« L’origine du ministère public (ou parquet) est française et remonte au Moyen Age »[1]. Il s’agit de l’organe chargé des poursuites pénales qui existe actuellement dans tous les Etats membres de l’UE. Toutefois, ses pouvoirs et le contrôle auquel il est soumis varient dans chaque Etat car ils dépendent de la structure de l’ensemble de la procédure pénale. La possibilité de remettre en question les décisions du Parquet est nécessaire pour éviter des abus, notamment afin de prévenir la victimisation secondaire[2]. Ce qu’il convient de permettre avant tout est une intervention des victimes sous la forme d’un droit au réexamen de la décision de classement. Celui-ci a été imposé par la directive 29/2012/UE[3] (en son article 11) et renforcé par des droits fonctionnels, notamment le droit à l’information (article 11, §3), tout en respectant les différentes traditions juridiques des Etats membres (article 11, §1).

Cette directive s’inscrit dans un projet plus large de l’UE visant à renforcer le rôle des victimes dans les procédures pénales. Mis en place en 2001[4], ce projet est encore en évolution (en France, un décret en la matière est entré en vigueur en 2022[5]). De plus, certains Etats membres n’ont pas encore transposé complètement l’article 11 de la directive susmentionnée (cas par exemple de Chypre et de l’Allemagne[6]).

 Avant la transposition de ladite directive, la France accordait déjà aux victimes le droit au réexamen des décisions de ne pas poursuivre. Cette transposition a servi à le rendre réellement effectif (notamment par l’introduction du droit à l’information). A ce titre, la France constitue désormais un modèle pour les pays qui doivent encore transposer l’article 11 de la directive. Cet exemple ne peut être toutefois suivi que par les Etats dont le procès pénal est structuré sur le principe (existant en France) de l’opportunité des poursuites[7]. A l’opposé, le procès en Italie se fonde sur le principe de légalité des poursuites, selon lequel une fois l’infraction constatée, c’est-à-dire quand tous les éléments constituant une infraction sont considérés présents, la poursuite est automatique[8]. Comme on va le voir, ce principe implique un degré différent de pouvoir du procureur et ainsi de possibles abus face à la victime. Cette structure et la mise en œuvre effective de la directive en Italie placent ce pays en modèle pour les autres Etats de l’UE dont le procès pénal repose également sur le principe de la légalité des poursuites[9].

L’impact de la directive 2012/29 UE sur les législations internes des Etats membres a par ailleurs varié selon le niveau de protection qui était déjà accordé aux victimes dans les procès pénaux au sein de chaque Etat[10]. De ce fait, il convient de commencer par analyser les systèmes français et italien avant la transposition de la directive (I) pour mieux déterminer ensuite comment la directive susmentionnée a influencé leurs régimes juridiques (II).

I. Le droit de « recours » de la victime contre les décisions du Parquet dans les systèmes français et italien avant la directive 2012/29/UE

On analysera les fondements des solutions retenues en la matière dans les systèmes pénaux français et italien (A), avant d’étudier les règles procédurales encadrant les moyens de contester les décisions du Parquet qui existaient avant la directive (B).

A. Proportionnalité entre le pouvoir du procureur et la nécessité de protection de la victime

Les différences entre les règles procédurales et les droits attribués aux victimes respectivement en France et en Italie dans le processus de décision de poursuivre ou pas une personne découlent d’une divergence de principes. En effet, selon le principe d’opportunité des poursuites existant en France, le procureur doit apprécier la gravité de l’infraction pour décider d’engager les poursuites ou non[11]. En revanche en Italie, prévaut le principe de la légalité de l’action pénale, qui ne requiert aucune appréciation du procureur[12]. C’est justement sur ce fondement que, quand en Italie le procureur veut classer l’affaire, il doit demander au juge la possibilité de le faire par une « demande de classement »[13]. Sans ce contrôle du juge, il n’y aurait pas de réelle obligation du procureur d’engager les poursuites chaque fois où il n’est pas possible de classer, car l’entière décision serait dans ses seules mains[14]. A l’inverse, en France, en principe, la décision est seulement celle du procureur (sauf pour les crimes : pour ces derniers, au contraire des contraventions et délits, le procureur a l’obligation de saisir un Juge d’instruction[15]).

Or, un classement sans suite injuste peut comporter une double lésion des droits de la victime : la première commise par l’auteur de faits que l’on cherche à poursuivre pénalement, la deuxième par l’Etat. Si on considère qu’en France, en principe (sous réserve de l’exception des crimes), il n’existe pas de contrôle du juge du siège sur les décisions du Parquet, le risque pour la victime est majeur. C’est la raison pour laquelle ont été introduits des mécanismes qui peuvent être actionnés par la victime dans le cas du classement, qui en France sont plus développés qu’en Italie, justement pour compenser le vide juridique causé par l’absence de contrôle de la part du juge.

