Le président des Etats-Unis a récemment ordonné des frappes militaires contre une base aérienne syrienne, suite à une attaque chimique contre des populations civiles, imputée au régime de Bachar Al-Assad. La Constitution américaine partage les pouvoirs de guerre entre les branches législative et exécutive, mais fait planer l’incertitude quant à l’étendue de ces pouvoirs et laisse donc place à de nombreuses interprétations possibles, particulièrement en ce qui concerne l’autorité du Président pour agir de manière unilatérale.

Moins de 100 jours après son installation à la Maison Blanche, le président américain Donald Trump a ordonné, le jeudi 6 avril 2017, des frappes militaires en Syrie contre une base de l’armée syrienne, située à une trentaine de kilomètres au sud-est de la ville de Homs. Cette base aérienne était considérée comme l’une des plus actives de l’aviation du régime syrien. Cette intervention fait suite au bombardement à l’arme chimique survenu le mardi 4 avril et imputé au régime de Bachar Al-Assad, dans le village de Khan Cheikhoum tenu par les rebelles syriens. Depuis le début du conflit, les Etats-Unis n’étaient jamais intervenus auparavant en Syrie en ciblant directement le régime d’Assad. Durant sa campagne et même après son élection, le nouveau président américain avait pourtant prôné une politique nationaliste et non-interventionniste, critiquant l’administration de l’ancien président Barack Obama pour s’être doublement opposée à la fois au groupe de l’Etat Islamique et au régime d’Assad. En juillet 2016, Donald Trump avait ainsi déclaré vouloir donner la priorité à la lutte contre les djihadistes. En 2013, il avait enjoint le président Obama à ne pas intervenir en Syrie suite à l’utilisation imputée au régime syrien d’armes chimiques en banlieue de Damas, alors que cette attaque avait causé plus de morts que celle du 4 avril. De même, le secrétaire d’Etat Rex Tillerson avait récemment déclaré que le sort de Bachar Al-Assad devait être décidé par les citoyens syriens. Enfin, l’ambassadrice américaine aux Nations Unies, Nikki Haley, avait annoncé que les Etats-Unis devaient « choisir leurs batailles », et avait considéré que le sort de Bachar Al-Assad ne figurait plus parmi les priorités de l’administration Trump. La décision du président Trump constitue donc un revirement complet de position quant à la politique à adopter en Syrie.

L’intervention de Donald Trump en Syrie à travers des frappes militaires constitue une action unilatérale, effectuée sans le consentement du Congrès. Il convient alors de se demander si la Constitution des Etats-Unis permet au Président d’initier des hostilités contre un autre Etat sans passer par une autorisation du Congrès (I). Nous nous interrogerons également sur la licéité de cette action au regard du droit international (II).

I. Pouvoirs conférés par la Constitution au Président en situation d’urgence

A) Provisions de la Constitution

L’intervention de Donald Trump en Syrie à travers des frappes aériennes nous conduit à nous demander si le président américain disposait de l’autorité d’ordonner ces frappes selon le droit constitutionnel américain.

La Constitution des Etats-Unis, rédigée en 1787, vise à équilibrer les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Son article I, section 8, clause 11, appelée la « war powers clause » donne au Congrès (composé de la Chambre des représentants et du Sénat) le pouvoir de déclarer une guerre : « Le Congrès aura le pouvoir : (…) de déclarer la guerre, d’accorder des lettres de marque et de représailles, et d’établir des règlements concernant les prises sur terre et sur mer ». L’article I dispose également que le Congrès a le pouvoir « de lever et d’entretenir des armées (…) de créer et d’entretenir une marine de guerre (…), d’établir des règlements pour le commandement et la discipline des forces de terre et de mer ».

L’article II, section 2, clause 1 de la Constitution (surnommée la « Commander-in-Chief clause ») quant à lui accorde au Président le statut de commandant en chef des forces armées.

La Constitution donnerait donc le pouvoir au Congrès de déclarer une guerre, tandis que le Président dispose du pouvoir de diriger l’armée après une déclaration de guerre par le Congrès. Le président peut également signer ou au contraire opposer son veto sur un acte du Congrès, notamment sur une déclaration de guerre. Les pouvoirs de guerre accordés par la Constitution requièrent une coopération entre le Président et le Congrès en ce qui concerne les questions militaires. Cette division des pouvoirs de guerre entre l’exécutif et le Congrès visait à empêcher une action unilatérale de la part de l’une de ces branches.

