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L’état d’urgence fut prononcé en France suite aux attentats de Paris. Le gouvernement peut dorénavant adopter des mesures qui dérogent à plusieurs droits fondamentaux, sans risque de sanction par les juridictions internes ou européennes. Toutefois, suite à l’annulation de l’une de ces mesures par le Conseil d’Etat, leur légalité n’est pas incontestable. Il est donc pertinent de s’intéresser aux conditions d’admissibilité de l’état d’urgence en droit interne et européen, et d’émettre des hypothèses sur la position que pourrait adopter la Cour européenne face aux mesures françaises.

 

Le 13 novembre 2015 la France fut victime d’une série d’attaques terroristes. Le gouvernement a donc déclaré l’état d’urgence sur l’ensemble de la métropole, puis l’a étendu aux territoires d’Outre-mer.

Par la suite, le gouvernement a instauré des mesures telles que des assignations à résidence sans autorisation préalable du juge, des fouilles sans mandat judiciaire ou le fait de bloquer des sites web glorifiant le terrorisme, là aussi sans obtenir préalablement une autorisation judiciaire. Ces mesures dérogent à plusieurs droits fondamentaux, comme le droit à un procès équitable, la liberté d’expression ou la liberté d’association. Ces dérogations sont toutefois permises grâce à l’état d’urgence.

En effet, l’état d’urgence est régi en droit français par la loi n°55-384 du 3 avril 1955, modifiée par la loi n°2015-1501 du 20 novembre 2015.

Cette mesure est déclarée par décret en Conseil des Ministres lorsqu’il estime que le pays se trouve soit en situation de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamités publiques. Elle confère aux autorités civiles, dans l’aire géographique à laquelle l’état d’urgence s’applique, des pouvoirs de police exceptionnels portant sur la réglementation de la circulation et du séjour des personnes, sur la fermeture des lieux ouverts au public et sur la réquisition des armes. Ce décret peut également prévoir un renforcement des pouvoirs de police en matière de perquisition et de contrôle des moyens d’information. Au delà de douze jours, la prorogation de l’état d’urgence ne peut être autorisée que par la loi. [1]

L’état d’urgence a tout d’abord été déclaré en France par les décrets du 13 et 18 novembre 2015, et fut ensuite prorogé pour 3 mois supplémentaires à compter du 26 novembre par la loi du 20 novembre 2015. Une proposition de loi a été présentée le 3 février 2016 pour permettre une nouvelle prorogation à compter du 26 février 2016. Nous sommes donc face à un sujet d’actualité qui influence les décisions politiques, législatives et judiciaires des institutions françaises.

 

Qu’en est-il des obligations de la France en tant qu’État signataire de la Convention Européenne des Droits de l’Homme ? En effet, la France déroge à cette Convention par le biais des mesures qu’elle a adoptées depuis les attentats de Paris.

Toutefois, elle prévoit également des circonstances dans lesquelles des dérogations sont admises, du moment que l’Etat membre se trouve en situation d’état d’urgence selon son article 15.

Au vu de cela, on peut se demander quelle position la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) adopterait si elle se trouvait face à une contestation des mesures prises par la France ?

 

• Les dérogations aux principes de la Convention Européenne admises par la CEDH.

Pour comprendre la position de la Cour européenne quant aux dérogations par la France, le plus simple est d’analyser les jurisprudences rendues par la Cour au sujet de mesures d’urgence adoptées par les Etats membres suite à des attaques terroristes.
La décision sur laquelle il est pertinent de s’attarder est celle rendue par la CEDH le 19 février 2009 : A & autres c/ Royaume-Uni. En effet, les tribunaux internes avaient annulé certaines mesures d’urgence prises par le gouvernement, comme l’a fait le Conseil d’Etat français dans sa décision du 22 janvier 2016. Ainsi, les conséquences juridiques de la décision qu’a ensuite rendue la CEDH nous permettent de formuler des hypothèses sur la réaction qu’elle pourrait avoir face aux mesures prises par le gouvernement français.

