Le 11 décembre 1997 a été adopté le Protocole de Kyoto, par lequel 39 pays industrialisés ont accepté de prendre des engagements en matière de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre pour lutter contre le réchauffement climatique. Alors que la France a ratifié le Protocole en mai 2002, le Sénat américain a exprimé son refus de le ratifier par la Résolution “Byrd-Hagel” du 21 Juillet 1997. L’Union européenne a fortement critiqué la position américaine, qui peut s’expliquer par leur désaccord sur la participation universelle et la différentiation, la place des intérêts économiques par rapport à la protection de l’environnement, et l’utilisation de mécanismes de flexibilité. Les Etats-Unis ont donc choisi de recourir à des solutions nationales, à tous les niveaux, tandis que la France a choisi de mettre en œuvre ses engagements en vertu du Protocole.

Les efforts internationaux en matière de lutte contre le réchauffement climatique ont mené à l’adoption par 167 Etats de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) lors de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement tenue à Rio en 1992. Les Etats-Unis l’ont ratifiée le 15 octobre 1992 et la France l’a ratifiée le 25 mars 1994. Elle est entrée en vigueur le 21 mars 1994, soit 90 jours après réception de la 50ème ratification, et comptait 192 parties en décembre 2007. La Convention n’imposait cependant aucune limite contraignante sur les émissions de gaz à effet de serre (GES). L’Union européenne a donc proposé l’adoption d’un Protocole, prévoyant une réduction de 15% des trois principaux GES par rapport aux niveaux de 1990 d’ici 2010. Il a ensuite fallu attendre cinq ans de négociations internationales pour qu’enfin le 11 décembre 1997 à Kyoto au Japon, plus de 160 parties à la Convention cadre parviennent à un accord : le Protocole de Kyoto. Selon ce protocole, 39 pays industrialisés (ceux listés à l’Annexe I de la Convention) acceptent de prendre des engagements juridiquement contraignants en matière de réduction de leurs émissions de six GES de 5,2% par rapport au niveau de 1990 au cours de la période 2008-2012. Les objectifs impartis à chacune des parties varient selon les différentes circonstances. Par exemple, il s’agit d’une réduction de 7% pour les Etats-Unis et de 8% pour l’Union européenne. Pendant que l’Administration Clinton négociait le Protocole de Kyoto, le Sénat américain a adopté le 21 Juillet 1997, par un vote de 95 à 0, la Résolution « Byrd-Hagel », nommée d’après ses initiateurs les sénateurs Robert Byrd et Chuck Hagel. Cette résolution indiquait que « les Etats-Unis ne devraient pas être signataires d’un protocole ou d’un autre accord mettant en œuvre la CCNUCC de 1992, en négociation à Kyoto en décembre 1997 ou par la suite, qui imposerait de nouveaux engagements pour limiter ou réduire les émissions de gaz à effet de serre des parties de l’Annexe I, à moins que le protocole ou autre accord n’impose de nouveaux engagements programmés spécifiques pour limiter ou réduire les émissions de gaz à effet de serre des parties qui sont des pays en voie de développement au cours de la même période de conformité, ou qui affecteraient gravement l’économie des Etats-Unis. » Cette résolution laissait ainsi présager que les Etats-Unis ne ratifieraient pas le Protocole de Kyoto. La France a ratifié le Protocole de Kyoto le 31 mai 2002, et celui-ci a été ratifié le 16 février 2005, mais sans la participation des Etats-Unis. On se pose alors la question de savoir pourquoi les Etats-Unis se sont exclus de ce régime international au profit de leurs règles internes, ce qui nous permettra de nous pencher sur la question plus générale des facteurs qu’un Etat prend en compte dans sa décision de participer ou non à un traité. S’agit-il de l’étendue du problème visé ? De l’uniformité du régime mis en place ? Des intérêts économiques nationaux ? De l’état du droit interne ? Nous verrons que les Etats-Unis ont refusé de ratifier le Protocole de Kyoto et l’Union européenne a critiqué leur position, que les Etats-Unis et l’Union européenne étaient en désaccord sur la participation universelle, la place des intérêts économiques, et l’utilisation de mécanismes de flexibilité, et que les Etats-Unis ont choisi de recourir à des solutions nationales, tandis que la France a choisi de mettre en œuvre ses engagements en vertu du Protocole de Kyoto.

