Les états d'exception et la lutte contre le terrorisme en Italie

Soumis le 02/01/2017 par Yeris Nicolas dans MBDE / Libertés et droits fondamentaux

Tous les Etats font un jour face à des crises intérieures et extérieures. Pour les affronter, les Etats ont parfois recours à des états d'exception. La France, face à une vague d'attentats terroristes, a décrété l'état d'urgence et pris d'importantes mesures. Si l'Italie n'a pas fait l'objet d'attentats sur son territoire ces dernières années, la menace n'en est pas moins réelle. L'Italie a connu des périodes de crises importantes, qui ont mis en évidence des procédés exceptionnels permettant la mise à l'écart temporaire des instruments juridiques utilisés en temps « normal ».

LA GESTION DE CRISE PAR LE SYSTEME ITALIEN, CONTROLÉE ET AJUSTÉE PAR LES JUGES

C'est pendant les années de plomb (fin années 70 et début années 80), lorsque l’Italie connait une période de crise extrême marquée par des dysfonctionnements institutionnels, partisans, économiques et sociaux mais aussi par le terrorisme d'extrême gauche et d’extrême droite (12.000 attentats entre 1969 et 1979), que le manque de moyens pour y répondre s'est fait ressentir. En effet, force a été de constater que les pères constituants n'avaient pas soigné la problématique des états de crise lors de la rédaction de la Constitution en 1948. Optimisme ou volonté de ne pas fournir aux futurs acteurs de la vie politique des instruments susceptibles de rétablir un régime autoritaire dans une Italie marquée par le fascisme ? Peu d'articles de la Constitution italienne effleurent le problème des états de crise.

L'art.78 prévoit un régime en vertu duquel « les chambres décident de l'état de guerre et accordent au gouvernement les pouvoirs nécessaires ». Cette disposition n'a jamais été appliquée, mais on considère qu'elle constitue le point maximal des pouvoirs exceptionnels, comprenant suspension et dérogation au droit ordinaire. De manière plus subtile, il y a également l'art.77 alinéa 2, qui permet au gouvernement de légiférer à la place du Parlement dans des cas extraordinaires de nécessité et d'urgence, mais de manière provisoire. Il s'agit de conférer à l'exécutif le pouvoir de légiférer à la place du législatif. La situation extraordinaire renvoie pour certains auteurs à des circonstances exceptionnelles et imprévisibles. En réalité, il revient au Gouvernement d'apprécier souverainement que les conditions de nécessité et d'urgence sont bien remplies, à savoir qu’il doit être impossible de faire face aux événements avec les instruments juridiques normaux. Or, l'état de nécessité et d'urgence étant imprévisible, de fait, il n'existe pas de paramètres clairs et précis indiquant comment le mesurer. C'est donc inévitablement une appréciation discrétionnaire qui est faite par le Gouvernement, ce qui peut être critiqué. En outre, l'état d'urgence visé à l' art.77 est temporaire. Le Parlement doit convertir le décret-loi dans les 60 jours suivant sa publication, faute de quoi il perd toute efficacité et ce rétroactivement. La Cour constitutionnelle rappelle fréquemment cette condition essentielle : « il [s'agit] de dérogations limitées dans le temps, et non pas d'abrogation ou modification de normes en vigueur » (décisions n°127 de 1995, n°201 de 1987, n°4 de 1977, n° 26 de 1961 et n°8 de 1956). Certains prétendent que l'art.78 est applicable par analogie aux crises internes bien que cela ne ce soit encore jamais produit.

Un courant de la doctrine retient que deux autres articles de la Constitution prévoient, dans une certaine mesure, des états d'exceptions. Tout d'abord l'art.120, qui prévoit un pouvoir de substitution : « le Gouvernement peut se substituer aux organes des Régions, des Villes Métropolitaines, des Provinces et des Communes en cas de non-respect des normes et des traités internationaux ou des normes communautaires, ou bien en cas de danger grave pour la sécurité publique, ou bien encore quand cela est requis afin de protéger l’unité juridique ou l’unité économique et, notamment, afin de protéger les niveaux essentiels des prestations en matière de droits civiques et sociaux, indépendamment des limites territoriales des pouvoirs locaux. ». Cet article a donné une légitimité constitutionnelle à certaines lois ordinaires (loi n°225 de 1992 sur la protection civile) qui ont permis dans des cas exceptionnels de déroger à la répartition normale des compétences entre Etat et Régions. Le second article est l'art.126 lequel prévoit la dissolution du Conseil régional et la destitution du Président du Gouvernement régional « dès lors qu’ils ont commis des actes contraires à la Constitution ou de graves violations de la loi (…) [ou] pour des raisons de sécurité nationale. ».

