La protection accordée par le droit d’asile s’adresse à des personnes qui sont ou qui risquent d’être persécutées dans leur Etat d’origine et qui décident alors de se rendre dans un Etat tiers dans lequel leurs vies ne seront pas menacées et où elles pourront reprendre une existence normale. On peut donc comprendre que ce sujet a des implications au niveau international vu les relations entre les pays « créateurs » de flux de réfugiés et les Etats d’accueil, mais aussi au niveau national vu les règles régissant les conditions d’octroi de la qualité de réfugié, et enfin au niveau communautaire car les Etats Européens, notamment depuis l’adoption du traité d’Amsterdam en 1986, tentent de trouver ensemble une solution efficace pour mieux gérer ce phénomène. D’ailleurs, l’article 63 du TCE dispose que le Conseil peut prendre différentes mesures en vue d’harmoniser les politiques des Etats membres en matière d’examen de demandes d’asile, d’accueil des demandeurs, d’attribution du statut de réfugié,… Le droit d’asile tel que consacré par l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne repose sur l’article 63 du TCE, qui a pour but de mettre en place une politique de l’asile commune à tous les Etats membres et pose le nouveau cadre juridique de la politique d’asile européenne. Ce processus d’harmonisation au niveau communautaire est relativement récent et devrait dans l’absolue déboucher sur une meilleure gestion des flux d’immigration pour un meilleur accueil des demandeurs d’asile et une application efficace du droit d’asile. Pourtant, traditionnellement, le droit d’asile relevait principalement du droit interne des Etats, compte tenu de leur souveraineté. Mais « les règles relevant des conditions d’entrée et de séjour, des procédures d’octroi de l’asile et des conditions d’accueil étaient différentes » d’un Etat à l’autre, ce qui a entraîné un afflux illégal des demandeurs d’asile préférant l’immigration vers des pays avec un système plus favorable (mémoire de Rachel James, L’harmonisation des politiques d’asile en Europe : les cas de la France et du Royaume-Uni ). En effet, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France rassemblent à eux seuls la moitié du total de demandes en Europe. Cela entraîne des conséquences au niveau politique et les questions de migration et d’intégration figurent en tête de liste des priorités de ces Etats. De plus, un consensus semble exister au niveau international selon lequel la définition de réfugié telle que posée dans la Convention de Genève de 1951 est dépassée. En effet, en 1951, on était encore dans la période de l’après guerre, suite à la Seconde guerre mondiale, mais aussi dans le contexte naissant de la guerre froide et le droit d’asile était accordé à des personnes directement victimes de persécutions. Or, depuis 1951, le contexte politique et économique mondial a beaucoup changé et les conditions dans lesquelles les systèmes de réception des demandeurs d’asile ont été mis en place ne sont plus les mêmes, ce qui a pour conséquence la saturation de ces systèmes. En effet, le nombre de requêtes a beaucoup augmenté. Le profil des demandeurs d’asile a aussi changé. De nos jours, les réfugiés sont le plus souvent des personnes ou groupes de personnes qui fuient les guerres civiles, les génocides, voir même les catastrophes naturelles, mais il y a aussi de plus en plus de migrants économiques qui tentent de bénéficier de la protection garantie aux réfugiés. Cela a pour conséquence l’état de crise dans lequel se trouvent les systèmes nationaux qui ne bénéficient pas des moyens appropriés pour faire face à ces nouveaux défis, d’où le besoin d’une harmonisation communautaire dans un contexte de libre circulation et d’interdépendance entre Etats européens. Outre le fait que les systèmes d’accueil des demandeurs d’asile soient en crise au niveau national, le problème vient aussi du manque de ressources et d’outils appropriés pour mieux gérer les flux de réfugiés dans le contexte de l’ouverture des marchés en Europe, et notamment depuis la création de l’espace Schengen en 1995. Dans le cadre de ce devoir, nous allons donc tenter d’expliquer les conséquences de cette crise tant sur les systèmes nationaux d’accueil des demandeurs d’asile que sur les réfugiés en personne, et nous étudierons les réformes qu’ont put entreprendre l’Angleterre et la France au niveau national pour mieux gérer, notamment administrativement, les demandes d’asile parmi des immigrés clandestins toujours plus nombreux, puis au niveau communautaire du fait de l’harmonisation de ces questions.

