force physique d’un adulte. L’Inde se distingue ici en interdisant formellement le travail des enfants dans les secteurs de la restauration et de l’hôtellerie alors que l’apprentissage y constitue une dérogation à l’interdiction du travail de nuit en droit français.
En ce qui concerne la réglementation du travail autorisé des enfants, le CLPRA prévoit à l’article 7 alinéa 2 que le temps de travail doit être de maximum 3 heures consécutives contre 4 heures 30 minutes en France, suivi d’une pause d’au moins 30 minutes et à l’alinéa 3 que le temps de travail quotidien ne peut excéder 6 heures incluant le temps de pause ainsi que le temps d’attente entre les tâches. Le même article interdit ensuite à l’alinéa 4 le travail entre 7 heures du soir et 8 heures du matin. Les alinéas 5 et 6 interdisent quant à eux respectivement les heures supplémentaires et l’accumulation de plusieurs emplois. L’article 8 prescrit enfin un jour de congé hebdomadaire d’une durée de 24 heures.
La réglementation du temps de travail des mineurs de 14 à 18 ans est assez similaire en France, à la différence qu’elle y est beaucoup plus scrupuleusement respectée, même si l’on peut déplorer le travail sous forme de tâches domestiques récurrentes telles que le baby-sitting ou le jardinage qui peuvent parfois davantage s’apparenter à un emploi qu’à un simple service de complaisance ou le travail des enfants dans les familles d’agriculteurs.
Dans le but de garantir la bonne application du CRPLA, le plan stratégique national sur le travail des enfants de 1987 (The National Policy on Child Labour, 1987) a été établi. Ce plan prévoit notamment la création d’écoles spéciales dispensant une éducation générale et une formation professionnelle aux enfants retirés du travail.
Les interdictions précises et la réglementation stricte du travail des enfants par le CLPRA correspondent en grande partie aux standards internationaux, cependant la pratique montre que ces règles ne sont que rarement appliquées. Face à ce constat, le gouvernement fédéral poursuit sa démarche législative en proposant le projet de réforme du CLPRA qui est toujours en cours de discussion devant le parlement.
II. Les apports de la réforme
Initialement, le Child Labour (Prohibition and Regulation) Amendment Bill, 2012 introduit à la chambre haute du Parlement (Rajya Sabha) en décembre 2012 a pour principaux apports d’augmenter l’âge de l’interdiction d’employer un enfant à un emploi ou des travaux dangereux à 18 ans (1) ainsi que de renforcer les sanctions contres les employeurs contrevenants (2). Dans son communiqué de presse du 13 mai dernier, le cabinet de l’Union (The Union Cabinet) présidé par le Premier Ministre Narendra Modi fait état de nouveaux objectifs de la réforme suite à la première lecture par le Parlement. Les amendements officiels (Official Amendments) et le Child Labour Amendment Bill, 2012 prévoient désormais une interdiction du travail des enfants en dessous de 14 ans à tout les emplois (1) en précisant le renforcement des sanctions.
1. Introduction de la nouvelle catégorie „adolescent“ (adolescent)
Le principal apport de la réforme était l’extension aux adolescents de l’interdiction de l’emploi à des travaux dangereux comme spécifiés à l’annexe du CLRPA. La réforme définit l’adolescent comme toute personne âgée de 14 à 18 ans.
Le cabinet de l’union a accepté suite à l’examen par le Parlement de la réforme d’y ajouter l’interdiction totale du travail des enfants de moins de 14 ans pour se conformer à la loi de 2009 sur le droit des enfants à une éducation gratuite et obligatoire (The Right of Children to Free and Compulsory Education Act, 2009) et au droit fondamental exposé précédemment. Selon cette loi, l’enfant est également défini comme toute personne n’ayant atteint l’age de 14 ans.
La réforme prévoit les mêmes sanctions pour l’emploi des adolescents à des emplois et travaux dangereux que celles prévues pour l’emploi des enfants.
La création de cette nouvelle catégorie „adolescent“ ne risque en pratique que d’augmenter le nombre d’enfants susceptibles d’être employés illégalement.
2. Durcissement des sanctions contre les employeurs contrevenants
La réforme renforce d’une part, les sanctions qui étaient prévues par l’article 14 du CRPLA et y ajoute d’autre part, les «directions» énoncées par la Cour suprême (Supreme Court) dans l’arrêt M.C. Mehta de 1996, prévoyant notamment la création d’un fonds de réinsertion et d’aide sociale des enfants travailleurs (Child Labour Rehabilitation-cum-Welfare Fund), financé par les amendes payées par les employeurs contrevenants.