B) Contournement du Congrès : interprétation de la Constitution

L’intention des rédacteurs de la Constitution américaine fait cependant l’objet de nombreux débats. La question de l’autorité du Président pour faire usage de la force armée sans consentement du Congrès à travers une déclaration de guerre, est notamment la source de conflits doctrinaux.

La majorité des experts sont de l’opinion que les pères fondateurs de la Constitution souhaitaient que seul le Congrès ait le pouvoir de décider de déclarer une guerre. Ils avancent l’argument que bien que la Constitution donne au Président la responsabilité des armées, elle ne précise pas l’étendue de ce pouvoir. Ces experts prônent une interprétation étroite de la « Commander-in-Chief clause », affirmant que les pères fondateurs ont attribué au président le statut de commandant des armées uniquement dans le but d’empêcher la suprématie de l’armée, et non pour donner davantage de pouvoirs au Président.

Cependant, certains pensent que le président, en tant que commandant en chef des armées, a le pouvoir d’user de la force militaire de manière unilatérale s’il pense qu’une action est nécessaire pour l’intérêt national. Ainsi, lors de la guerre civile américaine, la Cour Suprême des Etats-Unis avait affirmé dans les affaires Prize (1863), que le Président avait non seulement le droit mais aussi le devoir de faire usage de la force militaire en cas d’invasion par une nation étrangère.

La plupart des présidents américains, quel que soit leur appartenance politique, ont profité de cette interprétation large de la Constitution et ont mis en œuvre des opérations militaires sans autorisation du Congrès, en particulier depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale. Par exemple, le président Harry Truman avait ordonné l’usage de la force armée contre la Corée du Nord en 1950, sans passer par une autorisation du Congrès, ni par une approbation rétroactive. De même, lors de la guerre du Vietnam, le président Richard Nixon conduisit des frappes au Cambodge sans en notifier le Congrès.

En ce qui concerne l’intervention militaire en Syrie, il semble légitime de se demander quel intérêt national justifie les frappes américaines contre le régime syrien. Le président Trump affirme agir en réponse à l’attaque chimique perpétrée contre les populations civiles syriennes; cependant, aucun intérêt américain ne semble en jeu puisqu’aucune personne ou propriété américaine n’est concernée. De plus, depuis le début du conflit, le régime syrien n’a jamais attaqué directement les Etats-Unis ou des cibles américaines. L’argument de l’intérêt national présenté par le président Trump pour justifier les frappes en Syrie ne semble donc pas tangible.

C) La War Powers Resolution et les pratiques des chefs d’Etats

Face à la pratique des chefs d’Etat américains, qui faisaient usage de la force armée sans chercher à obtenir l’autorisation du Congrès, le Congrès adopta en 1973 la War Powers Resolution. Le président Richard Nixon opposa son veto à la résolution, mais le Congrès parvint à le surmonter en obtenant les deux tiers des votes à la Chambre des représentants et au Sénat. La War Powers Resolution est donc une loi fédérale, visant à limiter le pouvoir du président à initier une action militaire à l’étranger sans le consentement du Congrès. Cette résolution exige que le président notifie le Congrès de toute action militaire dans les quarante-huit heures suivant le début de l’opération. Elle requiert également, une fois que le président initie les hostilités contre un ennemi, qu’il obtienne l’approbation rétroactive du Congrès dans les soixante jours afin de pouvoir continuer son initiative. Dans le cas où le Congrès n’approuverait pas l’action du président, ce dernier doit arrêter sa campagne dans les trente jours. A travers cette résolution, le Congrès souhaitait mettre fin à la progressive expansion des pouvoirs de guerre du président et à la possibilité pour ce dernier de décider de manière unilatérale d’entrer dans un conflit armé.

L’impact de la War Powers Resolution sur les pouvoirs de guerre du président semble mitigé. Plusieurs chefs d’Etat ont tenté de faire abstraction de ces nouvelles conditions en initiant des hostilités. En 2014, le président Barack Obama avait contourné la War Powers Resolution lors de frappes militaires contre l’organisation Etat Islamique, en avançant l’argument que le Congrès autorisait implicitement de telles actions à travers la Authorization for Use of Military Force (AUMF), acte voté en 2001. Cependant, la majorité des juristes pensent que l’AUMF ne se limite qu’aux actions dirigées contre les organisations ayant participé aux attentats du 11 septembre 2001 – l’Etat Islamique n’ayant émergé que postérieurement à ces évènements – et que le président ne peut se fonder sur cet acte pour justifier l’usage de la force armée pour tous les conflits.

