Les chômeurs de longue durée - présentation de la loi SGB II

 

La modernisation du marché du travail par la coalition SPD (les sociaux-démocrates) et les Verts par les lois Hartz IV a marqué durablement l'Allemagne qui jusqu'à lors avait une protection sociale des plus généreuses. En effet, la loi que nous allons présenter a considérablement modifié l'indemnisation des chômeurs de longue durée, et c'est à se demander si elle n'a pas remis en cause le principe d'Etat social (Sozialstaatsprinzip).

 

 

« Celui qui promet au peuple la prospérité sans effort invite à une décadence digne de la fin de l'Empire romain » a déclaré Guido Westerwelle, actuel ministre des affaires étrangères libéral alors qu'il s'employait à critiquer avec virulence la loi Hartz IV en particulier et l'Etat providence en général (citation datant de février 2010).

Ce dernier poursuit un objectif de protection sociale qui s'illustre notamment par la protection du salarié contre les aléas du marché du travail en instituant une assurance chômage. L'assurance chômage est l'assurance qui vise à se prémunir contre le risque pour un salarié de se retrouver sans emploi. Des cotisations ouvrent droit pour le chômeur à des prestations (allocations chômage) lorsque le risque (la perte d'emploi) se réalise. En France, il faut remonter au 31 décembre 1958, date de la signature d'un accord national interprofessionnel portant création des organismes paritaires (les Assedic et l'Unedic qui ont fusionné en 2008 pour former une seule nouvelle entité: le Pôle emploi) chargés de gérer l'assurance chômage, pour assister à la naissance d'une assurance chômage moderne (Précis Dalloz, Droit du travail, de J. Pelissier, G. Auzero et E. Dockès, page 244). La question du chômage se pose en France avec d'autant plus d'acuité que le chômage de masse, de longue durée pour partie, est devenu un élément naturel du paysage économique et social depuis la fin des années 1970. Le phénomène n'est pas prêt de s'arrêter alors que les conséquences de la récession de 2009 se font encore sentir. En revanche, en Allemagne où le marché du travail était au début des années 2000 tout aussi sclérosé qu'en France avec un taux de chômage largement supérieur à 10% (avec un pic à 13,0% en moyenne en 2005 soit 4,86 millions de chômeurs selon la Bundesagentur für Arbeit), le gouvernement Schröder a fait le constat de la générosité excessive de son système d'allocations chômage et du manque de flexibilité de son marché du travail. Danse ce contexte sont votées les lois Hartz (du nom d'un ministre du gouvernement fédéral), dont la quatrième la Sozialgesetzbuch II va retenir toute notre attention. En effet, la SGB II, loi entrée en vigueur au 1er janvier 2005 et dont la dernière mise à jour remonte au 22 décembre 2010, modifie profondément le système d'indemnisation des chômeurs de longue durée (en droit allemand, personnes se déclarant au chômage depuis plus de 12 mois).

La volonté du législateur allemand a été simultanément de réduire le coût du chômage pour les finances publiques et d'inciter les chômeurs à reprendre un emploi en mettant fin aux trappes à inactivité. La loi Hartz IV, appellation communément admise de la SGB II, a évidemment suscité de vives critiques, et le gouvernement s'est vu accusé de brader l'Etat social. Il est vrai que tout réforme de la protection sociale a tendance à heurter les opinions notamment lorsque le niveau de vie de certains est susceptible d'être remis en cause.

Alors comment la loi SGB II tente-t-elle de trouver un équilibre délicat entre la lutte contre l'assistanat et la protection des chômeurs de longue durée ? En quoi la solution allemande diffère-t-elle de la solution française ?

 

Dans un premier temps, nous nous pencherons sur le principe d'incitation à la réinsertion professionnelle (I), puis dans un second temps nous ferons le constat de la survivance de la tradition interventionniste de l'Etat (II).

 

 

I) Le principe d'une incitation à la réinsertion professionnelle

 

Après avoir rendu compte de la nécessité de la réforme Hartz IV (A), nous tenterons d'expliquer le mécanisme allemand d'aide au retour à l'emploi (B).

 

A) Hartz IV: une réforme nécessaire

 

La rénovation du système d'allocations chômage et d'aides sociales prévue par la loi Hartz IV était devenue inévitable parce que l'ancien droit contenu dans la Bundessozialhilfegesetz (loi fédérale sur les aides sociales) souffrait de plusieurs carences.