La protection accordée par le droit d’asile s’adresse à des personnes qui sont ou qui risquent d’être persécutées dans leur Etat d’origine et qui décident alors de se rendre dans un Etat tiers dans lequel leurs vies ne seront pas menacées et où elles pourront reprendre une existence normale. On peut donc comprendre que ce sujet a des implications au niveau international vu les relations entre les pays « créateurs » de flux de réfugiés et les Etats d’accueil, mais aussi au niveau national vu les règles régissant les conditions d’octroi de la qualité de réfugié, et enfin au niveau communautaire car les Etats Européens, notamment depuis l’adoption du traité d’Amsterdam en 1986, tentent de trouver ensemble une solution efficace pour mieux gérer ce phénomène. D’ailleurs, l’article 63 du TCE dispose que le Conseil peut prendre différentes mesures en vue d’harmoniser les politiques des Etats membres en matière d’examen de demandes d’asile, d’accueil des demandeurs, d’attribution du statut de réfugié,… Le droit d’asile tel que consacré par l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne repose sur l’article 63 du TCE, qui a pour but de mettre en place une politique de l’asile commune à tous les Etats membres et pose le nouveau cadre juridique de la politique d’asile européenne. Ce processus d’harmonisation au niveau communautaire est relativement récent et devrait

Dans l’absolue déboucher sur une meilleure gestion des flux d’immigration pour un meilleur accueil des demandeurs d’asile et une application efficace du droit d’asile. Pourtant, traditionnellement, le droit d’asile relevait principalement du droit interne des Etats, compte tenu de leur souveraineté. Mais « les règles relevant des conditions d’entrée et de séjour, des procédures d’octroi de l’asile et des conditions d’accueil étaient différentes » d’un Etat à l’autre, ce qui a entraîné un afflux illégal des demandeurs d’asile préférant l’immigration vers des pays avec un système plus favorable (mémoire de Rachel James, L’harmonisation des politiques d’asile en Europe : les cas de la France et du Royaume-Uni ). En effet, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France rassemblent à eux seuls la moitié du total de demandes en Europe. Cela entraîne des conséquences au niveau politique et les questions de migration et d’intégration figurent en tête de liste des priorités de ces Etats. De plus, un consensus existe au niveau international selon lequel la définition de réfugié telle que posée dans la Convention de Genève de 1951 est dépassée. En effet, en 1951, on était encore dans la période de l’après guerre, suite à la Seconde guerre mondiale, mais aussi dans le contexte naissant de la guerre froide et le droit d’asile était accordé à des personnes directement victimes de persécutions. Or, depuis 1951, le contexte politique et socio-économique mondial a beaucoup changé et les conditions dans lesquelles les systèmes de réception des demandeurs d’asile ont été mis en place ne sont plus les mêmes, ce qui a pour conséquence la saturation de ces systèmes. En effet, le nombre de requêtes a beaucoup augmenté. Le profil des demandeurs d’asile a aussi changé. De nos jours, les réfugiés sont le plus souvent des personnes ou groupes de personnes qui fuient les guerres civiles, les génocides, voir même les catastrophes naturelles, mais il y a aussi de plus en plus de migrants économiques qui tentent de bénéficier de la protection garantie aux réfugiés. Cela a pour conséquence l’état de crise dans lequel se trouve les systèmes nationaux qui ne bénéficient pas des moyens appropriés pour faire face à ces nouveaux défis, d’où le besoin d’une harmonisation communautaire dans un contexte de libre circulation et d’interdépendance entre Etats européens . Outre le fait que les systèmes d’accueil des demandeurs d’asile soient en crise au niveau national, le problème vient aussi du manque de ressources et d’outils appropriés pour mieux gérer les flux de réfugiés dans le contexte de l’ouverture des marchés en Europe, et notamment depuis la création de l’espace Schengen en 1995. Dans le cadre de ce devoir, nous allons donc tenter d’expliquer les conséquences de cette crise tant sur les systèmes nationaux d’accueil des demandeurs d’asile que sur les réfugiés en personne, et nous étudierons les réformes qu’ont put entreprendre l’Angleterre et la France au niveau national pour mieux gérer, notamment administrativement, les demandes d’asile parmi des immigrés clandestins toujours plus nombreux, puis au niveau communautaire du fait de l’harmonisation de ces questions.

