Le terrorisme en Italie depuis 1970 : entre protection et atteintes aux droits et libertés fondamentales

           Initialement, le mot « terrorisme » vient du latin terror qui signifie épouvante ou effroi. Ce terme fut utilisé pour la première fois lors de la Révolution Française afin de désigner la doctrine des partisans de la terreur de Robespierre.  

Aujourd’hui, que l’on parle de terrorisme au sens courant ou bien au sens juridique, il n’y a pas de définition unique. D’ailleurs, en 1988, une étude de l’US Army aurait répertorié environ plus de cent définitions du mot terrorisme. Cela prouve bien la complexité de cette notion qui est, par conséquent, bien souvent controversée.

Selon A.P Schmid[1], le terrorisme serait « l’équivalent d’un crime de guerre en temps de paix ». Pourtant, juridiquement, tous les Etats ne donnent pas une même définition du terrorisme. Certaines définitions portent sur sa forme tandis que d’autres portent avant tout sur ses effets ou sa finalité. C’est notamment pour cela que les Nations Unies ne sont pas parvenues à accorder tous les Etats sur une définition commune. Dans une déclaration sur le terrorisme, l’Assemblée Générale en a proposé une: « Les actes criminels qui, à des fins politiques, sont conçus ou calculés pour provoquer la terreur dans le public, un groupe de personnes ou chez des particuliers sont injustifiables en toutes circonstances et quels que soient les motifs de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse ou autre que l’on puisse invoquer pour les justifier. »[2].

L’absence d’accord sur la définition n’empêche toutefois pas l’existence d’instruments juridiques visant à affronter ce phénomène.

En Italie, la définition  du terrorisme se trouve dans le Code pénal. Tout d’abord, l’article 270-bis dispose que « Quiconque promeut, établit, organise, dirige ou finance des associations visant à commettre des actes de violence à des fins de terrorisme ou de subversion de l'ordre démocratique sera punis d'un emprisonnement de sept à quinze ans. […] ». Ensuite, l’article 270-sexies vient préciser que « Sont considérées poursuivre des fins de terrorisme, les conduites qui par leur nature ou leur contexte, peuvent provoquer de graves dommages à un pays ou à une organisation internationale et qui sont accomplies dans le but d’intimider la population, contraindre des pouvoirs publics ou une organisation internationale à effectuer ou à s’abstenir d’effectuer n’importe quel acte, déstabiliser ou détruire les structures politiques fondamentales, constitutionnelles, économiques et sociales d’un pays ou d’une organisation internationale, ainsi que les autres conduites définies comme terroristes ou commises à des fins de terrorisme par les conventions ou d’autres normes de droit international contraignantes pour l’Italie. ».

Nous mentionnerons d’abord les lois spéciales instituées depuis 1970 par l’Italie (I), puis les engagements internationaux auxquels cet Etat a adhéré en matière de lutte contre le terrorisme (II) et enfin nous étudierons quelques décisions européennes sur des pratiques liées au terrorisme et ayant porté atteinte aux droits et libertés fondamentales (III).

I- Les lois spéciales adoptées par l’Italie depuis 1970 dans la lutte du terrorisme

Deux périodes ont été particulièrement déterminantes dans la mise en place de lois visant à lutter contre le terrorisme.

La première est la fin des années soixante-dix, pendant la période appelée « années de plombs »  qui se sont caractérisées par des actes de violence extrême commis sur l’ensemble du territoire italien par des groupes organisés dans le but de terroriser la population, créer un sentiment d’insécurité et surtout déstabiliser et remettre en cause l’Etat. Le gouvernement a tenu à réagir. C’est dans ce climat d’incertitude qu’il a instauré des lois spéciales pour protéger ses citoyens contre le terrorisme dit « idéologique ». (A)

D’autre part, après les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis perpétrés par l’organisation Djihadiste Al Qaïda, l’Italie a adopté de nouvelles lois plus adaptées dans ce nouveau type de terrorisme international d’origine religieux. (B)

1. Les lois spéciales instaurées pendant les années de plomb

1. La loi Reale

Dans les années 1970, l’Italie est sous tension et doit faire face à de nombreux attentats : parmi les plus meurtriers mentionnons l’attentat à la bombe de Piazza Fontana en décembre 1969 à Milan ou celui Piazza della loggia à Brescia en 1974. A la suite de ces actes, le 22 mai 1975 à l’initiative du garde des sceaux de l’époque Orenzo Reale, la loi Reale est approuvée.