 

En 2004, la Chambre des Lords a rendu son jugement dans l’affaire dite Belmarsh, dans laquelle elle a estimé que la détention pour une période indéterminée de personnes de nationalité étrangère suspectées de terrorisme est une violation de l’article 5 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme.

Le gouvernement britannique voulait éviter toute condamnation par la CEDH ou par ses propres juridictions internes. Cette détention était donc prévue par la section 23 de la loi « Anti-Terrorism, Crime and Security » de 2001. Le gouvernement avait également pris le 11 novembre 2001 un « arrêté de dérogation », s’appuyant sur l’article 15 de la Convention Européenne, pour permettre une dérogation aux droits fondamentaux de la « Human Rights Act » et de la Convention, ce qu’il avait ensuite notifié au Conseil de l’Europe.[2] Toutefois, la Chambre des Lords a estimé que les conditions pour que cette dérogation soit acceptée n’étaient pas remplies.

En effet, pour permettre une dérogation aux obligations de l’article 15 de la Convention Européenne, il faut tout d’abord un danger de guerre ou tout autre danger public menaçant la vie de la nation. Ensuite, il faut que ces dérogations soient prévues dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec d’autres obligations du droit international. La Convention ne permet aucune dérogation aux droits fondamentaux tels que le droit à la vie, l’interdiction de la torture, de l’esclavage ou le principe de « pas de peine sans loi ». Il faut enfin que l’Etat qui opère cette dérogation en tienne le Secrétaire général du Conseil de l’Europe informé. [3]

La Chambre des Lords a confirmé qu’il existait un état d’urgence au Royaume-Uni à cette période, mais elle a estimé que les mesures prises par le gouvernement dans le cadre de la section 23 de la loi étaient trop discriminatoires et qu’elles n’entraient pas dans ce qui était strictement nécessaire à l’époque, même en situation d’urgence.

 

Ce qui est intéressant, c’est que cette affaire s’est ensuite retrouvée devant la CEDH. Malgré la décision favorable aux requérants rendue par les juges internes et la réforme de la Section 23 de la loi, rien ne changea et les requérants étaient toujours détenus grâce à la partie 4 de cette même loi. Ils ont donc porté leur requête devant la Cour Européenne en invoquant que leur détention était une violation des articles 3, 5.1, 5.4 et 5.5 de la Convention. [4]

Le jugement rendu par la Cour nous permet de mieux comprendre sa position par rapport aux mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence et envisager ses potentielles réactions face aux futures contestations des mesures prises par la France.

 

Au vu de l’article 15 alinéa premier de la Convention, la Cour n’a pas contesté que les attaques du 11 septembre aux Etats Unis donnaient lieu à une situation d’urgence au Royaume-Uni. Le sens de cet alinéa premier a été éclairci dans l’arrêt Lawless c. Ireland du 1^e juillet 1961 comme « une situation de crise ou de danger exceptionnel et imminent qui affecte l’ensemble de la population et constitue une menace pour la vie organisée de la communauté composant l’Etat ». (Cour Européenne des Droits de l’Homme, Lawless c. Irlande (n°3), Requête n°332/57, 1^e Juillet 1961 §28).

La Cour a également affirmé que ces dérogations ne devaient pas forcément être temporaires ; Leur durée doit simplement être proportionnelle à la menace imposée.

Finalement, elle a estimé qu’il n’y avait pas de violation de l’article 3 de la Convention, mais elle a confirmé la décision de la Chambre des Lords : Elle a affirmé que les mesures prises par le gouvernement étaient discriminatoires même au regard de l’exception prévue par l’article 15, car elles opéraient une discrimination injustifiée entre étrangers et citoyens. Il y a donc violation de l’article 5 de la Convention car les mesures n’étaient pas proportionnelles à la menace posée par les détenus, ni nécessaires au vu des circonstances, allant au delà de l’exception autorisée par l’article 15 de la Convention.