En effet, la complexité, l'inefficacité et le manque de transparence figuraient parmi les principaux reproches faits à l'égard de l'ancien système d'allocations (Sozialrecht, de R. Waltermann, édition C.F. Müller, page 221). La réforme Hartz IV a voulu effacer les défauts de l'ancien droit en faisant évoluer considérablement l'assurance chômage pour les chômeurs de longue durée vers plus de simplicité et d'économie. Si le système français d'assurance chômage a su se moderniser (par exemple, le pointage mensuel des chômeurs se fait depuis quelques années sur le site internet de Pôle emploi), et est entré dans une logique d'efficacité (réduction des coûts de l'assurance chômage par une diminution des effectifs de Pôle emploi) motivée par la nécessité d'assainir les finances de l'assurance chômage dégradées par la baisse des cotisations et la hausse des demandeurs d'emplois liées à la crise économique (1,3 milliards d'euros de déficit attendu pour 2011 hors éléments exceptionnels, communiqué de l'Unedic du 20 mai 2011) il se distingue par sa générosité (plafonnement des indemnités mensuelles autour de 6000 euros !). En France, la tendance n'est pas non plus à la simplification comme en Allemagne mais plutôt à l'empilement de mesures sociales (Allocation retour à l'emploi (appellation officielle des indemnités chômage), mesures spécifiques pour les chômeurs en fin de droits, RSA, allocations familiales, aide au transport des salariés, allocation pour adulte handicapé, aide personnalisée au logement etc...). La réforme Hartz IV a pour premier effet de procéder à une recodification, ce qui conduit à la naissance de la SGB II. Cette recodification cache un objectif ambitieux : l'unification dans la même loi des allocations chômage et des aides sociales minimales qui sont comparables au Revenu de solidarité active français. Cette évolution se justifie par le besoin de gains d'efficacité (baisse des coûts administratifs). En principe, le chômeur de longue durée ou la personne en difficulté n'a qu'un seul interlocuteur la Bundesagentur für Arbeit (Article 6 paragraphe 1 phrase 1 n°1 SGB II, mais pour certaines prestations c'est du ressort des communes selon l'article 6 paragraphe 1 phrase 1 n°2 SGB II).

L'impact non négligeable du financement par l'Etat fédéral du chômage (conformément à l'article 46 paragraphe 1 SGB II) sur les finances de la fédération a poussé le législateur à forfaitiser au maximum les prestations afin d'affiner le contrôle de ces dépenses(Sozialrecht, de G. Igl et F. Welti, édition Werner, page 261).

Dans l'optique d'améliorer l'efficacité de l'assurance chômage (incitation au retour à l'emploi plus rapide grâce à une indemnisation moins généreuse, forfaitisée du chômage et simplification administrative), le législateur a voulu restreindre le cercle des personnes pouvant prétendre à la perception d'allocations. Des conditions d'âge (les articles 7 paragraphe 1 et 7a SGB II disposent qu'il faut avoir entre 15 et 65 ans), de résidence habituelle en Allemagne (Art. 7 paragraphe 1 n°4) sont posées. Surtout il faut se trouver en état de nécessité (Hilfebedürftigkeit, Art. 9 SGB II) et être capable de travailler (Erwerbsfähgkeit, Art. 8 SGB II). Par ailleurs, les articles 1, 2, 9 paragraphe 1 et 10 de la loi SGB II insistent sur la responsabilité et l'autonomie accrues de l'allocataire.

 

B) Le mécanisme allemand de retour à l'emploi

 

L'intitulé de la loi SGB II « Grundsicherung für Arbeitsuchende », c'est-à-dire couverture/sauvegarde de base pour les personnes à la recherche d'un emploi, indique déjà que les prestations prévues par cette loi ne brilleront pas par leur largesse. En effet, le montant pour une personne seule n'ayant aucune personne à charge (« Regelsatz ») sera en règle générale de 345 euros en vertu de l'article 20 paragraphe 2 de la loi SGB II (Ce montant a fait l'objet de révisions. Il est actuellement de 359€. Une augmentation de 5€ est à l'étude mais cela provoque des tensions au sein de la coalition. En effet, les libéraux refusent l'idée d'une augmentation ce montant).