B. Le moyens accordés en droits français et italien aux victimes pour obtenir le réexamen des décisions du Parquet avant la directive

Avant la transposition de la directive 2012/29/UE, il existait déjà en France trois moyens d’action à la disposition des victimes d’une plainte classée. Le premier, introduit en 2004, est le recours hiérarchique, qui permet au plaignant de formuler un recours contre la décision de classement auprès du procureur général : s’il estime le recours fondé, il pourra enjoindre au procureur de la République d’engager des poursuites ; s’il l’estime infondé, il en informera le plaignant[16]. Deuxièmement, depuis 1958, la victime peut déposer une plainte en se constituant partie civile devant le juge d’instruction, en principe à condition qu’il y ait refus de poursuivre ou inertie du procureur[17]. Le juge doit alors instruire, ou quand même vérifier la réalité et la juste qualification juridique des faits dénoncés[18]. Enfin, la citation directe, en vigueur depuis 1959, est le droit attribué au plaignant, en cas de classement sans suite, de saisir lui-même le juge pénal pour qu’il juge en l’état l’auteur présumé des faits, sans instruire[19].

En ce qui concerne l’Italie, il faut avant tout souligner que le procureur a le monopole de l’action pénale[20]. Il n’existe donc pas de mesure telle que la citation directe qui permet au particulier de saisir le juge pénal. La victime n’a à sa disposition que l’opposition au classement. Le régime avant 2012 était le suivant : la victime était avertie de la décision de classement dans le seul cas où elle avait déclaré en avance vouloir en être informée[21], mais, indépendamment de cette notification, toutes les victimes avaient le droit de s’opposer au classement[22]. L’opposition donnait lieu à une audience lors de laquelle le juge pouvait ordonner au procureur de poursuivre l’instruction, d’exercer l’action pénale[23] ou de prendre une décision de classement[24].

Il était donc évident que les victimes en Italie avaient moins de possibilités de contester le classement que les victimes en France, ce qui toutefois était compensé par des pouvoirs de contrôle plus marqués du juge.

II. Le rôle joué par l’article 11 de la directive 2012/29 UE dans le renforcement du droit au réexamen et à l’information de la victime

Après avoir indiqué comment les droits français et italien se sont chacun adaptés au droit de l’UE (A), il conviendra de comparer l’effectivité de ces deux transpositions (B).

A. L’adaptation à l’article 11 de la directive 2012/29 UE dans les droits français et italien

L’article 11, §1 de la directive 2012/29/UE prévoit que « [s]elon le rôle qui est attribué aux victimes par le système de justice pénale concerné, les États membres veillent à ce que la victime ait le droit de demander le réexamen d’une décision de ne pas poursuivre ». Le paragraphe 3 prévoit le droit à l’information, en tant que droit fonctionnellement nécessaire au premier, en prévoyant que les Etats « veillent à ce que la victime soit avisée, sans retard inutile, de son droit de recevoir une information suffisante pour décider de demander ou non le réexamen d’une décision de ne pas poursuivre, et à ce qu’elle reçoive cette information, si elle la demande ».

En France, une loi de 2015 d’adaptation à la directive[25] a ajouté au code de procédure pénale l’article 10-2 grâce auquel la police judiciaire doit désormais informer par tout moyen les victimes d’une longue liste de droits, parmi lesquels se trouve le droit à se constituer partie civile par la voie d’une citation directe ou d’une plainte pour contester le classement[26]. Auparavant, la victime était simplement informée des raisons du classement de la part du procureur[27], mais pas de la possibilité de contester la décision du classement par la citation directe et la plainte avec constitution de partie civile et depuis 2019 par le biais également du recours hiérarchique[28]. Si avis de classement il y a, depuis 2022 il faut également que la victime soit informée du pouvoir de demander une copie du dossier de la procédure[29].

En Italie, un article similaire a été ajouté au code de procédure pénale par un décret de 2015[30], qui a transposé la directive. L’article 90 bis prévoit que dès le premier contact avec l’autorité, la victime doit être informée, dans une langue compréhensible par elle, inter alia, du droit d’être avertie de la demande de classement[31]. Auparavant, la victime pouvait certes demander à être avertie, mais elle n’était pas informée de la possibilité de le demander ; et sans demande, elle n’était pas avertie de la décision de classement.