L’employeur employant des enfants illégalement risquera ainsi soit une peine d’emprisonnement de 6 mois à 2 ans, contre 3 mois à 1 an actuellement, ou une amende de 20 000 à 50 000 roupies indiennes (300 à 750 euros approximativement), contre 10 000 à 20 000 roupies indiennes aujourd’hui, soit les deux. En cas de récidive, la peine d’emprisonnement sera portée à de 1 à 3 ans contre de 6 mois à 2 ans actuellement.
La réforme prévoit ensuite que les infractions aux interdictions prévu par le CRPLA soit classées comme „cognizable“, cela signifie principalement que le contrevenant peut être arrêté par un officier de police sans mandat préalable. Cette classification a pour objectif de dissuader encore davantage les employeurs.
La réforme aménage également un pouvoir aux juges de District (District Magistrate) de veiller à la bonne application de la loi dont l’utilité fait d’ores et déjà débat.
La réforme prévoit donc un durcissement des sanctions pour dissuader davantage les employeurs, cependant, elle risque comme la loi initiale, de ne pas avoir de grande efficacité en pratique faute de donner davantage de moyens aux autorités compétentes pour veiller à une application rigoureuse de celle-ci.
III. Exceptions et solutions envisagées.
Comme le droit français, le droit indien envisage des exceptions aux interdictions et règles régissant le travail des enfants (1). Face aux problèmes sociaux et à l’inefficacité de la loi, des solutions sont envisagées par les défenseurs des droits des enfants (2).
1. Exceptions aux interdictions du travail des enfants
En France, le travail des enfants n’a pu être aboli à la fin du XIXème siècle qu’à partir du moment où l’école est devenue gratuite et obligatoire, et que le manque à gagner ainsi généré pour les familles a été compensé par l’attribution d’allocations familiales. Le travail des mineurs n’a pas pour autant totalement disparu, l’apprentissage et les «emplois de vacances» en sont les exemples les plus concrets. Les amendements officiels prévoient deux exceptions à l’interdiction totale du travail des enfants de moins de 14 ans sans modifier les exceptions déjà existantes.
En effet, en France comme en Inde, l’apprentissage est une exception à l’interdiction pour les enfants d’effectuer des travaux dangereux ou tout simplement de travailler. En Inde le texte le plus emblématique en la matière est la loi sur les mines (The Mines Act, 1952) autorisant les apprentis à travailler dans les mines sous la supervision d’un adulte. Le droit français autorise quant à lui le travail des jeunes de 14 à 18 ans pendant les vacances scolaires sous certaines conditions, ainsi que dans les travaux à risque pour les «jeunes» de 15 à 18 ans dans le cadre de leur formation professionnelle au sens des articles R4153-38 à R4153-48 du code du travail et même des dérogations permanentes aux interdictions et règlementations en vertu des articles R4153-49 à R4153-52 du même code.
L’introduction de l’interdiction totale du travail des enfants de moins de 14 ans par les amendements officiels à la réforme est accompagnée de deux exceptions :
- autorisation des enfants qui aident leur famille ou l’entreprise familiale à des tâches qui ne sont pas des travaux dangereux au sens du CRPLA à travailler après les heures d’école et pendant les vacances.
- les besoins du spectacle, notamment du cinéma et de la publicité, dans la mesure où les conditions de sécurité sont respectées et que le travail n’affecte pas l’éducation scolaire de l’enfant. Le CLPRA interdit formellement l’emploi des enfants dans les cirques, ce qui est rappelé dans les amendements officiels.
Ces exceptions à l’extension de l’interdiction du travail des enfants de moins de 14 ans à l’ensemble des emplois ressemblent aux principes des normes françaises. Ces mesures louables laissent pourtant douter de leur efficacité compte tenu de la situation socio-économique de l’Inde.
2. Solutions envisagées
Les recherches de Kailash Satyarthi, lauréat du prix Nobel de la Paix 2014, confirment l’inefficacité de la loi en relevant que sur 45 269 cas seulement 3 394 condamnations ont été enregistrées, ces statistiques prouvent «qu’en plus d’être inefficace, (la loi) n’est pas du tout appliquée». Le principal problème de l’application de la loi en Inde est l’existence du secteur dit non-organisé (unorganised sector) qui emploie la majeure partie des enfants et auquel la loi ne parvient pas à être appliquée. M. Satyarthi préconise six évolutions nécessaires vers une abolition totale du travail des enfants :
- Interdire totalement le travail en dessous de 14 ans,
- Interdire l’emploi des enfants dans les pires formes de travail,
- Rendre la loi plus dissuasive en durcissant sensiblement les sanctions pénales,
- Engager la responsabilité des inspecteurs du travail ou des usines (Factory inspectors) si des enfants travaillent dans leur juridiction,
- Reconnaître le travail des enfants comme un délit, permettant à n’importe quel individu de dénoncer un abus, le contrevenant ne pouvant ainsi être libérable sur caution,
- Intégrer à la loi sur le travail des enfants des mesures de réhabilitation des enfants travailleurs et attribuer une aide financière aux parents des enfants concernés.
