Le 21 septembre 2005, le Tribunal de première instance de l’Union européenne (TPI) a rendu une décision très controversée dans les affaires jointes Kadi et Yusuf, consacrant la primauté des décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur l’ordre juridique communautaire. Cette décision a été annulée le 3 septembre 2008 par la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE). Elle s’est très nettement prononcée sur sa compétence à contrôler les règlements communautaires qui transposent en droit européen les résolutions du Conseil de sécurité. La Cour retient ainsi dans son raisonnement que certains principes constitutionnels européens sont inviolables et qu’en aucun cas des résolutions du Conseil ne peuvent y attenter. Elle adopte par ailleurs une position bien plus nette que ne l’avait fait la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) dans l’affaire Behrami et Saramati (2005). Enfin, la décision Kadi aura eu également comme effet de faire reculer le Conseil de sécurité dans sa mise en œuvre des sanctions ciblées

Le 19 octobre 2005, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté la résolution 1267 qui impose des sanctions financières au régime des Talibans en Afghanistan et crée un Comité des sanctions chargé de superviser la mise en œuvre de celles-ci. Ce Comité a également pour mission de maintenir à jour une liste de personnes physiques ou morales en rapport avec le régime des Talibans et Oussama Ben-Laden. Ce Comité est composé de tous les membres du Conseil de sécurité. Les missions du Comité ont été modifiées et élargies par un nombre important de résolutions du Conseil de sécurité (1333 (2000), 1333 (2000), 1390 (2002), 1452 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004) et 1617 (2005)). La résolution 1390 a ainsi étendu l’applicabilité d’une gamme plus large de sanctions – le gel des avoirs financiers, l’interdiction de voyager sur le territoire européen et un embargo sur le trafic d’armes – au réseau Al-Qaïda et aux individus, groupes, associations et entités associés à ce réseau. Les procédures de ce Comité ont fait l’objet de nombreuses critiques dues à leur manque de transparence et de garanties de transparence (due process) comme cela a été rappelé dans le paragraphe 109 du document final du Sommet Mondial (2005), ainsi que dans le paragraphe 152 du Rapport du Groupe des Personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement (2004). Le Conseil de l’Union européenne, estimant que l’Union devait agir pour mettre en œuvre ces résolutions du Conseil de sécurité, a adopté une série de positions communes en 2002, qui s’est traduit par l’adoption inter alia des règlements 2580/2001 et 881/2002. Ce dernier règlement reprend notamment en annexe, la liste des personnes physiques ou morales concernées par le gel des avoirs, conformément à son article 2. Cette liste est mise à jour en fonction des décisions prises soit par le Comité des sanctions, soit par le Conseil de sécurité. Les règlements de l’Union européenne sont, contrairement aux résolutions du Conseil de sécurité, directement applicables en droit interne et ne nécessitent pas d’être transposés. De plus, selon une jurisprudence constante et ancienne de la CJCE, le droit communautaire prime sur le droit interne, y compris sur le droit constitutionnel des États membres. Il est aussi important de rappeler que seules les Cours communautaires sont compétentes pour trancher sur la validité de la législation communautaire, qui peut être contestée au motif qu’elle pourrait violer le droit primaire communautaire, y compris les droits fondamentaux consacrés par l’ordre juridique communautaire. Ces deux règlements ont fait l’objet d’une demande en annulation devant le TPI, les demandeurs se trouvant en effet sur les listes en annexe. Lors du pourvoi de l’affaire Kadi devant la CJCE, le juge a eu pour mission de contrôler la légalité des sanctions économiques, en se demandant si elles allaient à l’encontre des droits fondamentaux européens. Ce pourvoi soulève le problème auquel sont confrontés les États, à savoir mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité – contraignantes pour tous les États – tout en respectant les obligations communautaires. Si le TPI a eu une approche «internationale » en consacrant la primauté du droit international sur l’ordre juridique européen, la CJCE, en revanche, a eu une rpproche radicalement différente, en consacrant très nettement l’indépendance et la primauté de l’ordre juridique communautaire, ce qui souligne sa singularité. La CJCE a également rappelé avec force l’inviolabilité de certains droits fondamentaux. L’exception communautaire sera démontrée par l’étude des solutions apportées par la CEDH en droit international dans l’ordre juridique communautaire.