B. Analyse comparée de l’effectivité de la transposition de l’article 11 dans les régimes français et italien actuels

L’article 11, §3 n’est pas si exigeant car il impose que l’avis du classement soit donné sur demande de la victime. Or, sur ce point la France était déjà au-delà de la directive avant son entrée en vigueur : toute victime est informée d’un avis de classement automatique depuis 2004 ; et depuis 2007 cela vaut même dans les cas où l’auteur des faits n’est pas identifié[32]. En revanche, en Italie l’avis de la demande de classement est en principe envoyé sur demande, mais il y a eu une amélioration en 2013[33] car il a été prévu que l’avis de classement soit automatique pour toutes les infractions commises avec violences sur les personnes physiques et depuis 2017[34] pour deux types de vol aggravé également[35]. Par ailleurs, l’article 11, §3 de la directive est plus exigeant relativement à l’information qui doit être donnée au début de l’instruction à la victime : il indique qu’il faut un bref délai et un contenu suffisant. Il semble que l’Italie ait été plus effective dans l’imposition du délai (« dès le premier contact de la victime avec l’autorité qui procède »[36]), ce qui n’est pas requis par le code français qui plus généralement impose à la police judiciaire d’informer la victime « par tout moyen »[37]. Quant à l’obligation de fournir à la victime un contenu suffisant, elle semble être assez respectée par les deux Etats.

On peut donc conclure que même s’il y a des améliorations possibles dans les deux Etats, le droit au réexamen est effectif grâce aux règles ajoutées sur le droit à l’information : si la victime sait qu’elle dispose du pouvoir de demander le réexamen et les modalités lui sont expliquées au début de la procédure, son droit d’être avertie en cas de classement et éventuellement le contester, sera réellement effectif. Il est essentiel que tous les Etats membres parviennent à ce niveau de protection des victimes, pour réaliser le premier objectif de la directive : celui de ne plus considérer les infractions seulement comme un fait dommageable pour l’intérêt public, mais aussi comme une violation des droits individuels des victimes[38].

[1] Jean PRADEL, Droit pénal comparé, Dalloz, 4ème édition, 20 décembre 2016, p. 1116.

[2] « La victimisation secondaire est une victimisation qui n’est pas la conséquence directe d’une infraction pénale mais résulte de la réponse d’institutions publiques ou privées envers la victime » : « EVVI (Evaluation of VIctims) - L’évaluation personnalisée des victimes », Ministère français de la Justice, JUST/2013/JPEN/AG/4602, 19 juin 2015.

[3] Directive 2012/29 UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI, JOUE L 315, 14.11.2012, p. 57–73.

[4] Décision-cadre du Conseil du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales 2001/220/JAI, JOUE L 82, 22.3.2001, p. 1–4.

[5] Décret n° 2022-656 du 25 avril 2022 renforçant la prise en compte des intérêts des victimes au cours de la procédure pénale, JORF n° 0097 du 26/04/2022.

[6] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 2012/29/UE, COM (2020) 188 final, 15 mai 2020.

[7] Le principe de l’opportunité des poursuites est par exemple prévu par l’article 113 de la Constitution de Chypre.

[8] Article 50, §1 du code de procédure pénale italien.

[9] Exemple : Allemagne (v. l’article 152 du code de procédure pénale allemand).

[10] “The Victims’' Rights Directive 2012/29/EU - European Implementation Assessment”, European Parliamentary Research Service (EPRS), Ex-post Evaluation Unit, PE 611.022, décembre 2017 (p. 128).

[11] Article 40-1 du code de procédure pénale français.

[12] Supra note 8.

[13] Article 408 du code de procédure pénale italien.

[14] Il est vrai que la décision doit être prise par le procureur, mais pas sur des considérations d’opportunité. Il s’agit d’une expression d’appréciation technique : le choix est conditionné par la loi (Giovanni Conso, Marta Bargis et Vittorio Grevi, « Compendio di procedura penale », CEDAM, 1er septembre 2020).

[15] Article 79 du code de procédure pénale français.

[16] Article 40-3 du code procédure pénale français créé par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, JORF n° 59 du 10 mars 2004.

[17] Article 85, §2 du code de procédure pénale français.

[18] Cour de Cassation, Chambre Criminelle, 11 janvier 2001, 00-80.550, Inédit, https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000007584147/ ; Cour de Cassation, Chambre criminelle, 11 janvier 2001, 01-80.227, Inédit, https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000007589432.

[19] Article 551 du code de procédure pénale français.

