L’Union européenne base ses relations économiques avec ses voisins sur une extension du principe de reconnaissance mutuelle. Or, au regard du droit de l’OMC, ce type de mesure est susceptible de constituer un obstacle technique au commerce. A l’heure où l’UE tente de signer des accords de libre-échange avec la Russie et les Etats-Unis, quelle est la viabilité des mesures de ce type ? Ces conflits normatifs illustrent une mutuelle incompréhension entre l’UE et l’OMC. Articles I et XXIV de l’Accord GATT analysés dans le contexte plus particulier de l’Accord sur les Obstacles Techniques au Commerce (Accord OTC)

La notion de reconnaissance mutuelle, parfois considérée comme ayant été érigée en pierre angulaire du droit communautaire par la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) en son arrêt Cassis de Dijon (Aff. 120/78 Rewe c. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein 1979 Rec. 649), implique que des produits importés dans un Etat membre depuis un autre seront présumés être en conformité avec les règles du premier Etat membre. Un Etat membre ne saurait s’opposer à la commercialisation d’un produit que s’il parvient à prouver que des raisons impérieuses d’intérêt général justifient une exception à la règle posée à l’article 28 CE, selon lequel les marchandises doivent circuler librement au sein du marché intérieur (D. Chalmers, European Union Law, 2006, OUP, pp.680-687). Dégagée par la jurisprudence, la notion de reconnaissance mutuelle a été endossée par la Commission européenne dans sa « nouvelle approche » d’harmonisation (décrite notamment par P.J. Slot, « Harmonisation », 21(5) ELRev. pp.378-387), qui l’a conduite à encourager les Etats membres à insérer des clauses-types à cet effet dans toute législation fixant des standards techniques (JO C 265/2, 2003). C’est ainsi que cette politique a été étendue aux relations commerciales entre l’UE et la Turquie et l’Espace Economique Européen (EEE). Cette clause, dite de reconnaissance mutuelle revient à exempter les produits d’origine turque ou de l’EEE de l’application des règlements techniques dans lesquels il est fait mention de cette clause, sauf lorsqu’il est nécessaire de maintenir des contrôles afin d’assurer un certain niveau de protection. Or l’Accord sur les Obstacles Techniques au Commerce (OTC) conclu dans le cadre des négociations du cycle de Tokyo et repris dans l’Annexe I de l’accord OMC de 1994, interdit que des règlementations techniques constituent des barrières non-tarifaires freinant l’accès aux marchés (article 2.1). Dans le même temps, l’Accord OTC comporte une invitation pour les membres de l’OMC à reconnaître comme « équivalentes » leurs règlementations respectives (article 2.7.). Face à ces deux obligations apparemment contradictoires, et alors que se font jour des projets de zones de libre-échange entre l’UE, la Russie et les Etats-Unis, il apparaît nécessaire de déterminer dans quelle mesure l’Accord OTC est susceptible d’avoir un impact sur la légalité de la pratique des clauses de reconnaissance mutuelle.

L’illégalité prima facie des accords de reconnaissance mutuelle (I), aux justifications incertaines, crée le risque d’un dialogue de sourds entre l’UE et l’OMC (II).

I. L’OMC contre la reconnaissance mutuelle

Les accords de reconnaissance mutuelle, sources de discrimination à l’encontre des produits des autres membres de l’OMC (A), pourraient néanmoins se voir exemptés (B).