Plus en détail, elle donne des pouvoirs spéciaux aux forces de police afin de protéger l’ordre public. La loi a notamment autorisé la police à perquisitionner et arrêter une personne sans mandat du juge d’instruction dans le cas où cette dernière serait en possession d’armes. Plus précisément, cette loi a renforcé la législation pénale. En particulier trois articles avaient été visés : l’article 3 portant sur la détention préventive qui a été étendu à 96 heures même si  le délit n’est pas flagrant ; l’article 5 dit “legge casco” sur l’interdiction de l’utilisation du casque et de tous autres éléments qui dissimule le visage dans les lieux publics ; enfin, l’article 14 qui permet aux forces de l’ordre d’utiliser les armes afin d’empêcher des massacres, attentats, catastrophes ferroviaires ou aériennes, vol à main armée, homicide volontaire…

2. La loi Cossiga

Cinq années plus tard, les violences terroristes continuent, notamment en mars 1978 le président du parti politique la démocratie chrétienne Aldo Moro fut enlevé puis assassiné quelques mois après par les brigades rouges (groupe terroriste d’extrême gauche). En décembre 1979, en réponse à ces évènements, le ministre de l’Intérieur édicta un décret portant sur la collecte d’informations dans le cadre de la prévention de délits de terrorisme et contre la sécurité de l’Etat. Puis le 6 février 1980, la loi Cossiga est promulguée remplaçant un decreto-legge[3] de 1979.

Cette loi vise « les mesures d’urgences pour la défense de l’ordre démocratique et de la sécurité publique ». A cet effet, elle introduit entre autres le nouveau délit d’association aux fins de terrorisme, les circonstances aggravantes du délit de terrorisme ou encore allonge la détention provisoire pour les personnes soupçonnées d’actes terroristes.

2. Les lois contre le terrorisme instaurées après 2001

Les nouvelles règles instaurées pour lutter contre le terrorisme prennent appui sur l’activité des Nations unies ainsi que d’autres organisations comme l’Union Européenne. Nous verrons ici quelques-unes des lois adoptées par l’Italie.

D’abord, avec la loi 438/2001 adoptée le 15 décembre 2001, des mesures urgentes pour la prévention et la répression des crimes commis aux fins de terrorisme international ont été adoptées. A été également créé un article 270 bis du code pénal italien portant sur « les associations avec finalité terroriste internationale ». La loi 431/2001 avait été adoptée le jour précédent. Celle-ci porte essentiellement sur la création d’un comité de sécurité financier qui a la charge de prévenir l’utilisation du système financier italien  par des organisations terroristes. Ce même comité doit également diriger les actions de l’Italie visant à empêcher le financement du terrorisme. De plus il est compétent afin de prendre des mesures de gel des biens des individus ou des entités liées à des organisations terroristes.

Dans ce contexte de terrorisme dit « globalisé », Giuseppe Pisanu, ministre de l’Intérieur a édicté un nouveau décret antiterrorisme qui a été transformé en loi le 31 juillet 2005 dit « legge Pisanu ». Le décret a durci le système du permis de séjour, mais pas seulement : les demandeurs peuvent être expulsés s’ils sont présumés dangereux même s’ils n’ont pas commis le fait qui leur est reproché. Le décret comprend aussi de nombreuses dispositions relatives à l’utilisation d’internet et de la téléphonie. Il durcit également le système de contrôles dans les aéroports. Ont été aussi mises en place de nouvelles mesures d’arrestation et de détention, une unité contre le terrorisme, des facilités dans les renseignements…

Plus récemment en 2007, deux decreto-legge (n.109 et 231/2007) ont été adoptés afin d’appliquer la directive 2005/60/CE. Ils constituent la norme principale en matière de lutte contre le terrorisme et sont relatifs au financement du terrorisme et au blanchiment d’argent.

Enfin, un decreto legge de février 2015 émis à la suite des attentats à Paris a été transformé en loi en avril 2015. Parmi les nouveautés, cette loi renforce le système de sécurité notamment la surveillance sur internet, crée le délit d’organisation, financement et propagandes de voyages pour commettre des actes terroristes, le droit de retirer le passeport à des suspects et, de manière générale, met en place plus de contrôles préventifs.

II- Les engagements internationaux de l’Italie pour prévenir et réprimer le terrorisme

Pour lutter plus efficacement contre le terrorisme les pays se sont alliés. Mais pour que cela fonctionne une homogénéisation de la règlementation est nécessaire.

