Avant 1980 il n’existait pas, en Espagne, d’instrument juridique unifié en matière d’immigration. La première loi à retenir est la Loi Organique 7/1985, du 1er juillet 1985, sur les Droits et Libertés des Étrangers. Bien que timide dans la reconnaissance des droits des migrants, celle-ci constitue la première étape d’une longue construction légale et jurisprudentielle devant sans cesse s’adapter au nouveau contexte migratoire (I). Aujourd’hui, le droit des étrangers en Espagne représente un ensemble complexe de mécanismes juridiques dont il est intéressant d’étudier certains aspects (II).

I – Les avancées du droit espagnol en matière d’immigration de la fin du 20ème siècle à la crise des réfugiés de l’été 2015

A - Les étapes de la construction d’un régime juridique espagnol unifié en matière d’immigration: les principales mesures législatives depuis la loi organique de 1985

L’évolution du contexte migratoire dans les années 1990, qui se constatait par une augmentation des étrangers en Espagne, amena le pays à adopter une série de mesures constituant une étape transitoire avant l’établissement d’un régime juridique complet et progressiste à partir des années 2000. Ces mesures tendaient à l’amélioration du statut juridique des migrants, notamment car elles ne se cantonnaient plus à contrôler les flux migratoires mais elles inséraient de nouveaux objectifs tels que le renforcement de la protection des travailleurs étrangers et l’intégration sociale des migrants à travers le développement de leurs droits et de leurs libertés. Parmi ces mesures il est important d’en citer quelques-unes, comme les accords du Conseil des Ministres du 7 juillet 1991 sur la régularisation de travailleurs étrangers[1], et du 2 décembre 1994 approuvant le Plan pour l’Intégration Sociale des Immigrés[2] prévoyant, entre autres, la naturalisation des enfants de migrants nés en Espagne, l’accès des migrants aux prestations et aux services sociaux et leur participation aux élections municipales. Le Règlement d’Exécution de la Loi Organique de 1985 est aussi modifié en 1996[3], le nouveau ayant comme principal objectif l’amélioration de la sécurité et de la stabilité juridique des travailleurs étrangers pour permettre leur complète intégration sociale.

Toutes ces mesures traduisaient une réclamation par les groupes parlementaires et par la société espagnole d’une nouvelle loi organique remplaçant celle de 1985. C’est ainsi qu’est adoptée la Loi Organique 4/2000, du 11 janvier 2000, sur les Droits et Libertés des Étrangers et leur Intégration Sociale[4] qui a principalement pour but de favoriser la stabilité des étrangers vivant en Espagne à travers une intégration sociale effective d’eux-mêmes et de leur famille. Cette loi constitue une avancée considérable dans le régime juridique des migrants en Espagne, caractérisée par une large reconnaissance des droits, des libertés et des garanties juridiques des étrangers, ainsi que par une dynamique d’intégration sociale à travers la possibilité de séjour permanent, le regroupement familial et l’amélioration de l’insertion éducative, culturelle et professionnelle.

Cependant, cette loi a très vite été modifiée, premièrement par la Loi Organique 8/2000[5] qui en a réduit la portée en limitant le volet sur les droits et libertés aux étrangers présents légalement sur le territoire espagnol. Plus tard, la Loi 14/2003[6] a été encore plus restrictive en prévoyant un régime administratif spécifique en raison de la nationalité de l’administré, réduisant presque à néant les garanties juridiques et les droits fondamentaux en faveur des étrangers, et créant pour ainsi dire un « apartheid légal ». Cette réforme souleva de nombreuses protestations, notamment l’élaboration d’un Avis par le Sous-comité du droit des Étrangers du Conseil Général des Avocats Espagnols qui servit de base à un recours en inconstitutionnalité.[7]