Certains auteurs soulignent qu'il existe un décret royal (n°773 du 18 juin 1931) qui prévoit la possibilité pour le ministre de l'Intérieur et le préfet, avec l'accord du chef du Gouvernement, de déclarer l'« état de péril public » en cas de danger public. Il permet au préfet d'ordonner l'arrestation ou la détention de toute personne pour rétablir l'ordre public, ainsi qu'au ministre de l'Intérieur de prendre des ordonnances dérogatoires aux lois en vigueur en matière d'ordre et sécurité publics. Bien que ce décret royal n'ait pas été abrogé à l'entrée en vigueur de la Constitution républicaine de 1948, la doctrine estime qu'il n'est aujourd'hui plus applicable.

L'art.78 renvoie aisément au concept de « guerre internationale », mais l'art.77 pose plus de difficultés en ce qu'il est particulièrement flou. Cela est problématique puisque c'est généralement cet l'article qui sert de base normative en matière d'état d'urgence. Malgré cela, le Gouvernement italien usa (abusa parfois?) des décrets-lois au cours des années de plomb.

Dans une société démocratique, les mesures prises dans le cadre d'un régime d'exception font en principe l'objet d'un contrôle juridictionnel. La Consulta, palais où siège la Corte Costituzionale italienne, a apporté des précisions quant aux conditions d'application de l'état d'urgence visé par l'art.77. Une partie de la doctrine estime que la Cour constitutionnelle a une lecture flexible des principes constitutionnels lorsqu'il est question des décrets-lois, tolérant des limitations aux droits et libertés qui sont parfois importantes. L'emblématique décision n°15 de 1982 semble en être la preuve. Il était demandé au juge constitutionnel d'examiner la constitutionnalité d'un décret-loi (n°625 de 1979) par lequel la détention préventive était prolongée d'un tiers pour certains délits en raison de la menace terroriste pesant alors sur le territoire. Le juge a quo s'interrogeait sur l'éventuelle atteinte à la liberté personnelle et à la présomption d'innocence. La Cour constitutionnelle relèvera que l'Italie se trouvait à ce moment dans une situation exceptionnelle et extraordinaire dite « état d'emergenza ». Elle reconnu ensuite un lien de causalité entre le décret-loi adopté et la situation de l'espèce, et se prononça pour la conformité à la Constitution. Deux choses sont à noter. Tout d'abord, la Cour insiste sur le caractère temporaire des décrets-lois, lesquels ne doivent être utilisés qu'en cas « d'état d'emergenza ». Par ailleurs, il est surprenant de constater que le juge constitutionnel, pour fonder sa décision, ne s'appuie sur aucune disposition. Il se contente de rappeler que face à une situation d'emergenza, il est du « devoir » du Parlement et du gouvernement « d'intervenir en adoptant une législation d'emergenza appropriée ».

Si, à la suite de cette décision, la doctrine s’est montrée désorientée, elle tenta tout de même de définir la notion « d'emergenza », qui renverrait à une multitude de situations. Elle est définie par Alessandro Pizzorusso ainsi : « Dans le domaine des sciences sociales, le terme « emergenza » (...) est utilisé (…) pour décrire les situations soudaines de difficulté ou de danger, de caractère fondamentalement transitoire (même si pas toujours de courte durée), qui impliquent une crise de fonctionnement des institutions agissant dans le cadre d’une communauté donnée ». Sont compris dans l'emergenza les conflits internes et internationaux, mais également les catastrophes naturelles, les crises politiques, économiques et sociales, les désastres écologiques ainsi que la criminalité organisée. La notion est aussi large que floue. Alfredo Fioritto considère qu'il y a trois « cas » d'emergenza : celui des risques sanitaires et salubrité publique, celui des risques environnementaux et celui des risques sociaux. Giuseppe Marazzita parle d'emergenza constitutionnelle, pour parler des « mécanismes qui altèrent, de manière extraordinaire, la structure et le fonctionnement des formes d’exercice de la souveraineté ».

Conscients du caractère ambigu de ces décrets-lois pour remédier aux crises ainsi que de leur fondement législatif et/ou constitutionnel tangible, les pouvoirs politiques ont tenté d'apporter une solution plus légitime. La loi n°225 du 24 février 1992 portant institution du service national de protection civile permet officiellement au Conseil des ministres de décréter l'état d'urgence en cas de catastrophes naturelles, mais également lorsque « d'autres événements » nécessitent des moyens extraordinaires. Si aucune durée maximale n'est prévue par la loi, le décret se doit tout de même de préciser la durée de l'état d'urgence et la partie du territoire sur lequel il s'applique. Il est ainsi apporté une légitimité à l'action du Gouvernement lorsqu'il gère une crise. Au 28 février 2015, cette loi a permis de décréter 23 fois l'état d'urgence (dont 19 fois pour des événements d'origine naturelle).