1. La coopération internationale 

1. Les conventions internationales 

Après l’échec du projet de convention visant à la prévention et à la répression du terrorisme élaboré en 1937 par la Société des Nations, au début des années soixante l’ONU mettait en place une série de conventions et protocoles relatifs au terrorisme international que l’Italie a ratifiés :

• Convention de Montréal relative à la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile ratifiée le 19 février 1974 par l’Italie
• Convention pour la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale ratifiée le 30 aout 1985 par l’Italie
• Convention contre la prise d’otage ratifiée le 20 mars 1986 par l’Italie
• Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime conclue à Rome le 10 mars 1988 et ratifiée par l’Italie le 26 janvier 1990. Un protocole est également entré en vigueur en 2005
• Convention de 1991 sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de détection qui est entrée en vigueur le 21 novembre 2002 par l’Italie
• Convention sur la répression des attentats terroristes à l’explosif ratifiée le 16 avril 2003 par l’Italie
• Convention sur la répression des actes de terrorisme nucléaire qui a été signée le 14 septembre 2005, la ratification est en cours
• Convention sur la répression du financement du terrorisme ratifiée le 27 mars 2003 par l’Italie

2. Les comités mis en place par des résolutions de l’ONU

Par la résolution 1267 du 15 octobre 1999 un « comité des sanctions contre Al Qaïda et les talibans » a été institué. Il est question de mettre à jour une liste d’individus et d’entités associés à ces organisations grâce aux informations communiquées par les Etats eux-mêmes. Cette liste permet aux Etats de prendre des mesures contre ces individus, en gelant leurs avoirs ou en leur empêchant l’entrée sur le territoire par exemple.

Puis, un « comité contre le terrorisme » a été mis en place par le Conseil de sécurité. Il est composé de 15 membres du conseil et a pour but de faire respecter les mesures qui ont été prévues par la résolution 1373 de 2001. Cette résolution charge les Etats en question de prendre des mesures pour lutter contre des activités terroristes, et plus précisément, en ce qui concerne le financement du terrorisme ou bien l’échange d’informations et la coopération entre gouvernements. Ce comité permet tout d’abord une harmonisation sur le droit en vigueur en matière de terrorisme mais surtout une grande collaboration entre les pays.

2. L’action de l’Union européenne et du G8

1. L’action européenne

Le 27 janvier 1977 une convention européenne sur la répression du terrorisme a été instaurée, l’Italie l’a ratifiée et elle est entrée en vigueur en 1988. Elle permet de faciliter les procédures d’extradition des auteurs d’actes de terrorisme. Puis une décision-cadre du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme a été prise au sein du Conseil européen. Elle permet de définir les infractions liées au terrorisme mais formule aussi l’obligation pour les Etats européens d’adopter une législation particulière. Enfin le 16 mai 2005 a été signée à Varsovie une convention européenne pour la prévention du terrorisme. L’Italie l’a signée le 8 juin 2005 mais elle ne l’a toujours pas ratifiée. Cette convention permettrait d’assurer de manière plus efficace l’applicabilité des instruments internationaux qui existent pour lutter contre le terrorisme.

En 2005, une série de lignes directrices[4] a été produites par le Conseil de l’Europe pour que les Etats respectent leurs engagements internationaux en matière de droits de l’homme.

2. Le G8

Le G8 est le groupe des huit plus grandes puissances mondiales, à savoir les Etats-Unis, le Canada, le Japon, l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni, et la Russie. Les dirigeants de ces pays se réunissent chaque année afin de prendre des mesures sur de grandes problématiques d’ordre mondial concernant notamment l’économie, l’environnement et la sécurité. En 2002 à l’occasion du sommet de Kananaskis, un groupe de travail « groupe Rome-Lyon » a été créé avec pour mission de discuter et d’élaborer des stratégies à propos de la sécurité publique afin de contrer le terrorisme et la criminalité organisée, plus particulièrement en ce qui concerne la sûreté des transports.

Puis, en 2003 lors du sommet d’Evian organisé par la France a été créé un groupe d’action contre le terrorisme (GACT) dont l’objectif est d’appuyer le comité contre le terrorisme mis en place par l’ONU. Ce groupe  permet aussi d’apporter de l’aide aux pays les plus faibles qui seraient aussi soumis à la menace terroriste notamment en leur offrant de l’équipement ou en leur fournissant une aide financière.

III- Quelques décisions de la Cour européenne des droits de l’homme relatives à l’Italie en matière de terrorisme: la violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme 

L’Etat Italien a fait l’objet de nombreux recours devant la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) pour des pratiques contraires aux droits fondamentaux liées à la lutte contre le terrorisme en particulier pour la violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui dispose que « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».

Pour rappel, lors de situations d’urgences, les Etats peuvent déroger à leurs engagements de droits de l’homme. Toutefois certains d’entre eux restent indérogeables comme l’interdiction de la torture, de traitements inhumains ou dégradants. Ce sont des droits « si importants et fondamentaux qu’ils doivent être respectés même lorsque la sécurité de l’Etat est menacée »[5]

On peut recenser pas moins de onze affaires quasiment identiques concernant l’Italie. Deux affaires ont plus particulièrement ont la jurisprudence en la matière.