La Loi Organique 2/2009, du 11 décembre 2009[8] constitue la modification la plus stable et profonde de la LO 4/2000. En effet, elle insère les avancées jurisprudentielles du Tribunal Constitutionnel qui avait été saisi plusieurs foi à l’occasion des diverses réformes de la LO 4/2000. Par ailleurs, cette loi instaure un régime juridique interne en accord avec les directives européennes en matière d’immigration et s’adapte au nouveau contexte migratoire qui a évolué depuis dix ans. Les modifications législatives portent sur tous les aspects, de la lutte contre l’immigration illégale à l’amélioration de l’intégration sociale des immigrés. Les droits et libertés des étrangers sont ainsi étendus et le regroupement familial présente une nouvelle régulation moins stricte et plus effective. D’autre part, la loi est plus stricte sur certains sujets, en liant/subordonnant par exemple l’arrivée de nouveaux migrants aux nécessités sur le marché du travail et en sanctionnant davantage de comportements, tels que les mariages blancs ou la falsification des certificats de recensement.

Ainsi, le droit des étrangers en droit espagnol s’est construit par une multitude de dispositions légales au cours des trois dernières décennies, parfois se complétant, parfois se contredisant. Par conséquent, le rôle de la jurisprudence, venue corriger les incohérences et les carences relevées dans le droit positif, s’est montré crucial.

B - Droit espagnol des étrangers et crise humanitaire de l’été 2015 : le défi d’adaptation des mesures en vigueur au nouveau contexte migratoire

L’intensification de la crise des réfugiés pendant l’été 2015 a eu pour conséquence que de nombreuses associations, organisations non gouvernementales et groupes parlementaires se sont mobilisés pour que le gouvernement espagnol s’adapte à ce nouveau contexte à travers l’octroi d’un budget plus important pour l’accueil des réfugiés et la mise en place de mesures concrètes. En conséquence, au cours du mois de septembre 2015, ont pu être constatées quelques avancées pour faire face à l’accueil des près de 15.000 réfugiés devant arriver en Espagne.

Au niveau gouvernemental a été créée une Commission Interministérielle spécifique à la gestion de cette crise, présidée par la vice-présidente du Gouvernement et réunissant les Ministres de l’Intérieur, de l’Éducation, de la Culture et du Sport, de la Santé et des Services Sociaux, et de l’Emploi et de la Sécurité Sociale. Lors des séances de la Commission ont pu être présentées plusieurs mesures telles que l’octroi d’une subvention de 13 millions d’euros à la Croix Rouge Espagnole, à la Commission Espagnole d’aide au Réfugié et à l’Association Catholique Espagnole de Migration, adoptée par Décret Royal quelques jours plus tard en Conseil des Ministres.[9] De plus, le Ministère de l’Éducation a annoncé la mise en place de procédés extraordinaires de scolarisation des réfugiés pour permettre leur pleine intégration.

Par ailleurs, au niveau législatif, la Loi sur le Budget Général de l’Etat pour l’année 2016 augmente de 200.000 millions d’euros la somme dédiée à l’accueil des réfugiés.[10] Plus encore, la chambre des députés a adopté à la fin du mois de septembre une proposition de mesures législatives afin d’appréhender correctement la crise des réfugiés.[11] La proposition, organisée en dix points, demande au gouvernement de renforcer le dialogue et la coopération avec les Etats membres et les pays accueillant un flux important de réfugiés, d’agir sur le plan diplomatique pour essayer de promouvoir la paix dans les pays en conflit, et de collaborer avec EUROPOL dans la lutte contre les organisations de trafic d’êtres humains. Il est également demandé au gouvernement d’adapter les moyens matériels, financiers et humains au nombre croissant de réfugiés arrivant en Espagne, en faisant collaborer les différentes administrations dans le but de garantir l’asile à tous ceux qui en ont besoin, de favoriser la scolarisation et l’attention sanitaire ainsi que l’intégration par le travail des réfugiés. La proposition suggère aussi de mettre en place une campagne de sensibilisation de la population espagnole dans le but d’empêcher les attitudes racistes et xénophobes.