A. La reconnaissance mutuelle source de discrimination

L’article 2.7 de l’Accord OTC invite les membres à reconnaître comme équivalentes les normes des autres membres. Si cela sonne au premier abord comme un écho à la notion communautaire de reconnaissance mutuelle, il est permis d’estimer que les deux notions ne sont pas équivalentes (D. Carreau et P. Juillard, Droit international économique, 2004, Dalloz, 2ème ed., p.174). L’Accord OTC ne constitue en effet qu’une invitation, sujette à la condition que l’Etat d’importation considère que les règlementations de l’Etat d’importation poursuivent les mêmes objectifs que ceux poursuivis par sa propre législation. Il convient également de noter que les accords de reconnaissance mutuelle en cause ne prévoient pas d’extension de leurs provisions à d’autres Etats membres de l’OMC. Or, en écho de l’article I.1 GATT, l’article 2.1 de l’Accord OTC requiert des Membres qu’ils n’opèrent aucune discrimination entre des produits similaires. Un accord de reconnaissance mutuelle entre l’UE et ses partenaires commerciaux étant par essence doté d’un champ d’application rationae loci strictement délimité, il opère de facto une discrimination entre des produits identiques sur la base du pays d’origine de ceux-ci. Toutefois l’article 2.1 de l’Accord est empreint d’une certaine conditionnalité : en effet, à la différence de l’article I.1 GATT, le texte de cet article ne mentionne pas que le même traitement doive être accordé aux produits des Etats tiers de manière inconditionnelle et immédiate (L. Bartels, « The Legality of the EC Mutual Recognition Clause under WTO Law », 8(3) JIEL (2005) p.704). Cette nuance est toutefois sans conséquence dans le cas des accords passés par l’UE, puisque ceux-ci ne prévoient en aucune manière d’être étendus à d’autres membres de l’OMC. La clause de reconnaissance mutuelle pratiquée par l’UE dans ses relations avec l’EEE et la Turquie, en ne prévoyant pas de possibilité d’extension à d’autres membres de l’OMC, est donc susceptible de se trouver en contradiction avec l’Accord OTC. Cela d’autant plus que la clause mentionne une liste fermée de bénéficiaires, du même type que celle sanctionnée comme discriminatoire dans l’affaire du Système Général de Préférences (WT/DS246/14). Il est clair depuis l’affaire Canada – Automobiles (WT/DS139/12 et WT/DS139/12) que l’article I.1 GATT vise à la fois la discrimination de jure et de facto. De quelque manière fût-elle caractérisée, la clause de reconnaissance mutuelle risque de ce fait de tomber sous le coup de l’article I.1 GATT transposé dans l’article 2.1 de l’Accord OTC.

L’illégalité prima facie de la clause implique de se pencher sur d’éventuelles justifications à celle-ci.

B. Des justifications hasardeuses

1. Les objectifs de l’article XX GATT

Aux termes de l’article 2.5 de l’Accord OTC, les normes créées aux fins d’atteindre des objectifs légitimes bénéficient d’une présomption de validité. Ces objectifs, listés à l’article 2.2, sont similaires à ceux de l’article XX GATT, et comprennent notamment la protection de la vie et de la santé et la protection de l’environnement. Cette dernière disposition ne peut toutefois trouver à s’appliquer en présence d’une discrimination (Etats-Unis – Gasoline, WT/DS2/AB/R, §23). Cela exclut du champ de l’article XX GATT les accords de reconnaissance mutuelle qui, comme ceux pratiqués par l’UE vis-à-vis de l’EEE ou de la Turquie, ne prévoient aucune possibilité pour d’autres Membres de l’OMC de bénéficier de ces accords (J. Trachtman, « Embedding Mutual Recognition at the WTO », http://ssrn.com/abstract=923903 p.15). Il est permis de considérer que cette interprétation peut être étendue à l’article 2.5 de l’Accord OTC, qui constitue une variante spécifique de l’article XX GATT.

2. L’article XXIV GATT

L’article XXIV GATT ménage la possibilité pour des zones d’intégration économique régionale de se voir exemptées de la règle de TNPF sous certaines conditions, énumérées dans l’affaire Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements (WT/DS34/AB/R). La mesure en cause doit s’inscrire dans le cadre de la formation d’une union douanière répondant aux critères fixés à l’article XXIV.5(a) et XXIV.8(a) GATT. Il doit également être prouvé que l’absence de cette mesure rendrait impossible la formation de ladite union douanière. Or, dans l’affaire précitée, le panel et l’organe d’appel ont estimé que le fait pour la Turquie d’introduire des restrictions quantitatives sur les textiles originaires d’Inde n’était pas nécessaire à la création d’une union douanière entre l’UE et la Turquie (§ 62). Ce raisonnement est susceptible d’être étendu aux clauses de reconnaissance mutuelle (J. Trachtman, op.cit. p.16).