 

Ainsi, au vu de cette décision, comment la Cour pourrait-elle réagir face aux contestations des mesures dérogatoires prises par la France ?

 

• L’interprétation de la légalité des mesures dérogatoires françaises par la CEDH

La question de l’interprétation des mesures prises par la France n’est plus seulement hypothétique. En effet, le Conseil d’Etat a rendu une ordonnance le 22 janvier 2016 concernant la légalité de certaines mesures prises par le gouvernement dans le cadre de l’état d’urgence.

Dans cette affaire, l’accusé a introduit un référé liberté devant le Conseil d’Etat pour contester la décision du Ministre de l’Intérieur de l’assigner à résidence.

L’assignation à résidence est l’une des nombreuses mesures qui ont été adoptées par le gouvernement suite aux attentats de Paris. Pour la prononcer, il faut que le Ministre de l’Intérieur ait des raisons sérieuses de penser que le comportement du suspect constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public. [5]

En l’espèce, le Ministre de l’Intérieur affirme d’une part q    que l’accusé a été vu aux environs du domicile d’un journaliste de Charlie Hebdo en train de prendre des photos, et d’autre part qu’il aurait participé à un trafic de véhicules de luxe animé par des acteurs de la mouvance islamique radicale. En réalité, l’accusé a été entendu comme victime de ce trafic, dont le lien avec l’islamisme radical n’a pu être prouvé, et la résidence du journaliste se trouvait a proximité de celui de sa mère.[6]

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat ne remet pas en cause la condition d’urgence. Il lui est possible de contester l’état d’urgence dans deux circonstances lesquelles ont été analysées en détails dans l’ordonnance du Conseil d’Etat du 27 janvier 2016. Lorsque l’état d’urgence est décidé par décret, le Conseil d’Etat est compétent pour juger de sa légalité d’après le droit interne. Toutefois, cette mesure est actuellement régie par la loi du 20 novembre 2015, ce qui rend le Conseil d’Etat incompétent pour juger de sa légalité. Il serait également possible pour le Conseil d’Etat d’émettre une injonction contre le Président de la République pour l’obliger à mettre fin de manière anticipée à l’état d’urgence s’il estime que cette mesure commet une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. D’après son ordonnance du 27 janvier 2016, au vu de la large marge de manœuvre accordée au Président pour apprécier la nécessité de l’état d’urgence, il rejette pour le moment toute injonction à l’encontre du Président et confirme la légalité de la mesure. [7]

 

Ainsi, dans sa décision du 22 janvier 2016, le Conseil d’Etat opère une analyse de la conciliation entre le respect des libertés fondamentales et la sauvegarde de l’ordre public. Il vérifie s’il y a une atteinte manifestement grave et illégale à une liberté fondamentale tout en gardant à l’esprit que la France se trouve dans un état d’urgence permettant un certain nombre de dérogations au droit interne.

Au vu du manque de preuves pour justifier cette dérogation, le Conseil d’Etat a estimé qu’il y avait une atteinte à la liberté d’aller et venir qui n’était pas proportionnelle à la menace posée par l’accusé, ne permettant aucune justification grâce à l’état d’urgence. La mesure fut donc annulée.

Cette décision, en comparaison avec celle rendue par la Cour dans l’affaire A et autres c. Royaume-Uni, nous permet d’émettre des hypothèses sur la position qu’elle pourrait adopter au sujet des mesures françaises.