Cependant, malgré son approbation à l’unanimité par le congrès des députés, cette proposition n’a toujours pas été concrétisée, comme l’a déploré en janvier 2016 le groupe parlementaire du parti socialiste dans sa proposition à la chambre des députés de mesures pour l’exécution urgente de ladite résolution.[12] En effet, en pratique la situation n’a pas beaucoup changé ; par exemple, seulement 18 réfugiés ont été installés en Espagne depuis les engagements du gouvernement espagnol en septembre dernier, ce qui démontre l’insuffisance des moyens mis en place par rapport au contexte humanitaire actuel.

 

II – La mise en pratique de l’accueil et de l’intégration des étrangers en Espagne

A - Les différents mécanismes juridiques de régularisation des étrangers en situation irrégulière

Avant la Loi Organique 8/2000, la régularisation des étrangers en situation irrégulière s’opérait à travers des mesures exceptionnelles. Celles-ci –six entre 1985 et 2005[13]–consistaient en des procédures ponctuelles et spécifiques permettant la concession des autorisations administratives légalement exigées aux étrangers en situation irrégulière remplissant certains critères[14]. Elles ont permis à des étrangers intégrés dans la société espagnole - en raison d’un travail ou de liens familiaux - de bénéficier enfin d’un statut de résident légal à travers l’octroi d’un permis de séjour et de travail. Ces mesures ont permis de régulariser au total près d’un million d’étrangers en situation irrégulière.[15]

L’article 31.3 de Loi Organique 8/2000 crée un mécanisme juridique consistant à octroyer à des étrangers en situation irrégulière un permis de séjour et de travail, d’une durée d’un an en raison de circonstances exceptionnelles. Au terme de ce délai, celui-ci pourra être prolongé pour une durée de deux ans, jusqu’à ce que l’individu soit en droit de demander le permis de séjour permanent (au bout de cinq ans sur le territoire espagnol). Ce mécanisme est prévu par l’article 124 du Décret Royal 557/2011, et définit une situation dans laquelle le critère déterminant est l’intégration de l’individu au sein de la société espagnole (« situación de arraigo »). A cet égard, plusieurs cas de figure peuvent être dégagés.

L’étranger en situation irrégulière a la possibilité de demander sa régularisation en prouvant sa situation d’intégration totale en raison d’un emploi (« situación de arraigo laboral »), s’il prouve qu’il a séjourné de manière continue depuis au moins deux ans et démontre l’existence d’une relation de travail en Espagne d’au moins six mois. Par ailleurs, il existe la possibilité de demander une régularisation en invoquant une situation d’intégration totale dans la société espagnole (« situación de arraigo social ») du fait de vivre depuis plus de trois ans en Espagne. Dans ce cas il faudra apporter un contrat de travail conclu pour une durée d’au moins un an. Il lui faudra aussi démontrer des liens familiaux avec d’autres étrangers séjournant en Espagne ou présenter un rapport d’intégration rédigé par la Communauté Autonome du domicile. Enfin, l’intéressé peut demander ce titre exceptionnel de séjour en démontrant une situation d’intégration totale pour raisons familiales (« situación de arraigo familiar »), en tant que parent ayant en Espagne un enfant mineur de nationalité espagnole ou en tant qu’individu ayant eu un père ou une mère né de nationalité espagnole. Dans les trois cas de figure, l’intéressé devra avoir un casier judiciaire vierge.

B - Les limitations à l’accès des étrangers au permis de séjour et de travail

L’Espagne ne pratique pas directement de « politique de quotas » en matière d’immigration, mais l’octroi du permis de séjour et de travail aux étrangers extracommunautaires dépend de certaines conditions. Non seulement celui-ci est subordonné au contexte économique espagnol, mais la procédure de délivrance peut aussi varier en fonction de l’origine de son demandeur, ce qui instaure finalement une sélection entre les intéressés.