Beaucoup s'interrogent : est-il possible de lutter démocratiquement contre les dangers qui mettent en péril la nation ? Si le juge cherche à s'ériger en gardien des droits et libertés fondamentaux, la réalité est telle que la protection demeure encore fragile et que les censures sont limitées et ponctuelles. Avec les décrets-lois en cas d'emergenza , il ne s'agit pas de suspendre les garanties constitutionnelles, ce que les juges constitutionnels ne permettraient pas, mais de prendre en compte les circonstances exceptionnelles et en conséquence revoir les critères d'appréciation (« raisonnabilité » et proportionnalité), les rendre plus souples de façon temporaire, toujours dans la limite du raisonnable. Certains auteurs, dont Carlo Fresa et Vittorio Angiolini, parleront d'interprétation « super-extensive ». D'autres, dont Antonio Ruggeri, estimeront que les juges, par leur tolérance face aux atteintes portées aux droits et libertés, ne font que respecter un principe encore plus important énoncé par la Constitution elle-même : celui d'auto-conservation de l'ordre républicain. La Cour constitutionnelle consacra (implicitement) ce principe dans sa décision n°15 de 1982. Les juges seraient dans leur bon droit en procédant à une interprétation extensive des principes constitutionnels car c'est la Constitution elle-même qui exigerait ces atteintes pour préserver la continuité de l’ordonnancement. Ainsi, dans la décision de 1982, c'est au nom de la protection de l'ordre public et de la sécurité publique que les juges ont procédé à une interprétation extensive.

La doctrine est unanime sur un point : si les décrets-lois ont eu une utilité certaine au cours des années 1970-80, les pouvoirs en font aujourd'hui une utilisation excessive, souvent pour faire face à des situations où les conditions de l'imprévisibilité, la nécessité et de l'urgence sont difficilement identifiables.

LES LIENS AVEC LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Les attentats de novembre 2015 ont poussé les dirigeants français à adopter des mesures exceptionnelles. Comment l'Italie se protège-t-elle face à la menace terroriste ? Les instruments juridiques normaux lui suffisent-ils ou use-t-elle de mesures d'exceptions ?

La première constatation à faire est que le terme « terrorisme » n'apparait aucunement dans la Constitution italienne. Pourtant, l’Italie a connu des années sombres à partir de 1970, touchée par le terrorisme, la terreur, les dysfonctionnements institutionnels et les crises sociales. À cette période, de nombreuses législations d'urgence, dites anti-terroristes, ont été adoptées, notamment par le biais de décrets-lois convertis ensuite par le Parlement en raison du « cas extraordinaire de nécessité et d'urgence ». Cette législation anti-terroriste extraordinaire se traduisait principalement par une extension des pouvoirs de police : limitation en cas de liberté provisoire, urgence du procès si la durée maximale de détention préventive est sur le point de survenir, pouvoir de perquisition, arrestation hors flagrance autorisée dans certains cas. L'extension des pouvoirs de police est une caractéristique récurrente des états d'urgence. En outre, le décret-loi n°5 de 1978 est aussi à l'origine de nouveaux délits : l'attentat à des bâtiments d'utilité publique ou encore la séquestration de personnes aux fins de terrorisme ou subversion de l'ordre démocratique. Le décret-loi Cossiga n°625 de 1979 est emblématique. Il prévoit de nombreuses dispositions liées au terrorisme : apparition de la notion de circonstance aggravante, création d'un délit d'association avec finalité terroriste, augmentation des peines en cas d'attentat à finalité terroriste. On note aussi l'émergence d'une législation (via des lois ordinaires) visant les repentis du terrorisme. Certains auteurs diront de celle-ci qu'elle conduit à une personnalisation du droit pénal.

Suite aux événements du 11 septembre 2001, la législation anti-terroriste est renforcée par le biais de plusieurs décrets-lois, « cas exceptionnels de nécessité et d'urgence » oblige. Ainsi, le décret-loi n°144 du 27 juillet 2005, converti en loi n°155 du 31 juillet 2005, contient des mesures urgentes pour la lutte contre le terrorisme international. La Cour constitutionnelle a été interrogée (décision n°161 de 2009) sur la constitutionnalité de l'art.14 de ce décret-loi, qui prévoit une peine de réclusion de un à cinq ans en cas de non-respect de certaines obligations et prescriptions liées à des mesures de surveillance spéciale. Le juge a quo considère que, contrairement à ce que la Cour exigeait dans sa décision de 1982, ici aucune allusion n'est faite quant à l'application de cette disposition dans le temps. La Cour retient la question non fondée. Cette décision est surprenante dans la mesure où en 1982 elle était formelle sur le fait que le décret se devait de préciser une durée puisqu'il est nécessairement temporaire, faute de quoi il perd toute légitimité. La position de la Cour est à rapprocher de la pensée du philosophe italien Giorgio Agamben, selon laquelle l'adoption de législations anti-terroriste conduit à « englober l'exception dans la règle », dénonçant ainsi la volonté de créer un état d'urgence permanent. Est-ce l'objectif de la Cour constitutionnelle ? N'ose-t-elle donc pas s'opposer à l'exécutif ? On peut également noter qu'en 1982 le juge constitutionnel pose une autre limite : le contenu essentiel des droits doit être préservé même en période d'emergenza. Or, on constate qu'en 2009 la Cour constitutionnelle semble passer outre cette limite puisque, si elle note la sévérité de la disposition, elle ne franchit pas le seuil de la censure, trouvant même une justification dans la marge de manœuvre accordée au juge qui doit l'appliquer.