L’impact d’une importante demande d’asile au Royaume-Uni et en France

Tout d’abord, en ce qui concerne les conséquences d’une demande d’asile très importante en Grande-Bretagne comme en France sur les systèmes d’accueil des demandeurs d’asile, on peut observer une augmentation accrue des dépenses publiques des Etats d’accueil. Ce phénomène est dû au maintien du « principe de l’instruction individuelle de chaque demande d’asile, même dans le contexte de flux importants » (Rachel James, L’harmonisation des politiques d’asile en Europe : les cas de la France et du Royaume-Uni), à la tradition d’Etat providence que cultive les pays européens en garantissant le bénéfice d’aides sociales attribuées aux demandeurs d’asile du fait de leur situation précaire, d’autant plus qu’ils ne peuvent pas travailler pendant toute la période de traitement de leur demande. Une telle mesure s’explique en raison du nombre élevé de personnes qui font des demandes d’asile dans certains Etats alors que la réelle raison de leur migration est économique et qui ne fuient en aucun cas une quelconque persécution. On essaye donc de dissuader cette catégorie d’immigrants de venir surcharger les systèmes d’accueil des demandeurs d’asile. Or, l’augmentation des dépenses publiques dans ce domaine a pour effet de créer des tensions sociales entre nationaux d’Etats qui reçoivent des réfugiés et les demandeurs d’asile qui sont souvent victimes, notamment au Royaume-Uni, par exemple d’actes d’agression, à cause de l’image négative que cela renvoie d’eux. En effet, en Angleterre, contrairement à la France qui insiste sur une tradition du droit d’asile comme un droit fondamental, ces mesures correspondent davantage à une simple mise en œuvre d’obligations internationales afin d’arriver à une diminution du nombre de demandes déposées devant la Direction de l’immigration et de la citoyenneté (Immigration and Nationality Directorate) chaque année. Cela pose également des problèmes au niveau purement politique car les partis d’extrême droite exploitent ces faiblesses pour croître en popularité dans les pays d’accueil et proposent des politiques toujours plus restrictives à l’encontre des demandeurs d’asile au risque de les priver de la protection qui leur est normalement attribuée par les instruments internationaux. Cette situation est aussi préjudiciable aux demandeurs d’asile eux-mêmes qui subissent les conséquences d’une demande trop forte au niveau social. En effet, on assiste à une détérioration des conditions d’accueil des demandeurs d’asile, comme par exemple à travers la création de centres de rétention.

La réforme des politiques nationales d’asile

De nos jours, les systèmes de réception des demandeurs d’asile sont donc largement saturés au niveau national. Pour essayer de remédier à cette situation, les Etats ont tenté de trouver des solutions au niveau national à travers la réforme des systèmes d’accueil, et au niveau communautaire, que nous étudierons dans la prochaine partie, afin de répartir plus équitablement la charge de l’accueil des demandeurs d’asile entre les Etats membres de l’Union Européenne.