A supposer que l’article XXIV GATT puisse opérer comme une justification aux effets discriminatoires susmentionnés, l’articulation entre cette disposition et l’Accord OTC est problématique. En effet, dans l’affaire CE – Amiante (WT/DS135/R 18 septembre 2000, §8.16), l’Accord OTC constitue une lex specialis du GATT de 1994. De plus, l’Organe d’appel a jugé dans les affaires des Bananes III (WT/DS27/AB/R) et des Périodiques Canadiens (WT/DS31/AB/R), portant sur les relations entre GATT et GATS, que les obligations des membres en vertu du système de règles OMC étaient de nature cumulative. L’Organe d’appel l’a par la suite confirmé dans le cadre des interactions entre le GATT et d’autres accords listés en Annexe 1 de l’Accord OMC (Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers WT/DS98/AB/R). Il résulte de cette lecture qu’une pratique commerciale prohibée par l’Accord OTC ne pourra être « sauvée » par l’opération des articles XXIV ou XX GATT (L. Bartels, op.cit. pp.715 et 720). Une nouvelle articulation entre l’article XXIV GATT et les autres accords de l’Annexe 1 serait envisageable. Le panel dans l’affaire Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements a en effet estimé que dès lors que l’article XXIV GATT donnait le droit aux membres d’établir des zones d’intégration économique régionales, il convenait d’interpréter les autres dispositions de l’Accord OMC de manière à ne pas rendre nul l’exercice de ce droit (§ 9.96 et 9.103). Il serait envisageable que le « chapeau » de l’article XXIV.5 GATT vise des accords tels l’Accord OTC et l’Accord MSP, en termes d’intentions diplomatiques lors des négociations de l’Accord OMC (J. Trachtman, « Towards Open Recognition », 6(2) JIEL (2003) 459-492). De plus, s’il est exact que l’Accord OTC constitue une lex specialis du GATT, cette règle de conflit ne vise que les situations dans lesquelles un accord impose quelque chose que l’autre accord interdit (Guatemala – Mesure antidumping définitive concernant le ciment Portland gris en provenance du Mexique WT/DS60/AB/R). Or tel n’est pas le cas des accords de reconnaissance mutuelle en cause.

En l’absence d’un avis de l’Organe d’appel sur ce point, force est de constater qu’au regard du droit positif, il est quelque peu prématuré d’affirmer que l’Article XXIV GATT pourrait exempter les accords de reconnaissance mutuelle de l’UE.

II. UE et OMC, ou comment réconcilier Caïn et Abel

Si UE et OMC se distinguent l’une de l’autre par des finalités et des exigences plus ou moins marquées (A), il incombe à l’UE de s’interroger sur son rôle futur dans le développement international (B).

A. Deux systèmes aux finalités divergentes

Derrière les conflits de normes agitant fréquemment le débat entre l’UE et l’OMC se profile un débat plus profond, qui tient aux finalités poursuivies par les traités constitutifs de ces deux organisations internationales. Textuellement du moins, il apparaît clairement que le traité CE poursuit des objectifs plus ambitieux que l’accord OMC. Cette ambition textuelle se traduit dans la pratique par la poursuite d’un objectif d’intégration politique que l’OMC, cadre de libéralisation du commerce, n’a pas la prétention de réaliser. Pour autant, contrairement aux idées reçues, ce parallélisme ne se traduit pas systématiquement en des règles plus strictes dans l’UE que dans l’OMC (M.M. Slotboom, Do Different Treaty Purposes Matter For Treaty Interpretation ? A Comparison of WTO and EC Law, 2005, Cameron May, pp.249-252). Il demeure néanmoins que le système de règlement des différends à l’OMC est caractérisé par la grande place qu’il laisse à la négociation, et que les règles du droit de l’OMC, à la différence de leurs consoeurs communautaires, ne sont pas dotées d’effet direct. On peut aussi établir un contraste entre le degré d’homogénéité existant entre les Etats membres de l’UE et ceux de l’OMC. Du fait de ces degrés d’intégration différenciés, il n’est pas raisonnablement concevable pour l’OMC d’exiger autant des Etats membres que ne le fait la CJCE des Etats membres (N. McNelis, « Lessons From The BSE and Hormones Cases », 4 JIEL 205-206).