La lutte contre le terrorisme passe de plus en plus par la prorogation de textes juridiques, eux-mêmes toujours plus nombreux. Cela conduit inévitablement à un affaiblissement des droits fondamentaux. Il ne semble pas y avoir de législation anti-terroriste ne restreignant pas les droits et libertés fondamentaux, et l’Italie n'a pas échappé à la règle. Toutefois, la doctrine s'attache à dire que pour autant « l’Italie n'a jamais quitté le terrain de la civilisation juridique, n'a jamais glissé sur la pente de l'autoritarisme militarisé », autrement dit la démocratie a toujours été maintenue et les canons constitutionnels inhérents à l'Etat de droit respectés. Ce n'est pas parce qu'un Etat démocratique se veut plus répressif qu'il tombe obligatoirement dans l'autoritarisme.

On constate sans difficulté que durant les années de plomb lutte contre le terrorisme et décrets-lois pour mettre fin à des situations d'emergenza sont liés. En revanche, à partir des années 2000, les décrets-lois ont été utilisés le plus souvent pour des causes de nécessité et d'urgence liées à des catastrophes naturelles.

DEROGATIONS AUX CONVENTIONS EUROPEENNES ET INTERNATIONALES EN RAISON DES ETATS D'EXCEPTION

L'art.15 de la CEDH, entrée en vigueur en Italie en 1955, prévoit une dérogation en cas d'état d'urgence, à savoir qu'« en cas de guerre ou en cas d'autre danger menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international ». Si la France a formulé une réserve s'agissant de cette disposition, il n'en va pas de même de l’Italie, qui l'a pleinement acceptée. Pour le moment, l’Italie n'a jamais eu à appliquer cette disposition.

On peut aussi citer l'art.4 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 : « Dans le cas où un danger public exceptionnel menace l'existence de la nation et est proclamé par un acte officiel, les Etats parties au présent Pacte peuvent prendre, dans la stricte mesure où la situation l'exige, des mesures dérogeant aux obligations prévues dans le présent Pacte, sous réserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international et qu'elles n'entraînent pas une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l'origine sociale ». L'Italie a ratifié ce Pacte en 1978, pour autant elle n'a formulé aucune réserve à l'égard de l'art.4. L’Italie n'a encore jamais fait application de cette disposition.

En matière d'état d'urgence, l’Italie est toujours restée dans les limites imposées par les conventions auxquelles elle est partie.

Le recours toujours plus fréquents, par les Etats de droit, aux états d'exception mettent-ils en évidence une dérive ou est-ce l'évolution normale des systèmes politiques occidentaux ? Les états d'exception permettent de faire face à des crises graves temporaires. Pour autant les Etats ont aujourd'hui tendance à les maintenir dans le temps. Par soucis de prévention ? Ne prend-t-on pas le risque de passer d'un Etat de droit à un Etat de prévention, comme le dit Emmanuel Denninger dans l'ouvrage du professeur Baldini ? Le débat reste ouvert.

BIBLIOGRAPHIE

Revues et rapports:

http://www.revuedlf.com/droit-constitutionnel/la-lutte-contre-le-terrorisme-en-droit-constitutionnel-etranger-vers-un-nouvel-equilibre-entre-securite-et-libertes/

https://www.senat.fr/lc/lc264/lc264.pdf

http://www.revuedlf.com/droit-constitutionnel/constitution-et-etat-de-crise-en-italie-breves-reflexions-sur-une-tension-dialectique/

http://www.persee.fr/doc/ridc_0035-3337_2010_num_62_3_19957

http://www.diritto.it/docs/36350-il-concetto-di-emergenza-e-le-declinazioni-del-

https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2008-1-p...

http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/n...

Décisions de justice:

http://www.giurcost.org/decisioni/1982/0015s-82.html

http://www.giurcost.org/decisioni/1995/0127s-95.htm