Au vu de précédentes jurisprudences, le fait d’informer la Cour de son intention d’opérer des dérogations n’est pas une simple formalité. Par exemple, dans l’arrêt Chypre c. Turquie, la Cour n’a pas hésité à sanctionner la Turquie pour ne pas avoir pris d’acte formel et public de dérogation à la Convention. La France a respecté ces obligations en informant le Conseil de l’Europe de son intention de déroger à la Convention Européenne, comme le Royaume-Uni l’avait fait par le biais de son « arrêté de dérogation ».[8] Sur ce point du moins, la France ne subira pas de sanction.
Ensuite, conformément au principe énoncé dans la décision Irlande c. Royaume-Uni du 18 janvier 1978, la Cour offre une large marge d’appréciation aux Etats membres pour déterminer quand l’état d’urgence doit être déclaré, et pour établir les mesures de lutte contre le terrorisme. Si l’Etat a officiellement déclaré l’état d’urgence, souvent la Cour la confirmera.
Ainsi, dans l’arrêt britannique, la Cour n’a pas longuement contesté l’affirmation que l’Etat se trouvait dans une situation d’état d’urgence étant donné qu’elle avait été légalement mise en place par le gouvernement selon le droit européen, mais aussi confirmée dans l’arrêt de la Chambre des Lords. On peut donc supposer que dans le cadre d’une contestation des mesures prises par la France, étant donné que pour le moment le Conseil d’Etat affirme qu’on se trouve toujours dans une situation d’urgence d’après son ordonnance du 27 janvier 2016, la CEDH reconnaîtra également cet état d’urgence.

Le point le plus important mais également le plus difficile à appréhender reste l’obligation pour la Cour de s’assurer que les mesures ont été prises dans la stricte mesure où la situation l’exige. Les Etats doivent concilier la proportionnalité de ces mesures vis-à-vis de la menace subie et leur nécessité pour assurer la sécurité et l’ordre public. Si ces infractions sont jugées proportionnelles à la menace posée, alors elles peuvent être autorisées grâce à l’état d’urgence et l’Etat évitera toute sanction. S’il s’avère, comme dans l’arrêt A et autres c. Royaume-Uni, qu’elles sont disproportionnées et discriminatoires au delà de ce qui peut être autorisé par l’état d’urgence, la Cour sanctionnera l’Etat et annulera les mesures.

 

La volonté de répondre énergétiquement dans ce genre de situation est naturelle, mais il ne faut pas que les mesures introduites par les Etats aillent au delà de ce qui est permis selon l’article 15 de la Convention.
Les mesures prises par le gouvernement français n’enfreignent pas de droits indérogeables selon l’article 15 alinéas 2. Malgré cela, au vu du raisonnement du Conseil d’Etat dans cet arrêt, il serait difficile pour la Cour d’affirmer que ces mesures ont été prises dans la stricte mesure où la situation l’exige. En effet, les assignations prises sans preuves suffisantes deviennent rapidement disproportionnées, voir discriminatoires. Comme nous l’avons vu dans l’arrêt concernant le Royaume-Uni, si les mesures sont qualifiées de disproportionnées et discriminatoires, leur annulation sera inévitable. La France doit donc s’assurer que ses autres mesures n’aillent pas au delà de ce qui est nécessaire et qu’elles soient suffisamment justifiées au regard du droit interne et européen afin d’éviter toute sanction. Le Conseil d’Etat a annulé l’assignation à résidence, évitant à la CEDH de juger la légalité de cette mesure précise.

Toutefois, l’arrêt ne contredit pas toutes les mesures prises par la France. Avec des faits différents ou d’autres mesures, il est possible que le Conseil d’Etat accepte leur légalité, laissant à la CEDH l’obligation de s’assurer du respect des autres critères de l’article 15. Cette décision nous permet également de constater que le Conseil d’Etat ne valide pas automatiquement toutes les mesures prises par le gouvernement du simple fait de l’état d’urgence décrété par le pays.

 

La France doit rester très vigilante. Le gouvernement essaye de limiter toute condamnation possible par la Cour en respectant la procédure et les conditions émises par l’article 15, mais l’état d’urgence et les mesures qui en découlent sont très controversés. Les juges doivent se concentrer sur la proportionnalité des mesures et vérifier qu’elles aient bien été prises dans la stricte mesure où la situation l’exige.