Ces recommandations peuvent sembler utopiques sachant que le travail des enfants en Inde, notamment en zone rurale, est ancré dans la culture locale. Les parents et grands-parents ayant eux-mêmes travaillé pendant leur enfance et n’ayant reçu aucune éducation, il est difficile de les convaincre du bien-fondé d’envoyer leurs enfants à l’école sans compensation financière directe. De plus certains artisanats, dans le nord du pays en particulier, rendent le travail des enfants irremplaçable, il n’en est que plus difficile de l’y abolir totalement. La réforme et ses amendements officiels répondent désormais à la majeure partie de ces recommandations.
La mesure la plus réaliste serait la ratification des conventions de l’organisation internationale du travail numéro 138 sur l’âge minimum et numéro 182 sur les pires formes de travail des enfants, l’Inde n’ayant jusqu’à présent ratifié que les conventions numéro 29 sur le travail forcé et numéro 105 sur l’abolition du travail forcé. Dans son communiqué de presse, le gouvernement affirme que la réforme à pour objectif de se conformer aux standards internationaux sans envisager de ratification.
La loi étant déjà existante et évoluant donc vers un durcissement des sanctions, l’enjeu majeur semble davantage porter sur une meilleure application de la réglementation sur les travail des enfants.
Conclusion
Alors que l’on pourrait au premier abord avoir l’impression de se replonger sur la situation en Europe au début du siècle dernier en étudiant la réglementation du travail des enfants en Inde, force est de constater que les interdictions et réglementations issues du Child Labour (Prohibition and Regulation) Act, 1986 se rapprochent sur le principe du droit français. En revanche, c’est dans l’application de la loi que l’Inde a d’immenses progrès à faire. Comme le gouvernement indien continue à l’observer depuis les travaux de la commission Gurupadswamy et comme les pays occidentaux ont pu l’expérimenter au cours des XIXème et XXème siècles, ce n’est qu’en enrayant la pauvreté qu’il pourra être mis un terme définitif au travail des enfants sans pouvoir pour autant autoriser une quelconque dérogation. L’Etat indien s’efforce actuellement d’atteindre l’abolition du travail des enfants mais tous les efforts mis en œuvre restent malheureusement insuffisants pour endiguer le problème. Les détracteurs des mesures prises contre le travail des enfants dénoncent le fait que les principes occidentaux de protection des enfants ne sont pas applicables à un pays comme l’Inde, ils semblent toutefois oublier que la Constitution indienne a fait de l’éducation des enfants de moins de 14 ans un droit fondamental dès l’indépendance du pays en 1947. Il reste donc beaucoup de travail aussi bien sur le plan législatif que social pour améliorer les conditions de travail des enfants et à terme de les en libérer. On ne peut pas décemment exiger d’un pays en développement ce que les pays développés ont mis près d’un siècle à accomplir. Le gouvernement fédéral pourrait commencer par déléguer davantage de pouvoirs aux Etats afin de garantir un meilleur contrôle de l’application de la loi et surtout d’adapter les interdictions aux tissus économiques locaux.
Bibliographie
Textes légaux :
Code du travail
Préambule de la constitution du 27 octobre 1946
The Child Labour (Prohibition and Regulation) Act, 1986
The Child Labour (Prohibition and Regulation) Amendment Bill, 2012
The Constitution of India
The National Policy on Child Labour, 1987
Ouvrages :
Child Labour in India, Rights, Welfare and Protection, Dr. Dipak Das, Deep & Deep Publications Pvt. Ltd., 2011
Problems of Child Labour in India, Indian Economic Association, Deep & Deep Publications Pvt. Ltd., 2008
Sites internet :
http://www.timesofindia.indiatimes.com
http://www.travail-emploi.gouv.fr
Autres sources :
Approval to move official amendments to the Child Labour (Prohibition & Regulation) Amendment Bill, 2012, Press Information Bureau, Governement of India, Cabinet, 2015
Internationally-recognised core labour standards un India, Report for the WTO General Council Review of Trade Policies in India, International Confederation of Free Trade Unions, 2002