Les Etats-Unis ont refusé de ratifier le Protocole de Kyoto et l’Union européenne a critiqué leur position. Alors qu’il existe parmi les Etats un accord unanime sur la nécessité d’un engagement international de lutte contre le réchauffement climatique, il existe d’importantes divergences sur la volonté de s’engager concrètement et sur les moyens de mise en oeuvre. Tout d’abord, il existe une opposition Nord-Sud, entre les pays industrialisés et les pays en voie de développement, par laquelle les pays industrialisés sont réticents à abandonner leur mode de vie en limitant leur consommation de combustibles fossiles, responsables de la libération de GES. Il existe également des différences de point de vue parmi les pays industrialisés, en particulier entre l’Union européenne et les Etats-Unis. Par exemple, les différences entre leurs secteurs industriels influencent leurs préférences respectives quant aux gaz à prendre en compte et dans quelle mesure ils souhaiteraient restreindre la production de ces gaz. La Résolution Byrd-Hagel a fortement influencé les négociations à Kyoto ainsi que le dialogue national sur la décision de soutenir ou non le Protocole. Le 13 Mars 2001, le nouvellement élu Président George W. Bush a confirmé le rejet unilatéral des Etats-Unis en disant du Protocole de Kyoto qu’il était « fatalement défectueux » du fait que l'exclusion des pays en voie de développement tels que la Chine et l'Inde, qui sont de gros pollueurs, rend le Protocole à la fois injuste et irréaliste, du fait de l'état soi-disant incomplet de la connaissance scientifique sur le réchauffement climatique, et du fait de l’atteinte aux intérêts économiques américains. L'Article II Section 2§2 de la Constitution des Etats-Unis prévoit que le Président a le pouvoir, sur l'avis et le consentement du Sénat, de ratifier des traités, sous réserve d'un vote positif des deux tiers des Sénateurs présents. Or une opposition de 95 à 0, même sans avoir de force contraignante, reflète une très faible chance de future ratification du Protocole, du moins sous l’Administration Bush, qui est généralement méfiante du droit international. En France, dans le cadre de l’Union européenne, le processus de ratification requiert à la fois l'approbation du Parlement français, et celle du Conseil européen à la majorité qualifiée après consultation du Parlement européen. L’article 53 de la Constitution française liste les traités qui « ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.» C’est ainsi par la loi n° 2000-645 du 10 juillet 2000 du Parlement français et par la décision du 25 avril 2002 du Conseil européen qu’a été autorisé la ratification par la France du Protocole de Kyoto. Le Président de la République a ensuite ratifié le Protocole le 31 mai 2002, conformément à l’article 52 de la Constitution française. Ces différents processus sont relativement proches et ne suffisent donc pas à expliquer pourquoi l’un a abouti à la ratification du Protocole et l’autre pas. L’entrée en vigueur du Protocole requérait la ratification d’au moins 55 parties à la Convention cadre, y compris des parties de l’Annexe I représentant au moins 55% des émissions de dioxyde de carbone de ce groupe en 1990. Sans la ratification américaine, seule la ratification de la Fédération de Russie permettait d’atteindre le deuxième seuil. La Russie a enfin ratifié le Protocole de Kyoto en novembre 2004, lui permettant ainsi d’entrer en vigueur le 16 février 2005. Alors que les Etats-Unis étaient le premier Etat industrialisé à ratifier la Convention cadre définissant le régime général, ils sont à ce jour, avec l'Australie, l’un des deux seuls pays industrialisés qui ne sont pas parties au Protocole de Kyoto, l’instrument nécessaire à la mise en œuvre du régime général. Une majorité des autres parties à l’Annexe I, dont les pays de l’Union européenne, a ratifié le Protocole. La position de l’administration américaine a immédiatement été critiquée par des gouvernements autour du monde, surtout européens, qui estimaient qu’avec le rôle dominant tenu par les Etats-Unis dans le système politique international, ils auraient du donner un meilleur exemple. Le Premier Ministre britannique Tony Blair a déclaré que « certaines des plus grandes nations industrialisées » n’ont pas été à la hauteur de leurs promesses. Certaines instances internationales ont également exprimé leur désaccord, comme l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, qui a condamné ce revirement intervenu après des années de longues négociations. Elle a adopté la Résolution 1243 (2001), par laquelle elle affirme notamment sa détermination à déployer des efforts pour négocier un changement d’attitude de la part des Etats-Unis et à s’engager dans une coopération interparlementaire. L’Assemblée parlementaire a entrepris des démarches directement auprès du Congrès américain, pour tenter de convaincre le président George W. Bush de reconsidérer sa décision concernant le Protocole de Kyoto. Les traités apparaissent en effet comme un consensus international nécessitant un dépassement des divergences interétatiques.