La primauté du droit communautaire sur le droit international : une autonomie du droit communautaire consacrée par la CJCE Dans sa décision du 21 septembre 2005, le TPI a tout d’abord examiné le lien entre les résolutions du Conseil de sécurité et le droit communautaire, estimant que les résolutions avaient priorité sur le droit communautaire, y compris sur les droits fondamentaux protégés par le droit communautaire. Les juges du TPI se sont ensuite demandés si le règlement 881/2002 allait à l’encontre des principes du jus cogens et ont conclu que ce n’était pas le cas. Le TPI a également rejeté l’argument avancé par les demandeurs sur le fait que l’ordre juridique communautaire était autonome des résolutions du Conseil de sécurité. Concernant les effets des résolutions sur les États membres, les juges se sont appuyés sur les fondements du droit international (TPI, Yusuf, § 252) ainsi que sur les articles 25, 48.2 et 103 de la Charte des Nations Unies et sur l’article 27 de la Convention de Vienne sur le Droit des traités. En s’appuyant sur un autre raisonnement, le Tribunal conclut également que l’ordre juridique communautaire ne prime pas sur l’ordre juridique international, en se basant sur le droit communautaire. En effet, l’article 307.1 du Traité de la Communauté européenne (TCE) dispose en substance que l’application du TCE n’a pas d’incidence sur les obligations des États membres d’accomplir leurs obligations prévues par des accords antérieurs à la création de la Communauté ou à son accession, y compris les obligations prévues par la Charte des Nations Unies. Le juge communautaire reconnaît donc la supériorité de la Charte. Cette interprétation est surprenante, d’autant que l’Union européenne n’est pas membre de l’ONU et n’est donc pas directement liée par la Charte, comme cela a été rappelé dans l’arrêt Dorsch Consult c. Conseil et Commission (2000). Il en ressort ainsi une hiérarchisation des ordres juridiques, depuis les ordres juridiques internes soumis au droit communautaire jusqu’à l’ordre juridique international auquel se soumettrait un ordre juridique régional européen. En outre, le TPI a retenu que l’atteinte aux droits fondamentaux des requérants (droit à un procès équitable, droit à un recours effectif) n’était pas suffisamment sérieuse pour l’emporter sur l’intérêt général essentiel : le maintien de la paix et de la sécurité internationales face a une menace clairement identifiée par le Conseil de sécurité des Nations Unies (TPI, Kadi, § 289). Le TPI est compétent pour examiner des mesures communautaires dressant des listes de sanctions prévues et de destinataires qui émanent de l’Union. Dans l’affaire Kadi, il base son refus de contrôler ces mesures communautaires sur le fondement qu’elles résultent simplement d’une transposition de résolutions du Conseil de sécurité. Ainsi, ces actes communautaires émanant de l’Union peuvent être contrôlés par les juridictions communautaires, comme cela a été précisé dans l’arrêt Organisation des Moudjahiddines du peuple d’Iran c. Conseil (TPI, 12 décembre 2006). Le TPI a voulu consacrer l’immunité des résolutions du Conseil de sécurité, en se basant sur la supériorité du droit international sur le droit communautaire. Cette décision est cependant extrêmement, dans la mesure où il s’agit d’actes communautaires adoptés de plein gré par les institutions européennes.