En France, comme au Royaume-Uni, les procédures d’instruction sont très centralisées. Tout d’abord, en Angleterre, les demandeurs d’asile doivent déposer leur dossier à l’ Immigration and Nationality Directorate (IND), qui pour s’adapter au contexte actuel a été modifié tant au niveau de son organisation interne que de son budget. Cet organisme dépend de la direction générale du Ministère de l’Intérieur britannique et il est de ce fait plus sensible aux pressions politiques que l’Office Français de Protection des Réfugiés et des Apatrides (OFPRA) qui gère les demandes d’asile formulées en France. Cependant, l’IND correspond davantage à la tradition en Europe puisque comme en Grande-Bretagne, dans plus d’une dizaine d’Etats, les services administratifs des structures d’accueil sont sous tutelle du Ministère de l’Intérieur. Ceci peut s’expliquer par le fait que le ministre de l’intérieur gère les questions « à la fois d’asile, de police et de relations intercommunautaires » (Rachel James, L’harmonisation des politiques d’asile en Europe : les cas de la France et du Royaume-Uni). Ce dernier détient donc toutes les compétences en relation avec le droit d’asile, depuis l’entrée sur le territoire, en passant par l’instruction des dossiers, jusqu’à l’expulsion des déboutés. Cela facilite le traitement des demandes, contrairement à d’autres systèmes qui peuvent subir des blocages dans la bonne application des décisions du gouvernement, comme en France, où toutes ces compétences étaient distribuées entre différentes autorités. En France, les demandeurs d’asile doivent donc déposer leur dossier devant l’OFPRA pour instruction. Et tout comme l’IND, cette structure a connu un véritable changement de culture institutionnelle. Contrairement à l’IND, l’OFPRA était une autorité administrative indépendante, soit un organisme national mais autonome financièrement et administrativement par rapport à l’administration étatique, bien que dépendant du Ministère des affaires étrangères. Cependant, depuis une loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, l’ OFPRA est désormais placé sous tutelle du Ministère de l’Immigration, de l’Intégration et du Développement solidaire. Pour autant, il n’est pas coupé de la dimension internationale du droit d’asile et conserve tout de même un contact direct avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) et continue d’appliquer la Convention de Genève de 1951. Le problème lié à cet organisme était qu’il ne facilitait pas la gestion efficace des déboutés de l’asile faute de liens directs avec le Ministère de l’Intérieur et la police aux frontières, ce qui nuisait à une bonne exécution des décisions de politique publique et de refoulement en cas d’échec de la demande et entraînait des conséquences pour l’économie française avec d’importantes dépenses publiques en jeu. De plus cette défaillance du système français pouvait être interprété comme un signal aux immigrés potentiels que le régime était poreux. Or, la nouvelle position de l’OFPRA au sein de l’administration française ainsi que la création d’une cellule de liaison entre ce dernier et le Ministère de l’Intérieur a permis d’assurer une meilleure communication entre les différents services pouvant intervenir dans la mise en œuvre du droit d’asile, notamment en ce qui concerne l’éloignement des déboutés de l’asile. Après avoir présenté les organismes étatiques en charge de la réception des demandeurs d’asile, étudions à présent les réformes ayant eu lieu tant au sein de l’IND que de l’OFPRA et leurs effets sur la crise de l’asile. Tout d’abord, en ce qui concerne le Royaume-Uni, il y a eu un premier plan de changement en 1997 après l’arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste dont la priorité était la rationalisation de l’administration. Par exemple, l’organisation interne de l’IND a été restructurée pour qu’un fonctionnaire puisse suivre tout le déroulement de la procédure pour une meilleure gestion au cas par cas. Pourtant, une nouvelle vague de demandeurs d’asile a conduit à l’abandon de ce plan en 1999. Un nouveau programme de restructuration a alors été mis en place, dont les points principaux étaient le retour à l’organisation thématique et plus au cas par cas, l’augmentation des effectifs, et le changement du système informatique. L’ OFPRA a aussi connu des réformes importantes quant à son organisation et son fonctionnement. Plus particulièrement, le budget ainsi que l’effectif de cet organisme ont été augmentés, et comme pour l’IND, on a amélioré le système informatique pour une meilleure gestion des demandes d’asile au niveau national avec une meilleure communication avec les ministères de l’Intérieur ou de l’Emploi, et pour permettre l’échange d’informations entre Etats membres avec le système Eurodac. Le but que l’on essaye d’atteindre en France est de réduire le temps nécessaire à l’instruction des dossiers (six mois pour la phase administrative et deux mois s’il y a appel de la décision) afin que les demandeurs d’asile et leurs familles ne puissent plus s’installer de façon permanente sur le territoire français. Cela rend moins difficile l’expulsion en cas de décision négative de la part de l’administration française. La réforme de l’IND au Royaume-Uni a permis de réduire le nombre de demandes déposées à Croyden (Londres). En effet, l’administration britannique tente de traiter rapidement les cas les plus simples et de refouler les personnes ne pouvant pas prétendre à la protection normalement garantie aux réfugiés. La réforme du système d’accueil passe aussi par l’adoption de mesures restrictives, comme par exemple la mise en place d’un contrôle aux frontières renforcé afin de rendre l’accès au territoire plus difficile et de décourager les immigrés potentiels. Le bilan des réformes de l’IND est donc plutôt positif. En France, les réformes les plus importantes des systèmes d’accueil des demandeurs d’asile ont eu lieu en 2003 par l’adoption de deux lois par le gouvernement français afin de prendre de l’avance sur l’adoption des directives au niveau communautaire couvrant ce domaine :