Comme la jurisprudence européenne le démontre, le fait d’être victime d’attaques terroristes ne permet pas aux Etats de déroger de manière illimitée aux droits édictés par la Convention. De plus, cette possibilité de dérogation ne laisse pas les citoyens sans protection : ils bénéficient toujours de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne, bien qu’elle ne contienne pas de mécanisme de protection, et du Pacte International des droits civils et politiques, qui ne permet aucune dérogation sauf déclaration officielle auprès du Secrétaire Général des Nations Unies.[9]

Malgré cela, au vu du très grand nombre de mesures imposées par le gouvernement français mais également de ses dérives, cette affaire ne sera pas la dernière à être jugée par le Conseil d’Etat ou même la Cour Européenne.

 

Bibliographie Sélective

 

Droit international

Convention Européenne des Droits de l’Homme (article 3, article 5, article 15)

 

Droit anglais

Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001

 

Droit français

Loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence

 

Décret n°2015-1475 du 13 novembre 2015 portant application de la loi n°55-385 du 3 avril 1955

 

Jurisprudence internationale

Cour Européenne des Droits de l’Homme, A et autre c. Royaume-Uni , Requête n°3455/05, 19 février 2009

 

Cour Européenne des Droits de l’Homme, Lawless c. Irlande (n°3), Requête n°332/57, 1^e Juillet 1961

 

Commission Européenne des Droits de l’Homme, Chypre c. Turquie, Requête n°8007/77, 4 octobre 1983

 

Cour Européenne des Droits de l’Homme, Irlande c. Royaume-Uni, Requête n° 5310/71, 18 janvier 1978

 

Jurisprudence britannique

Belmarsh case [2005] UKHL 71

 

Jurisprudence française

Conseil d’Etat, Ordonnance 22 janvier 2016, M. B

 

Conseil d’Etat, Ordonnance 27 janvier 2016, Ligue des droits de l’homme et autres

 

Documents officiels

Cour Européenne des droits de l’homme, « Dérogations en cas d’état d’urgence », décembre 2015, http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Derogation_FRA.pdf, consulté 1^e février 2016

 

Conseil de l’Europe, « La France informe le Secrétaire Général de sa décision de déroger à la Convention Européenne des Droits de l’Homme  en application de son article 15 », 25 novembre 2015 <http://www.coe.int/fr/web/secretary-general/home/-/asset_publisher/oURUJ..., consulté 9 février 2016

 

Le Sénat, « Etude de législation comparée n°156 – Janvier 2006 – L’état d’urgence » <http://www.senat.fr/lc/lc156/lc156_mono.html>, consulté 1^e février 2016

 

Ouvrages et articles

Bordenet Camille et Borredon Laurent, « Etat d’urgence : le ministère capitule sur l’assignation à résidence de Halim Abdelmanek », 3 février 2016, Le Monde.fr <http://www.lemonde.fr/societe/article/2016/02/03/etat-d-urgence-le-minis..., consulté 2 février 2016

 

Bordenet Camille et Borredon Laurent, « Etat d’urgence : Le Conseil d’Etat suspend pour la première fois une assignation à résidence », 22 janvier 2016, Le Monde.fr <http://www.lemonde.fr/police-justice/article/2016/01/22/etat-d-urgence-l..., consulté 2 février 2016

 

Douneau-Josette Pascal, « Convention européenne des droits de l’homme (Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière pénale) », Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, juin 2013

 

Hervieu Nicolas, « Lutte contre le terrorisme au Royaume-Uni : état d’urgence et détention sans inculpation  pénales de ressortissants étrangers », CPDH,  22 février 2009,

<http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2009/02/22/lutte-contre-le-ter..., consulté 1^e février 2016

 

Le Cain Blandine, « La France prévoit d’enfreindre  les droits de l’homme avec l’état d’urgence », 27 novembre 2015, le Figaro, <http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2015/11/27/01016-20151127ARTFIG0... consulté le 26 février 2016

 

Shah Sangeeta, « From Westminster to Strasbourg : A and others v. United Kingdom » (2009) Vol 9(3) Human Rights Law Review

 

Zavoli Philippe, « Etat d’urgence », Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, mars 2014