Un élément fondamental de fonctionnement de la loi SGB II se trouve dans son article 5: le caractère subsidiaire de l'obtention des prestations prévues par le SGB II (Sozialrecht, de R. Waltermann, édition C.F. Müller, pages 221 et 223). Autrement dit le versement d'une allocation du SGB II n'est possible qu'à la condition que le versement de toutes les autres allocations ait été refusé. En pratique, principalement deux situations (l'épuisement des droits au chômage et l'absence de droit aux allocations chômage pour telle ou telle raison) peuvent conduire une personne à demander l'allocation de la loi SGB II. Notre attention sera monopolisée par le cas de l'épuisement des droits au chômage qui sont prévus par la loi SGB III. En effet, après les douze premiers mois durant lesquels le chômeur perçoit l'Arbeitlosengeld I (la durée de la perception de l'Arbeitslosengeld I dépend comme en France de la durée de cotisation. Comme en France les chômeurs de plus de 50 ans peuvent prétendre aux allocations chômage plus longtemps que les autres) qui est l'allocation chômage classique prévue par le SGB III représentant 60% du dernier salaire comme le dispose l'article 129 du SGB III (un montant comparable à l'indemnité française qui s'élève à 57,4% du dernier salaire. Précis Dalloz, Droit du travail, de J. Pelissier, G. Auzero et E. Dockès, page 250), le chômeur qui n'a toujours pas trouvé d'emploi, est en droit de demander l'Arbeitslosengeld II prévu par la loi SGB II. En revanche, le droit français n'a pas prévu cette séparation entre deux allocations chômage qu'on peut constater en Allemagne avec l'Arbeitslosengeld I et II. Il n'y a donc pas de mécanisme spécifique aux chômeurs de longue durée qui par une baisse de l'allocation les inciterait fortement à retrouver un emploi. Mais le gouvernement français a pris conscience en 2010 de l'asphyxie du marché du travail conséquence de la gravité sans précédent de la crise économique(taux de chômage à 9,3% au premier trimestre 2010 selon l'INSEE) et a pris des mesures exceptionnelles en faveur des chômeurs en fin de droits par le décret n°2010-575. Ce décret permet aux chômeurs dont l'épuisement des droits a eu lieu entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2010 de prétendre à une poursuite de l'indemnisation du chômage pendant 12 mois à la condition de ne pas dépasser le plafond de ressources prévu à l'article 4 du décret susnommé et d'accepter de participer à un parcours d'insertion professionnelle renforcé proposé par Pôle emploi (il s'agit soit d'une formation rémunérée soit d'un contrat aidé correspondant au projet personnalisé d'accès à l'emploi conformément à l'article 3 du décret n°2010-575). Notons que cette aide exceptionnelle aux chômeurs de longue durée n'est pas, à l'image du dispositif allemand, très généreuse puisque l'article 4 du décret plafonne l'indemnisation journalière à 15,14 euros.

Par ailleurs, le droit allemand met l'accent sur la réinsertion nécessaire du chômeur dans la vie professionnelle et sur le caractère non durable des prestations prévues par le SGB II. Cela se manifeste par l'affirmation du « Grundsatz des Forderns und des Förderns » que l'on pourrait traduire par principe de l'exigence et de soutien aux articles 2 et 14 du SGB II. Concrètement la réinsertion professionnelle se traduit par un accord de réinsertion « Eingliederungsvereinbarung » conclu entre la personne nécessiteuse et capable de travailler et la Bundesagentur für Arbeit en vertu de l'article 15 du SGB II. Cet accord, qui est un contrat de travail de droit public (Sozialrecht, de R. Waltermann, édition C.F. Müller, page 225), précise les droits et devoirs de l'allocataire. Ce dernier doit notamment effectuer des prestations (ex: les jobs à 1€/heure, travaux d'intérêt général, formations, etc...) qui tendent à sa réinsertion comme le prévoit l'article 16 du SGB II(Sozialrecht, de R. Waltermann, édition C.F. Müller, p. 227 et Sozialrecht, de G. Igl et F. Welti, édition Werner, pp. 268-269).

 

Après avoir fait état de l'importance de l'incitation à la réinsertion professionnelle dans le cadre du dispositif légal SGB II, il convient de relativiser notre propos en mettant en évidence la persistance d'une logique d'assistance du chômeur de longue durée qui est susceptible de remettre en cause son retour à l'emploi.