• Loi du 11 décembre 2003 qui « introduit les notions de pays d’origine sûr et d’asile interne et anticipe ainsi l’adoption de deux propositions de directives européennes sur la définition du réfugié et la protection subsidiaire ainsi que sur les procédures d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres » (cf : http://www.ladocumentatio ... oitdasile.shtml) • Loi du 26 novembre 2003 relative à « la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité qui crée un fichier des empreintes digitales pour renforcer la lutte contre l’immigration irrégulière, subordonne la délivrance de la carte de résident à un objectif d’intégration et institue quatre catégories d’étrangers qui bénéficieront d’une protection quasi-absolue contre l’expulsion » (cf : http://www.ladocumentatio ... oitdasile.shtml) • Loi du 20 novembre 2007 sur l’immigration qui prévoit que l’OFPRA sera désormais sous tutelle du ministère de l’immigration, de l’identité nationale et du développement solidaire, et qui prévoit aussi que la France devra adapter ses décisions à celles de la Cour européenne des droits de l’homme en matière d’asile.

Vers une harmonisation communautaire du droit d’asile

Tous les Etats membres de l’Union Européenne sont confrontés à des situations problématiques similaires qu’ils peuvent tenter de régler d’une manière commune et équitable. Mais certains Etats membres étaient dans un premier temps réticent à cette idée, comme le Royaume-Uni, car l’inconvénient d’une harmonisation au niveau communautaire est que cela limite les Etats dans leur possibilité de légiférer sur des problèmes bien spécifiques qu’ils peuvent rencontrer. Dans le cadre de l’UE, le problème vient du fait que conformément à la lettre des traités communautaires on aimerait ouvrir les frontières pour promouvoir le commerce entre Etats membres, mais on souhaite simultanément pouvoir les fermer aux immigrés clandestins. La solution est donc de gérer l’espace communautaire avec des outils communautarisés. Par exemple, suite à l’ouverture de l’espace Schengen en 1995, des mécanismes de coopération intergouvernementale ont été mis en place au niveau des autorités répressives, et des services d’immigration et de police aux frontières afin d’empêcher la libre circulation des immigrés clandestins, mais avec eux des potentiels bénéficiaires du statut de réfugié.

La communautarisation du droit d’asile s’est organisée de la façon suivante : • Avant l’adoption du traité d’Amsterdam, les questions touchant au droit d’asile relevaient de la coopération internationale (cf Convention de Dublin sur la répartition du traitement de la demande d’asile entre les Etats membres). Mais les décisions prises par le Conseil des Ministres n’étaient pas contraignantes car leur application ne pouvait être contrôlée. • Avec l’adoption du traité d’Amsterdam le 02/10/1997, les compétences en matière d’asile sont passées dans la sphère communautaire. En octobre 1999, au sommet de Tampere, il a été déclaré que l’objectif d’un régime européen d’asile était de « déboucher sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme valable dans toute l’Union » • Depuis, une série de directives a été adoptée, dans le cadre des objectifs énoncés à l’article 63 du TCE, comme la directive du 20/07/2001 définissant la protection en cas d’afflux massif de demandeurs d’asile et la directive du 27/01/2003 sur les normes minimales de conditions d’accueil.

Les Etats européens ont donc, depuis l’adoption du traité d’Amsterdam, réussi à harmoniser leur politique sur différents points sensibles. Cependant, il reste du chemin à parcourir pour parvenir à répartir équitablement la charge de l’accueil des demandeurs d’asile et gérer l’espace communautaire avec des moyens appropriés pour fermer les portes aux immigrés clandestins ne bénéficiant pas de la protection comme par exemple la coopération entre les autorités répressives des Etats membres, ou des services de police aux frontières,…, à travers l’application d’une procédure unique et commune à tous les Etats membres.

Bibliographie : - www.europarl.europa.eu/comparl/libe/elsj/charter/art18/default_en.htm

- www.robert-schuman.org/question_europe.php?num=sy-51

- Goodwin-Gill and MacAdam, The refugee in International law, Oxford University Press, third edition

- Alland, Traité du droit d’asile, Paris : Presses Universitaires de France, 2002

- www.unhcr.fr/

- europa.eu/abc/index_fr.htm

- http://www.ena.fr/index.p ... 76-645-674-686-

- http://edoctorale74.univ- ... alassigne03.pdf