[20] Article 50 du code de procédure pénale italien.

[21] Article 408, §2 du code de procédure pénale italien.

[22] Article 410 du code de procédure pénale italien.

[23] Il y a une atténuation ici de la substance du principe du monopole de l’action pénale du procureur, mais pas dans la forme, car formellement c’est toujours le procureur qui exerce l’action, même si sous la contrainte du juge.

[24] Article 409 du code de procédure pénale italien.

[25] Loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne, JORF n°0189 du 18 août 2015.

[26] Article 10-2 2° du code de procédure pénale français.

[27] Article 40-2, §2 du code de procédure pénale français.

[28] Article D8-2-3 du code de procédure pénale français.

[29] Article D15-3-2 du code de procédure pénale français.

[30] Décret du 15 décembre 2015, n° 212 de transposition de la directive 2012/29/UE, JO n°3 du 5 janvier 2016.

[31] Article 90bis c) du code de procédure pénale italien.

[32] Article 40-2, §22 du code de procédure pénale français.

[33] Loi n° 119 de 2013, JO n° 242 du 15 octobre 2013.

[34] Loi n° 103 de 2017, JO n° 53 du 14 juillet 2017.

[35] Article 408, §3bis du code de procédure pénale italien.

[36] Article 90bis du code de procédure pénale italien (notre traduction).

[37] Article 10-2 du code de procédure pénale français.

[38] Etienne VERGES, « Un corpus iuris des droits des victimes : le droit européen entre synthèse et innovations », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 203/1, pp. 121-136.

Bibliographie sélective

Textes officiels (classement chronologique)

-Code de procédure pénale allemand,
https ://www.gesetze-im-internet.de/englisch_stpo/englisch_stpo.html (1879)
-Code de procédure pénale français,  https ://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGITEXT000006071154/  (1957)
-Constitution de Chypre, https ://www.constituteproject.org/constitution/Cyprus_2013.pdf?lang=en (1960)
-Code de procédure pénale italien https ://www.gazzettaufficiale.it/sommario/codici/codiceProceduraPenale (1988)
-Décision-cadre du Conseil du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales 2001/220/JAI, JOUE L 82, 22.3.2001, pp. 1–4
-(France) Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, JO n° 59 du 10 mars 2004
-Directive 2012/29 UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI, OJ L 315, 14.11.2012, pp. 57–73
-(Italie) Loi n°119 du 2013, JO n°242 du 15 octobre 2013
-(France) Loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne, JORF n° 0189 du 18 août 2015
-(Italie) Décret du 15 décembre 2015, n° 212 de transposition de la directive 2012/29/UE, JO n°3 du 5 janvier 2016
-(Italie) Loi n° 103 de 2017, JO n° 53 du 14 juillet 2017
-(France) Décret n° 2022-656 du 25 avril 2022 renforçant la prise en compte des intérêts des victimes au cours de la procédure pénale, JORF n° 0097 du 26/04/2022

Jurisprudence

-Cour de Cassation, Chambre Criminelle, 11 janvier 2001, 00-80.550, Inédit, https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000007584147/
-Cour de Cassation, Chambre criminelle, 11 janvier 2001, 01-80.227, Inédit, https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000007589432

Rapports

-« EVVI (Evaluation of VIctims) - L’évaluation personnalisée des victimes », Ministère de la Justice de la République Française, JUST/2013/JPEN/AG/4602, 19 juin 2015, http://www.justice.gouv.fr/publication/evvi_guide_fr.pdf
-The Victims’' Rights Directive 2012/29/EU - European Implementation Assessment”, European Parliamentary Research Servic (EPSR), Ex-Post Evaluation Unit, PE 611.022, décembre 2017
-Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil, COM (2020) 188 final, 15 mai 2020

Doctrine

-(France) Avi BITTON et Claire LAGARDE, « Classement sans suite d’une plainte : les recours du plaignant », Village de la Justice, 12 juin 2020, https://www.village-justice.com/articles/classement-sans-suite-une-plain...
-(Italie) Giovanni CONSO, Marta BARGIS et Vittorio GREVI, « Compendio di procedura penale », CEDAM, 1^er septembre 2020, 1178 pages
-(France) Jean PRADEL, Droit pénal comparé, Dalloz, 4ème édition, 20 décembre 2016, 1116 pages
-(France) Jean PRADEL, Procédure pénale, Cujas, 19ème édition, 26 avril 2021, 1087 pages
-(France) Etienne VERGES, « Un corpus iuris des droits des victimes : le droit européen entre synthèse et innovations », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 2013, pp. 121-136