 

II) La survivance de la tradition interventionniste de l'Etat.

 

 

Si la charité induite par la tradition de l'Etat providence justifie aisément la subsistance d'une logique d'assistance du chômeur de longue durée (A), ce phénomène pose la question de l'efficacité de ce système (B).

 

A) Une logique d'assistance toujours présente.

 

Le principe d'Etat social, « Sozialstaatsprinzip » ancré à l'article 20 paragraphe 1 de la Loi fondamentale allemande, se concrétise par un devoir de charité, de solidarité avec les personnes se trouvant en état de nécessité. Cela est aussi valable pour l'assurance chômage qui ne suffit pas à couvrir les besoins fondamentaux par le seul système assurantiel lorsqu'il s'agit de chômeurs de longue durée. Certains éléments dans la loi SGB II laissent penser que la logique d'assistance n'a pas complètement disparu alors que la volonté politique réformatrice en faveur de moins d'assistance et plus d'incitations au travail constitue le grand trait de la réforme Hartz IV.

 

 

 

La notion de « Bedarfsgemeinschaft » (communauté dans le besoin) qui apparaît à l'article 7 paragraphe 3 SGB II illustre bien le souci du législateur allemand de prendre en compte le mieux possible les situations individuelles pour fournir une assistance la plus efficace possible. On prend en compte les personnes à charge du chômeur dans la détermination du montant de l'indemnisation conformément aux dispositions de l'article 20 paragraphes 2, 2a et 3 du SGB II(Sozialrecht, de G. Igl et F. Welti, édition Werner, p. 266). A titre d'exemple, un enfant à charge de moins de 13 ans donnera droit au chômeur une indemnisation supplémentaire de 60% du montant de base précédemment évoqué (Sozialrecht, de R. Waltermann, édition C.F. Müller, p. 229). En cas de besoins plus élevés de l'individu, le législateur a prévu le versement d'indemnités plus importantes en créant des exceptions prenant en compte la situation individuelle du chômeur (ex: femme enceinte) selon l'article 21 SGB II. Par ailleurs, la forfaitarisation des prestations étatiques n'est pas généralisée comme le montre l'article 22 SGB II qui dans son paragraphe premier prévoit la prise en charge intégrale des frais liés au logement et au chauffage à la condition que ces frais soit raisonnables.

 

En droit français, les indemnités chômage ne prennent pas en compte la situation familiale de l'allocataire, et le chauffage et le logement ne sont pas pris en charge par Pôle emploi. La gestion de l'allocation est totalement confiée au chômeur. Néanmoins les mesures temporaires en faveur des chômeurs en fin de droits illustre bien la volonté d'assister les chômeurs. Elle s'inscrit classiquement dans une logique d'assistance et non pas dans une logique d'assurance puisque les chômeurs en fin de droits n'ont plus le droit à des prestations qui sont, rappelons-le, proportionnelles aux cotisations (Ceci vaut aussi en droit allemand: Fachanwaltskommentar de G. Dornbusch, E. Fischermeier et M. Löwisch, édition Luchterhand, page 1787 et pour le droit français: Précis Dalloz, Droit du travail, de J. Pelissier, G. Auzero et E. Dockès, pages 243 et 247).

 

Le dispositif français temporaire s'adresse exclusivement aux chômeurs dont l'indemnité mensuelle ne dépasse pas le plafond de ressources prévu par l'article 4 du décret n°2010-575 du 31 mai 2010 (À savoir 2219,60 euros pour une personne seule et 3330,80 euros pour une personne vivant en couple). Cela renforce encore plus l'idée selon laquelle la logique d'assistance, de charité et d'équité caractérise ce mécanisme spécialement conçu pour les chômeurs de longue durée. Alors que le droit français au travers ce dispositif exceptionnel se distingue par sa dimension presque charitable, le droit allemand se veut nettement moins généreux, et donc plus enclin à lutter contre l'assistanat. L'abrogation de l'article 24 SGB II (Cet article disposait qu'une prime visant à combler les 2/3 de la différence de montant de l'allocation Arbeitlosengeld II et I était versée la première année d'allocation de l'Arbeitslosengeld II. La prime était plafonnée à 160€ pour une personne seule. La deuxième année de perception de l'Arbeitslosengeld II, le plafond de la prime était réduit de moitié. A partir de la troisième année de perception de l'Arbeitslosengeld II la prime disparaissait. Fachanwaltskommentar Arbeitsrecht, de