Les Etats-Unis et l’Union européenne étaient en désaccord sur la participation universelle, la place des intérêts économiques, et l’utilisation de mécanismes de flexibilité. La Résolution n°43/53 de l’Assemblée générale des Nations Unies du 6 décembre 1988 a appelé la question du changement climatique une « préoccupation commune de l’humanité » et a fait appel à une action globale pour combattre le problème. Or, comme l'a déclaré Lavanya Rajamani, « l'environnement ne respecte pas les frontières politiques. » Il paraît alors évident qu'il est préférable d'agir sur le plan international plutôt que par des efforts nationaux isolés. Les traités multilatéraux sont donc devenus le moyen privilégié pour répondre à certains problèmes environnementaux globaux. La France participe à un nombre de ces accords alors que les Etats-Unis ne sont parties qu’à un tiers d’entre eux. Le caractère transfrontalier des problèmes environnementaux implique également qu’il est préférable que le plus grand nombre possible d’Etats participent à ces traités, l’idéal étant une participation universelle. La Communauté internationale estime que la coopération des plus gros producteurs mondiaux de GES, dont les Etats-Unis, qui sont responsables de 23,1% des émissions de GES, mais également de certains pays en voie de développement comme la Chine, est impérative pour que le régime de Kyoto fonctionne. Cependant, le Protocole place un plus grand fardeau sur les épaules des pays développés sous le principe de « responsabilités communes mais différentiées » car les pays industrialisés peuvent plus facilement payer le coût des réductions d’émissions de GES et ont historiquement contribué plus au problème en émettant de plus grandes quantités de GES par personne que dans les pays en voie de développement. Par exemple, bien que la Chine soit actuellement le deuxième plus grand émetteur de GES après les Etats-Unis, ses émissions par personne représentent moins d’un huitième celles des Etats-Unis. Le Sénat américain a critiqué ce système de différentiation dans sa Résolution Byrd-Hagel, en notant que «les émissions de gaz à effet de serre des parties qui sont des pays en voie de développement augmentent rapidement et devraient dépasser les émissions des Etats-Unis et d’autres pays de l’OCDE dès 2015 ; » et que « l’exemption pour les parties qui sont des pays en voie de développement est inconsistante avec le besoin d’action globale sur le changement climatique et est défectueuse sur le plan environnemental ; » La Climate Change Review (Revue sur le Changement Climatique) de 2001 indique que les émissions nettes des pays en voie de développement ont déjà dépassé celles des pays industrialisés et que les émissions annuelles de CO2 des pays en voie de développement doubleront entre 1990 et 2010. Les Etats-Unis estiment donc que sans la coopération des pays en voie de développement, les réductions de GES des pays développés ne feraient pas une différence suffisamment importante dans la tendance générale de réchauffement climatique. Une partie de la doctrine considère que la différentiation se justifie principalement par le besoin d’assurer une participation la plus large possible dans les accords environnementaux internationaux. En effet, en exigeant moins des pays ayant le moins de moyens, un traitement différentié encourage ces pays à participer. Cependant, la différentiation peut également constituer un obstacle à la participation, dont le refus de participation des Etats-Unis est un parfait exemple. Les Etats-Unis, considérant qu’un traité sans la participation des pays en voie de développement ne serait pas efficace et serait injuste pour eux, ont donc choisi de ne pas y participer non plus, allant ainsi eux-mêmes à l’encontre du « besoin d’action globale ». Ils sont donc un « free-rider », c’est-à-dire un Etat qui reçoit les bénéfices d’un accord sans y participer ni supporter ses coûts. La France, pour sa part, n’a pas cherché à se comparer aux autres parties et a accepté le principe de différentiation, en y voyant le meilleur moyen de convaincre les pays en voie de développement de participer au Protocole, et ainsi de se rapprocher d’une participation universelle.