Force est de prendre acte des réticences de la doctrine du droit du commerce international à admettre la reconnaissance mutuelle communautaire. L’UE, sûre de sa force sur la scène commerciale internationale, se fait de plus en plus audible, cette tension étant parfois transcrite à travers une comparaison avec Caïn et Abel (J. Weiler, The EU, the WTO and NAFTA – Towards a Common Law of International Trade, 2001, OUP, pp.1-5). Cela se manifeste notamment par le refus de la CJCE, dans l’arrêt Portugal c. Conseil (Aff. C-149/96 1999 Rec. I-8395), de donner effet direct aux règles de l’OMC. L’UE se comporte finalement comme un sujet indépendant de la communauté internationale, en ce qu’elle tend à considérer que la création de son propre ordre juridique, établie dans l’arrêt Van Gend en Loos (Van Gend en Loos c. Nederlandse Administratie der Belastingen, Aff. 26/62 1963 Rec. 1) lui permet une certaine autonomie par rapport au système international. Il s’agit en quelque sorte d’un mouvement inverse de celui enregistré concernant les relations entre le droit communautaire et celui des Etats membres. L’avenir nous dira s’il s’agit d’une arrivée à maturité ou d’une crispation symptomatique d’un refus d’accepter le système du commerce international.

B. L’UE, mouton noir ou précurseur ?

En mettant de côté toute séduction intellectuelle que peut inspirer l’idéal européen, force est de reconnaître que les accords de reconnaissance mutuelle, en avantageant certains pays à l’exclusion de tous les autres, constituent une source de discrimination, notamment à l’encontre des pays en voie de développement. En signant des accords de reconnaissance mutuelle, l’UE place la barre très haut en termes de réglementations techniques, à un niveau auquel les PVD ne peuvent prétendre être compétitifs. Dans ce cadre, il serait irréaliste, voire cynique de la part de l’UE d’ouvrir ses accords de reconnaissance mutuelle aux PVD sous réserve de réglementations similaires aux réglementations actuellement applicables dans l’UE. De plus, l’article 131 CE mentionne le rôle de l’UE dans l’abaissement progressif des obstacles au commerce international, ce que ne doit pas faire oublier la prééminence de l’idée de préférence communautaire dans les discours politiques actuellement dominants dans certains pays d’Europe occidentale. En réponse à ces défis a notamment été proposée une nouvelle formulation pour le TNPF, qui pourrait être traduite comme « traitement de la préférence la plus favorable ». Cela consisterait à accorder aux parties à un accord préférentiel des préférences au moins aussi favorables que celles accordées aux parties à de futurs accords préférentiels (J. Jackson, The World Trade Organization : Constitution and Jurisprudence, 1998, Pinter, p. 57).

Il est toutefois intéressant de noter que jamais l’UE n’a vu son modèle remis en cause en tant que tel devant l’Organe de Règlement des Différends (ORD), mais que ce sont toujours les accords de l’UE avec des pays tiers qui ont fait l’objet de contentieux. En l’état actuel du droit, le seul moyen pour l’UE de se mettre en conformité avec le droit de l’OMC serait d’ouvrir ses accords de reconnaissance mutuelle à tout Membre de l’OMC qui en ferait la demande, après vérification que ledit Membre applique des règlementations identiques ou du moins similaires à des produits identiques. Le fait qu’aucune requête de ce type n’ait été enregistrée à ce jour tient-il à une simple négligence des Membres de l’OMC ou atteste-t-il au contraire de la prise en compte du statut particulier de l’UE ?

D’aucuns arguent du rôle que pourrait jouer l’UE dans un changement de la structure du commerce international par le jeu d’accords régionaux, comportant notamment des clauses de reconnaissance mutuelle (M. Cremona, « Rhetoric and Reticence: EU External Commercial Policy in a Multilateral Context », 38 CMLRev. (2001) 359-396). Les accords que l’UE négocie actuellement avec la Russie ou les Etats-Unis attestent de cette tendance. La régionalisation, certains diront la fragmentation, du droit du commerce international, apparaît d’autant plus d’actualité au vu des résultats pour le moins décevants du cycle de négociations de Doha. .