En l’espèce, le 8 avril, quelques heures avant que le délai de quarante-huit heures soit dépassé, la Maison Blanche a fait parvenir au Congrès un rapport sur les frappes en Syrie, dans lequel le président Trump affirme agir « en accord avec la War Powers Resolution ».

II. Légalité au regard du droit international

A) Absence de consultation de l’ONU

La Charte des Nations Unies, ratifiée par les Etats-Unis, interdit l’usage de la force entre Etats. L’article 2(4)  dispose que « les Membres de l'Organisation s'abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l'emploi de la force, soit contre l'intégrité́ territoriale ou l'indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». La Charte comporte néanmoins des exceptions à l’interdiction de l’usage de la force entre Etats, notamment en cas d’autorisation du Conseil de Sécurité. Ainsi, dans son chapitre VII, la Charte donne au Conseil de Sécurité le droit de constater « l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et (…) décide quelles mesures seront prises » (article 39) et « d’entreprendre (…) toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales » (article 42). La Charte autorise également une intervention dans le cadre de la légitime défense. L’article 51 dispose qu’« aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité́ ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité́ internationales ».

En ce qui concerne les frappes militaires en Syrie, il n’y a eu aucune autorisation de la part du Conseil de Sécurité. Quant à l’argument de la légitime défense, le Département de la Défense américain a justifié l’action militaire en Syrie comme visant à dissuader  le régime syrien de faire de nouveau usage d’armes chimiques ; il ne s’agit donc pas de légitime défense de la part des Etats-Unis.

L’administration Trump a justifié son intervention à travers d’autres arguments. L’ambassadrice américaine aux Nations Unies, Nikki Haley, a affirmé que les Etats-Unis avaient le droit de faire usage de la force sans autorisation des Nations Unies dans le cas où les Nations Unies échouaient dans leur devoir d’action collective, et que les Etats devaient agir de leur propre chef. Le secrétaire d’Etat Rex Tillerson a quant à lui invoqué une résolution du Conseil de Sécurité datant de 2013, qui affirmait que l’usage d’armes chimiques interdites, violant les normes internationales et accords existants, appelle ce type de réponse, qui constitue une réponse militaire kinésique. Cependant, bien que cette résolution prévoit que le Conseil de Sécurité impose des mesures en cas d’usage d’armes chimiques en Syrie, elle n’autorise pas l’usage de la force. Le traité sur les armes chimiques ne prévoit pas de mécanisme autorisant les Etats parties à user de la force armée contre l’Etat ayant violé ses dispositions.

B) Argument de l’intervention humanitaire

Certains avancent l’argument du droit international coutumier, qui se développe avec la pratique des Etats, et qui permet l’usage de la force afin d’empêcher une catastrophe humanitaire. Cette position, appelée « Responsibility to Protect » ou « R2P », est apparue dans les années 1990 suite aux évènements ayant eu lieu au Rwanda et en ex-Yougoslavie, et viserait à empêcher notamment des génocides, des crimes de guerres, des nettoyages ethniques ou des crimes contre l’humanité. La responsabilité de protéger serait une obligation des Etats envers toutes les populations et d’empêcher toute violation des droits de l’Homme.

D’autres juristes pensent qu’accepter une telle doctrine pourrait créer des situations d’abus :les Etats utiliseraient cet argument pour initier tous types de conflits et en contournant les règles du jus ad bellum.

L’administration Trump pourrait envisager de justifier son intervention en Syrie par l’argument du R2P, en avançant que l’utilisation d’armes chimiques contre des populations civiles constitue une grave violation du droit international humanitaire et des droits de l’Homme. Cependant, les Etats-Unis n’ont jamais admis l’argument de l’intervention humanitaire, et n’ont jamais accepté sa légalité sans autorisation du Conseil de Sécurité.

Bibliographie :

https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2017/04/07/is-president-t...
https://www.nytimes.com/2017/04/07/us/politics/military-force-presidenti...
https://www.lawfareblog.com/constitutionality-syria-strike-through-eyes-...
https://www.lawfareblog.com/addendum-constitutionality-presidential-war-...
http://www.cfr.org/united-states/balance-war-powers-us-president-congres...
https://constitutioncenter.org/blog/did-trump-ordered-missile-strikes-fa...
https://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2006-4-page-115.htm
https://www.law.cornell.edu/wex/war_powers
https://www.lawfareblog.com/president-trumps-war-powers-report-syria-att...