Le Sénat américain dans sa Résolution Byrd-Hagel a également fait part de sa crainte que « les propositions sous négociation, du fait de la disparité de traitement entre les parties de l’Annexe I et les pays en voie de développement et le niveau de réductions d’émissions requises, pourrait gravement affecter l’économie des Etats-Unis, en particulier par de significatives pertes d’emplois, des désavantages commerciaux, des coûts d’énergie et de consommation accrus, ou toute combinaison de ceux-ci. » L’administration a cité des modèles suggérant une chute du produit national brut des Etats-Unis d’au moins 1 à 2 % d’ici 2010, et jusqu’à 4 % si certaines dispositions commerciales ne sont pas adoptées. Ceci va dans le sens de la tendance, depuis près de 10 ans, à faire passer les intérêts politico-économiques des différents négociateurs avant l’urgence de l’action. Les Etats-Unis ne veulent pas que le principe de différentiation ne donne un avantage économique à leurs compétiteurs qui ne sont pas sujets aux même exigences et coûts de contrôle. Les Etats-Unis plaçaient ainsi leurs intérêts économiques propres au-dessus de l'intérêt commun de protection de l'environnement. Le Président de la République française, pour sa part, a placé l’écologie au sein de sa campagne présidentielle (Le Monde, 5 mai 2001). L’attitude américaine correspond à la formule célèbre de Jellinek selon laquelle « Le droit international existe pour les Etats, et non les Etats pour le droit international» et à la philosophie hégélienne selon laquelle « Le Etats ne sont tenus au respect des traités qu’aussi longtemps qu’ils y ont intérêt ». Cependant, contrairement à la France, les Etats-Unis ne semblent pas avoir vu les avantages économiques à long terme qui pourraient résulter d’un climat stabilisé.

	Enfin, les Etats-Unis et l’Union européenne étaient en désaccord sur les trois mécanismes de flexibilité introduits de façon innovante dans le Protocole de Kyoto, destinés à donner une certaine souplesse au processus : les échanges de droits d’émission (art.17), la mise en œuvre conjointe (art.6), et le mécanisme pour un développement propre (art.12). La localisation des émissions de GES étant sans importance du point de vue du climat global, ces trois outils économiques permettent aux parties de s’échanger entre elles une partie de leur budget d’émissions de GES. Le 1er janvier 2005 a donc été créé un marché intérieur de quotas d’émission, le plus vaste marché de droits échangeables jamais mis en place au monde jusqu’à présent.

Tandis que l’Union européenne, souhaitait que la réalisation des engagements résulte pour moitié de la mise en œuvre de politiques et mesures nationales, le groupe de l’Ombrelle, dont les Etats-Unis qui revendiquaient une certaine souplesse, était quant à lui favorable à un recours illimité aux mécanismes de flexibilité. L’Union européenne souhaitait un objectif régional permettant des échanges parmi les pays de l’Union européenne, mais a cherché à limiter les échanges à l’extérieur de ce bloc régional. Or, les Etats-Unis, qui sont favorables à un système de droits échangeables et ont notamment mis en place en 1990 un programme fédéral de contrôle des émissions de dioxyde de soufre reposant sur le mécanisme de permis négociables dans le cadre de la lutte contre la pollution de l’air, souhaitaient participer à ces échanges. N’étant pas prêts à faire des concessions, les Etats-Unis ont donc choisi de faire primer leurs intérêts nationaux sur les intérêts internationaux.