L’article 38 de la Loi sur les Étrangers impose de prendre en compte la situation nationale de l’emploi au moment d’octroyer un permis de séjour et de travail. Celle-ci est reflétée dans un catalogue de postes de difficile occupation élaboré par le Service Public de l’Emploi, pour lesquels l’offre est supérieure à la demande. La recherche de ces emplois doit s’opérer par Province et est actualisée à chaque trimestre. En faisant la recherche dans la Province de Madrid pour le premier trimestre 2016, on observe qu’il y a vingt types de postes disponibles, la majorité, évidemment, étant des postes très peu recherchés ou pour lesquels sont nécessaires des qualifications très spécifiques. Si l’offre de travail proposée au migrant ne figure pas dans le catalogue, ce qui est presque toujours le cas en pratique, l’employeur devra prouver qu’il n’a trouvé personne sur le territoire national pour occuper cet emploi, en démontrant qu’il a présenté l’offre de travail via le Service Public de l’Emploi et que celle-ci s’est révélée sans succès. Un rapport émis en ce sens par cette administration sera indispensable pour délivrer à l’intéressé le permis de travail. Étant donné le contexte économique et social actuel en Espagne, dont le taux de chômage est presque à 23%, cette condition est difficile à satisfaire.

À part cette procédure générale, l’article 39 de la même loi observe une procédure spécifique de recrutement réservée aux étrangers qui se trouvent toujours dans leur pays d’origine, dans laquelle il est permis au Ministère du travail et de l’Immigration de faire une estimation du nombre de postes à couvrir pour l’année à venir, autorisant donc dans ce cas de figure la mise en place de quotas. Il a également la possibilité d’établir un nombre concret de visas de travail à délivrer dans deux cas de figure : quand l’intéressé est le fils ou le petit-fils d’une personne née de nationalité espagnole, ou quand le visa se limite à certains postes déterminés. L’article termine en établissant un ordre de préférence, estimant que cette procédure doit d’abord se diriger aux ressortissants des pays avec lesquels l’Espagne a signé des accords en matière de droit du travail des étrangers.

Au-delà de leur rôle dans cette procédure spécifique, ces accords sont importants dans le sens où ils facilitent l’intégration en Espagne des ressortissants des pays signataires[16], étant donné qu’ils favorisent les échanges entre les ambassades dans le but de couvrir le maximum de postes de travail, tout en simplifiant le système de recrutement. Parmi ces accords, les Conventions de Double Nationalité signées par l’Espagne avec le Chili et le Pérou facilitent l’octroi du permis de séjour et travail à leurs ressortissants. Car, par exception à l’article 38, celui-ci ne dépend pas de la situation nationale de l’emploi.

 

BIBLIOGRAPHIE

Doctrine

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NAVARRO, P.A., “El Visado y la Entrada en Territorio Español”, Curso de Introducción del Derecho de Extranjería y su práctica, 2015.

 

 

Législation espagnole

Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica de extranjería y otros.

Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, sobre reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social.

Ley 88/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016.

Real Decreto 816/2015, de 11 de septiembre, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y Asociación Comisión Católica Española de Migración para la ampliación extraordinaria de los recursos del sistema de acogida e integración de solicitantes y beneficiarios de protección internacional.

Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre.

Real Decreto 142/2001, de 16 de febrero, por el que se establecen los requisitos para la regularización establecida en la disposición transitoria cuarta de la LO 8/2000.

Real Decreto 239/2000, de 18 de febrero, por el que se establece el procedimiento para le regularización de extranjeros prevista en la disposición transitoria primera de la LO 4/2000.

Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica 7/1985.

Resolución de 15 de abril de 1996.

Resolución de 7 de junio de 1991, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de julio de 1991 sobre regularización de trabajadores extranjeros.

Acuerdo del Consejo de Ministros, de 2 de diciembre de 1994, por el cual se aprueba el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes.