Tout d’abord, l’affaire Saadi contre Italie[6] rendu le 28 février 2008 par la Cour EDH  concernait un ressortissant tunisien résidant en Italie condamné à 4 ans et 6 mois d’emprisonnement par la cour d’assise Italienne pour association de malfaiteurs. En même temps, le tribunal militaire de Tunis le condamnait à 20 ans d’emprisonnement pour appartenance à une organisation terroriste agissant à l’étranger et pour incitation au terrorisme. Alors qu’il était de nouveau en liberté, le ministre de l’intérieur ordonna son expulsion vers la Tunisie dans le cadre de l’application de la loi de 2005 pour lutter contre le terrorisme international. Le requérant fit alors  une demande d’asile politique craignant d’être torturé dans son pays : cette dernière fut rejetée au titre de la dangerosité de celui-ci. C’est alors qu’il saisit la Cour EDH qui fit suspendre l’expulsion qu’avait ordonné le gouvernement italien. Le requérant contestait une violation de l’article 3 de la Convention. Dans la décision, les juges de Strasbourg ont estimé qu’il était interdit de renvoyer une personne vers un lieu où il existe pour lui un risque de torture ou mauvais traitement. Ainsi, au sens de la Cour, la Tunisie en ferait partie. L’Italie encourait une condamnation dans le cas où l’expulsion serait effective. Le requérant n’a finalement pas été expulsé.

Une seconde décision peut être également relevée, celle du 24 février 2009: Ben Khemais contre Italie[7]. Le requérant, également ressortissant de la Tunisie a été condamné par l’Italie à une peine de prison ainsi qu’à l’expulsion du territoire. Lui aussi a été condamné par contumace à 10 ans de prison dans son pays d’origine pour appartenance à une organisation terroriste. Le requérant saisit alors la Cour EDH en invoquant que l’expulsion pourrait l’exposer à des traitements contraires interdits par l’article 3 de la CEDH. Alors que la Cour EDH avait suspendu l’expulsion, le requérant fut expulsé. La Cour EDH condamne l’Italie pour violation de l’article 3 ainsi que l’article 34 de la Convention pour ce qui concerne la mesure provisoire qui n’a pas été respectée et ignorée.

Pour finir, d’autres recours portant sur l’extradition en Tunisie ont aussi été portés devant la Cour EDH. Bien que cette dernière n’ait fait que confirmer son raisonnement sur la violation de l’article 3 en cas d’expulsion en appliquant la jurisprudence Saadi, trois requérants ont été expulsés tout de même (voir : Trabelsi contre Italie rendu en avril 2010[8], Toumi contre Italie rendu en avril 2011[9], Mannai contre Italie rendu en mars 2012[10]). L’Italie est donc fortement critiquée puisqu’elle ne respecte pas les décisions de la Cour EDH.

 

Pour conclure, le risque d’exposition au terrorisme semble toujours plus élevé ce qui explique que de nombreux pays tiennent à renforcer leurs législations. Pour autant, il est difficile de trouver le juste équilibre entre ces lois et les droits et libertés fondamentales. La question du délit d’apologie au terrorisme en est le parfait exemple : sanctionné aussi bien en France qu’en Italie, pourrait-il être considérer comme une entrave à la liberté d’expression ? En 2008, dans la décision Leroy contre France, la Cour EDH a considéré que l’ingérence dans cette liberté est justifiée et nécessaire dans une société démocratique.

Pour autant l’Etat doit-il privilégier la question de la sécurité au détriment des libertés ?

 

 

Bibliographie

Ouvrages

Contrasto al terrorismo interno e internazionale – R. E. Kostoris, R. Orlandi

Giappichelli editore, 2006

 

Contrasto multilivello al terrorismo internazionale e rispetto dei diritti umani – Cadin,Carletti, Colacino, Cotura, Guarino

Giappicchelli editore, 2012

 

Droit pénal spécial – C. André

Dalloz 2015, 3ème édition p.350/351

 

Terrorismes – A.Bauer, C. Soullez 

Dalloz 2015, 1ère édition

 

Strasbourg et les demandeurs d’asile : des juges sur un terrain glissant – M.Bossuyt

Bruylant 2010, 1ère édition

 

Les 100 mots du terrorisme – A.Bauer, J.L Bruguière

Que sais-je, Puf 2010, 1ère édition

 

Sites internet 

www.esteri.it

www.linkiesta.it

www.unric.org

www.un.org

combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/

www.echr.coe.int/

www.revuedlf.com/

www.europa.eu

www.consilium.europa.eu

www.meltingpot.org

www.hrw.org

www.coe.int/fr