G. Dornbusch, E. Fischermeier et M. Löwisch, édition Luchterhand, page 1781) lors de la dernière modification de la loi le 22 décembre 2010 illustre bien le souci du législateur allemand de mettre fin aux trappes à inactivité et réduire ainsi le coût phénoménal de son système de protection sociale (6,521 millions de personnes ont perçu en janvier 2011 directement ou indirectement une allocation sur le fondement du SGB II. Source: Statistik der Bundesagentur für Arbeit). Le SGB II reflète bien à ce titre la conception allemande actuelle d'une assurance chômage d'assistance a minima.

 

B) Un système encore perfectible

 

Les objectifs ambitieux de la réforme Hartz IV dans le cadre de l'Agenda 2010 du gouvernement Schröder n'ont été que partiellement atteints 6 ans après l'entrée en vigueur de la loi SGB II. En effet, la simplification administrative portée aux nues lors de la présentation de la réforme n'a pas eu vraiment lieu. Le système d'indemnisation du SGB II brille par sa complexité. Cela a naturellement conduit à un contentieux important. La critique du SGB II a même émané de la Cour constitutionnelle fédérale dans un arrêt du 9 février 2010. La question posée à la Cour était de savoir si le montant de base « Regelsatz » ou « Regelleistung » contenu dans la loi SGB II était contraire à la Loi fondamentale qui consacre dans ses articles 1 paragraphe 1 et 20 paragraphe 1 un droit fondamental à la garantie d'un minimum vital respectueux de la dignité humaine. Les juges de Karlsruhe ont infirmé la constitutionnalité des dispositions du SGB II (articles 20 et suivants) en faisant valoir que la loi en ne prévoyant pas de situations de besoins spéciaux ne satisfaisait pas les exigences constitutionnelles. En revanche, le juge ne remet pas en cause en tant que tel la forfaitarisation des prestations. Il affirme que « le législateur doit réaliser une procédure avec une détermination réelle et conforme aux besoins des prestations nécessaires à la garantie d'un minimum vital respectueux de la dignité humaine conformément aux exigences constitutionnelles évoquées » (Communiqué de presse de la Cour constitutionnelle fédérale du 9 février 2010).

Le législateur a par la suite modifié la loi SGB II. Néanmoins, la polémique relative à cette loi reste vive en Allemagne. Les uns critiquent l'assistanat engendré de cette loi tandis que les autres dénoncent la situation précaire des allocataires.

 

De plus, des problèmes d'organisation demeurent avec certaines compétences spécifiques attribuées aux communes et non à la Bundesagentur für Arbeit.

De même qu'en France où les mesures en faveur des chômeurs en fin de droits ont une portée très limitée du fait de leur courte durée, on peut se demander si la réforme Hartz IV a vraiment été aussi efficace que ce qui avait été annoncé. On peut en douter puisque le nombre d'allocataires reste considérable. Le mécanisme allemand perd substantiellement de son efficacité par sa complexité. Ce dernier élément explique pour grande partie son impopularité. En revanche, côté français si la simplicité du système d'indemnisation doit être louée, la création de ce dispositif exceptionnel semble avoir essentiellement une motivation électoraliste. La vision allemande à long terme s'oppose à la solution française court-termiste.

 

 

Bibliographie:

 

 

Précis Dalloz, Droit du travail, Edition 2011.

 

Sozialgesetzbuch Zweites Buch (II) Grundsicherung für Arbeitsuchende, édition en ligne de la loi: www.juris.de

 

Sozialrecht, écrit par Raimund Waltermann, édition C.F. Müller, 2008.

 

Sozialrecht, écrit par Gerhard Igl et Felix Welti, édition Werner Verlag, 2007.

 

Sozialrecht, écrit par Stefan Muckel, édition C.H. Beck, 2009.

 

Sozialrecht, écrit par Eberhard Eichenhofer, édition Mohr Siebeck, 2007.

 

Arbeitsrecht Handbuch des Fachanwalts, écrit par Klemens Dörner, Stefan Luczak et Martin Wildschütz, édition Luchterhand, 2009.

 

Arbeitsrecht Fachanwaltskommentar, écrit par Gregor Dornbusch, Ernst Fischermeier et Manfred Löwisch, édition Luchterhand, 2009.