Conclusion

Au-delà du débat sur l’Accord OTC, le sort des options choisies par l’UE dépend d’une meilleure prise en compte des « préférences collectives » défendues par M. Lamy en tant que Commissaire au Commerce Extérieur (« Lamy’s Big Idea », Financial Times, 10 février 2004), puis pourfendues quelque mois plus tard par ce même M. Lamy en tant que Directeur Général de l’OMC (« Lamy opposes overhaul of global trade rules », Financial Times, 6 mars 2004). Le débat développé en ces quelques lignes n’aurait pas lieu d’être si les conditions économiques parmi les membres de l’OMC n’étaient pas si disparates. Dans ce contexte, l’invitation faite par l’article 2.4 de l’Accord OTC à prendre pour bases les normes internationales des institutions compétentes prend toute sa valeur. Dès lors qu’existera au niveau international un corpus de règles commun applicable à un certain nombre de produits, pourra prendre forme le concept de « open recognition ».

BIBLIOGRAPHIE

Traités internationaux

Traité instituant la Communauté européenne, version consolidée, JO C 321 E du 29.12.2006.

Accord sur les Obstacles Techniques au Commerce.

Arrêts de la Cour de Justice des Communautés Européennes

- Aff. 26/62 Van Gend en Loos c. Nederlandse Administratie der Belastingen 1963 Rec. 1. - Aff. 120/78 Rewe c. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein 1979 Rec. 649. - Aff. C-149/96 Portugal c. Conseil 1999 Rec. I-8395.

Arrêts du Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes

Aff. T-19/01 Chiquita Brands International c. Commission, Jugement du 3 mars 2005

Décisions de l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC

Canada – Certaines mesures affectant l’industrie automobile (WT/DS139/12 et WT/DS139/12).

Canada – Certaines mesures concernant les périodiques (WT/DS31/AB/R)

Communautés Européennes – Mesures affectant l’amiante et les produits en contenant (WT/DS135/R)

Communautés Européennes – Bananes III (WT/DS27/AB/R).

Communautés Européennes – Préférences Tarifaires (WT/DS246/14).

Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers WT/DS98/AB/R

Etats-Unis – Gasoline (WT/DS2/AB/R).

Guatemala – Mesure antidumping définitive concernant le ciment Portland gris en provenance du Mexique WT/DS60/AB/R

Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements (WT/DS34/AB/R)

Communications de la Commission européenne

Communication interprétative de la Commission – Faciliter l’accès de produits au marché d’un autre Etat membre : l’application pratique de la reconnaissance mutuelle, JO C 265/2, 2003

Ouvrages juridiques

D. Carreau et P. Juillard, Droit international économique, 2004, Dalloz, 2ème ed.

D. Chalmers et al, European Union Law, 2006, Oxford University Press.

P. Eeckhout, External Relations of the European Union – Legal and Constitutional Foundations, 2004, Oxford University Press.

J. Jackson, The World Trade Organization : Constitution and Jurisprudence, 1998, Pinter

M. Slotboom, Do Different Treaty Purposes Matter for Treaty Interpretation ? A Comparison of WTO and EC Law, 2005, Cameron May.

P. Van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization, 2005, Cambridge University Press.

J. Weiler, The EU, the WTO and NAFTA – Towards a Common Law of International Trade, 2001, Oxford University Press.

Articles de doctrine

L. Bartels, « The Legality of the EC Mutual Recognition Clause under WTO Law », 8(3) Journal of International Economic Law (2005) 691-720.

M. Cremona, « Rhetoric and Reticence: EU External Commercial Policy in a Multilateral Context », 38 Common Market Law Review (2001) 359-396

N. McNelis, « Lessons From The BSE and Hormones Cases », 4 Journal of International Economic Law 205-206.

P.J. Slot, « Harmonisation », 21(5) European Law Review pp.378-387

J. Trachtman, « Embedding Mutual Recognition at the WTO », SSRN, disponible sur http://ssrn.com/abstract=923903

J. Trachtman, « Towards Open Recognition », 6(2) Journal of International Economic Law (2003) 459-492.

Articles de presse

« Lamy’s Big Idea », Financial Times, 10 février 2004.

« Lamy opposes overhaul of global trade rules », Financial Times, 6 mars 2004.