L’arrêt Kadi de la CJCE s’oppose radicalement à la décision du TPI, en ce qu’il abolit toute différence dans la genèse des listes quand il s’agit de respecter les droits fondamentaux consacrés par le droit communautaire. La CJCE, contrairement au TPI, articule sa décision autour du principe de l’autonomie du système communautaire. Elle rappelle que la Communauté est une communauté de droit (CJCE, Kadi § 281), que les actes des institutions et États membres doivent être en tout temps conformes « à la charte constitutionnelle de base qu’est le TCE » (ibidem) et que la Cour contrôle les actes des institutions. Le TPI a indiqué que l’article 307.1 du TCE disposait en substance que l’application de celui-ci n’avait pas d’incidence sur les obligations des États membres d’accomplir leurs obligations prévues par des accords antérieurs à la création de la Communauté ou à son accession, y compris les obligations prévues par la Charte. La CJCE, en annulant la décision du TPI, estime au contraire que le but de cet article est de restreindre au maximum les atteintes portées au droit communautaire par des accords internationaux a priori. Les juges présument ainsi que les États membres doivent honorer leurs obligations internationales en mettant en œuvre le droit communautaire, tout en ayant un devoir de loyauté envers la Communauté lorsqu’ils mettent en œuvre leurs obligations internationales. La Cour a également vérifié le contrôle juridictionnel des décisions communautaires. Elle estime qu’en l’espèce, l’absence de garanties procédurales qui découlent du gel des avoirs est constitutive d’une violation de propriété (Protocole 1 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme (CEDSDH)). En ce qui concerne le droit à un procès équitable (article 6 CEDSDH), le TPI avait argué que la possibilité pour un gouvernement d’exercer sa protection diplomatique à travers un réexamen de la liste du Comité des sanctions n’était pas incorrect à la lumière du positif. La CJCE, quant à elle, ne considère pas que cette protection – qui reste entièrement à la subjectivité des États – satisfait les exigences d’un droit à une protection judiciaire efficace. Ce qui est capital dans la décision rendue par la CJCE, par rapport à celle rendue par le TPI, est que la Cour se déclare uniquement compétente pour contrôler la légalité des actes communautaires. En l’espèce, il ressort que cet acte communautaire – à travers les règlements 2580/2001 et 881/2002 – met en œuvre une résolution du Conseil de sécurité. Le TPI s’était déclaré ipso facto incompétent pour contrôler la validité des résolutions du Conseil de sécurité. Il s’est trompé et aurait dû s’attacher à examiner la validité des règlements qui mettent en œuvre les résolutions du Conseil. La Cour a ainsi dénoué une situation délicate de prime abord. La Cour rappelle qu’aucun acte communautaire ne peut bénéficier d’une immunité juridictionnelle, quand bien même il dériverait d’une résolution du Conseil de sécurité (CJCE, Kadi § 299-300). La Cour a donc développé une position forte et ferme, instaurant et confirmant la particularité du droit communautaire, qui est un ordre juridique propre à lui seul.

Une confirmation de la position de la CEDH La CEDH, contrairement a la CJCE, est beaucoup plus réticente à être novatrice en la matière. Elle a toujours eu le souci de distinguer, d’une part, le contrôle de conformité des actes communautaires imputables aux Nations Unies, pour lequel elle s’est toujours déclarée incompétente, et, d’autre part, les actes imputables aux États membres en application des résolutions du Conseil de sécurité (Bosphorus, 2005) . Dans l’affaire Behrami et Saramati, la CEDH s’était qualifiée incompétente pour examiner les demandes des requérants au motif que les actes contestés étaient attribuables aux Nations Unies, qui avaient gardé l’autorité et le contrôle ultimes sur les forces de l’OTAN au Kosovo. Selon la CEDH, la mission des Nations Unies prime sur le respect et la portée de la CEDSDH. La Cour indique que la CEDSDH ne saurait s’interpréter de manière à faire relever du contrôle de la Cour, les actions et omissions des parties couvertes par des résolutions du Conseil de sécurité et commises avant ou pendant de telles missions (CEDSDH, § 149). Cela s’analyserait comme une ingérence dans l’accomplissement d’une mission essentielle de l’ONU dans ce domaine, voire, comme l’ont avancé certaines des parties, dans la conduite efficace de telles opérations. Dans l’arrêt Bosphorus, la CEDH devait se prononcer sur la conformité avec la CEDSDH d’un acte juridique national pris en application du règlement communautaire 990/1993, ce règlement transposant en droit communautaire une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies. Elle s’est déclarée compétente à contrôler l’acte au motif qu’il concernait directement l’État membre. Bien que reconnaissant que les décisions communautaires doivent être lues à la lumière des résolutions du Conseil de sécurité, contraignantes pour tous les États, la CEDH ne reconnaît, en revanche, aucune immunité juridictionnelle aux mesures de droit communautaire mettant en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité. Dès lors que les standards communautaires de protection des Droits de l’Homme valent ceux qui sont consacrés par la CEDSDH, les États membres qui transposent dans leur droit interne des actes communautaires, ne violent pas la CEDSDH. La CJCE est donc arrivée, avec un autre raisonnement, aux mêmes conclusions que la CEDH. Toutefois, la CJCE est beaucoup plus ferme, la CEDH ne proclamant pas un ordre juridique communautaire indépendant.