 

Proposición no de ley para el urgente cumplimiento de la resolución parlamentaria aprobada por unanimidad del Congreso de los Diputados en su sesión plenaria del 29 de septiembre de 2015 sobre la crisis humanitaria de refugiados, presentada a la mesa del congreso de los diputados el 13 de enero de 2016.

Proposición no de ley sobre la crisis humanitaria de refugiados, aprobada por unanimidad parlamentaria el 29 de septiembre de 2015.

 

Jurisprudence du Tribunal Constitutionnel espagnol

Sentencia 236/2007, del 7 de noviembre.

Sentencia 259/2007, del 19 de diciembre.

Sentencias 260, 261, 262, 263, 264, 265/2007, del 20 de diciembre.

 

 

Sites Internet

http://extranjeros.empleo.gob.es/es/InformacionInteres/InformacionProced..., consulté plusieurs fois entre le 25/01 et le 11/02/2016.

http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/DS/PL/DSCD-10-PL-307.PDF, consulté le 6/02/2016.

http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/SalaPrensa/N..., consulté le 6/02/2016.

http://www.laboral-social.com/europa-espana-crisis-refugiados-sirios.html, consulté le 6/02/2016.

http://gaceta.es/noticias/batallon-medidas-gobierno-acoger-refugiados-17..., consulté le 6/02/2016.

http://politica.elpais.com/politica/2015/09/17/actualidad/1442517892_687..., consulté le 6/02/2016.  

https://www.sepe.es/indiceOcupaciones/indiceOcupaciones.do?idioma=es, consulté le 12/02/2015

 

[1] Resolución de 7 de junio de 1991, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de julio de 1991 sobre regularización de trabajadores extranjeros.

[2] Acuerdo del Consejo de Ministros, de 2 de diciembre de 1994, por el cual se aprueba el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes.

[3] Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985.

[4] Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social.

[5] Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, sobre reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social

[6] Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica de extranjería y otros.

[7]  Arrêts du Tribunal Constitutionnel espagnol 236/2007, du 7 novembre ; 259/2007, du 19 décembre ; 260, 261, 262, 263, 264, 265/2007, du 20 décembre.

[8] Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

[9] Real Decreto 816/2015, de 11 de septiembre, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y Asociación Comisión Católica Española de Migración para la ampliación extraordinaria de los recursos del sistema de acogida e integración de solicitantes y beneficiarios de protección internacional.

[10] Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016.

[11] Proposición no de ley sobre la crisis humanitaria de refugiados, aprobada por unanimidad parlamentaria el 29 de septiembre de 2015.

[12] Proposición no de ley para el urgente cumplimiento de la resolución parlamentaria aprobada por unanimidad del Congreso de los Diputados en su sesión plenaria del 29 de septiembre de 2015 sobre la crisis humanitaria de refugiados, presentada a la mesa del congreso de los diputados el 13 de enero de 2016.

[13] Les mesures de régularisation sont, successivement: 1) La disposición transitoria 2.a de la LO 7/1985, 2) La resolución de 7 de junio de 1991 (BOE 8 junio 1991), 3) La resolución de 15 de abril de 1996 (BOE 17 abril 1996), 4) El Real Decreto 239/2000, de 18 de febrero, 5) El Real Decreto 142/2001, de 16 de febrero, 6) La disposición transitoria tercera del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre.

[14] Par exemple, demander la régularisation avant une date précise, apporter un contrat de travail, démontrer une certaine intégration sociale à travers le recensement dans une commune, etc.

[15] Données fournies par la Dirección General de Ordenación de las Migraciones, MTAS.

[16] En matière de droit du travail des étrangers, l’Espagne a conclu des Accords Internationaux avec l’Ukraine, la Mauritanie, la République Dominicaine, le Maroc, et de nombreux pays d’Amérique Latine dont l’Équateur, la Colombie, le Chili et le Pérou.