Conclusion Bien que les analyses juridiques portent habituellement sur l’effet des résolutions du Conseil de sécurité sur le droit communautaire, il vient d’être démontré que la décision ferme, forte et novatrice de la CJCE a eu un impact, même limité, sur le Conseil de sécurité des Nations Unies. En effet, le huitième rapport de l’Équipe d’appui analytique et de surveillance des sanctions, transmis le 14 mai 2008 au Conseil de sécurité, souligne que le régime des sanctions se trouve « a une croisée des chemins du point de vue juridique ». Ce rapport s’inquiète en effet de cette décision de la CJCE qui pourrait fortement handicaper l’efficacité des mesures coercitives prises par le Conseil. Cette Équipe suggère de nettes améliorations ; par exemple, le fait que l’inscription d’un nom sur une liste par décision du Comité, puisse être examinée par un groupe d’experts indépendants, et ce, afin de pallier aux Droits de l’Homme qui ne sont pas respectés et rendre ainsi le régime des sanctions plus équitable. Ainsi, avant que ne soit rendu l’arrêt Kadi, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1822 (2008), qui fait référence aux difficultés qu’éprouvent les États à mettre en œuvre le régime de sanctions. Cette résolution stipule que les États doivent motiver toute inscription sur la liste et donner suffisamment de détails pour que la personne physique ou morale puisse être informée de son inscription. Par ailleurs, le Conseil s’est engagé à réviser toutes les inscriptions avant le mois de juin 2010. La décision prise par la CJCE dans l’arrêt Kadi « devrait amener le Conseil de sécurité à comprendre qu’il ne peut pas poursuivre comme si de rien n’était » indique le représentant de l’Afrique du Sud auprès du Conseil de sécurité. Néanmoins, une des lacunes de la mise en œuvre de ces sanctions ciblées est l’absence de mécanisme indépendant qui pourrait revoir objectivement les droits fondamentaux des personnes ciblées. À défaut, la CJCE s’est de facto et de jure déclarée compétente pour s’assurer que les droits fondamentaux des personnes visées par cette liste soient respectés. En agissant ainsi, elle balance et tempère la lutte absolue contre le terrorisme, et consacre un ordre juridique communautaire autonome dont la pierre angulaire est les Droits de l’Homme.

Bibliographie indicative Patrick Dailler & Alain Pellet, Droit international public, 7eme édition, LGDJ Paris 2002.

Régis Chemain, Les « suites » de l’arrêt Kadi, in Revue du Marché Commun et de l’Union européenne, N. 529, juin 2009.

Chia Lehnardt, European Court Rules on UN and EU Terrorist Suspect Blacklist, American Society of International Law, Volume 11 Issue 1, 2007.

Diane Le Cottier, L’exception communautaire en matière de protection des droits fondamentaux : quelle hiérarchie entre le droit international et le droit communautaire, mars 2009.

CJCE arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation c. Conseil de l’Union européenne, aff. C-402/05 P et C-415/05 P.

TPI arrêt du 21 septembre 2005, Ahmed Ali Yusuf et Barakaat International Foundation c/ Conseil de l’Union européenne, aff. T-306/01.

Résolution du Conseil de sécurité des Nations unies 1267 du 15 Octobre 1999, modifiée par les résolutions : 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005) et 1735 (2006).

Règlements : CE 337/2000, CE 467/2001, CE 2062/2001, CE 881/2002.