Les Etats-Unis ont choisi de recourir à des solutions nationales, tandis que la France a choisi de mettre en œuvre ses engagements en vertu du Protocole de Kyoto. Alors que, comme nous l’avons vu, il paraît plus logique d’aborder le problème du réchauffement climatique sur le plan international, l'Administration Bush a annoncé qu’il était préférable pour eux de l’aborder sur le plan national. Des efforts ont été entrepris au niveau fédéral, des régions, des états fédérés, des villes, et même des entreprises pour réduire les émissions de GES. Au niveau fédéral, le gouvernement a lancé en 1993 le Climate Change Action Plan (Programme d’Action contre le Changement Climatique), un programme gouvernemental comprenant une cinquantaine d’initiatives concernant les principaux GES et impliquant la plupart des secteurs de l’économie. Le Président Bush a également annoncé le 14 février 2002 les Clear Skies and Global Climate Change Initiatives (Initiatives pour un Ciel Clair et le Changement Climatique Global), une stratégie visant à réduire l’intensité des GES de l’économie américaine de 18% dans les dix prochaines années, affirmant que cet objectif est « comparable au progrès moyen que les nations participant au Protocole de Kyoto sont requises d’accomplir ». Au niveau régional, six organisations composées de plusieurs Etats ont pris l’initiative de s’attaquer au changement climatique. Par exemple, un groupe de neuf Etats du Nord-Est a formé la Regional Greenhouse Gas Initiative (Initiative Régionale sur les Gaz à Effet de Serre), une stratégie régionale pour contrôler les émissions de GES grâce à un système d’échange d’émissions. Au niveau des Etats, 26 états ont de leur propre chef entamé la mise en œuvre de programmes de lutte contre le changement climatique, et 17 les appliquent déjà. Le New Jersey peut être considéré comme leader en la matière, avec son programme à approche sectorielle fondé sur la Convention cadre, le NJ Sustainability Greenhouse Gas Action Plan (Plan d’Action Durable du New Jersey sur les Gaz à Effet de Serre), qui avait pour objectif de réduire d’ici à 2005 les émissions de GES de 3,5% en dessous du niveau de 1990. Au niveau des villes, 78 villes américaines participent aujourd’hui à un programme du International Council for Local Environmental Initiatives (Comité International pour les Initiatives Environnementales au Niveau Local) : la Cities for Climate Protection Campaign (Campagne des Villes pour la Protection du Climat), qui propose une formation et une assistance technique aux municipalités et aux comtés pour des projets visant à la réduction des GES. De plus, par le biais du US Mayors Climate Protection Agreement (Accord des Maires Américains sur la Protection du Climat), certaines villes ont également accepté de réduire leurs émissions aux niveaux de Kyoto. L’attitude de l’industrie américaine concernant le changement climatique est en train d’évoluer de façon radicale. L’industrie automobile accomplit des progrès importants dans la réduction des émissions des véhicules. Le Green Power Market Development Group (Groupe de Développement du Marché de l’Energie Verte) s’est constitué en mai 2000 et ses membres, 11 grandes entreprises commerciales, travaillent actuellement avec deux entités pour générer 1000 mégawatts supplémentaires d’énergie verte et pour apporter leur soutien au développement des marchés d’énergie verte. Les compagnies électriques américaines aussi étudient et mettent en place un certain nombre de stratégies impliquant l’utilisation d’énergie renouvelable. Tous ces efforts volontaires de réductions de GES, encouragés par le Président Bush dans la tradition américaine de l’engagement librement consenti, semblent porter leurs fruits. Mais cette décentralisation qui découle du système fédéral américain est-elle aussi efficace que le Protocole de Kyoto, comme le revendiquent les Etats-Unis? L’avantage pour les Etats-Unis est de pouvoir être maîtres à bord, mais un modèle fondé sur la confiance en chaque Etat qu’ils entreprendront des mesures équivalentes à celles du Protocole de Kyoto ne serait pas praticable sur le plan international, entre autres du fait d’un manque de cohérence. Les Etats ayant ratifié le Protocole de Kyoto doivent mettre en œuvre leurs engagements au niveau national, ce qui leur laisse tout de même une certaine marge de manœuvre. Par exemple, en France, la Commission Interministérielle de l’Effet de Serre a adopté fin janvier 2000 le programme national de lutte contre le changement climatique (PNLCC). La France s’est également dotée d’une Commission du développement durable, chargée notamment de définir une politique conforme aux objectifs adoptés au sommet de Rio. Quelle solution est la plus efficace pour aborder le problème du réchauffement climatique ? Une action nationale indépendante ou une action internationale concertée ? Il paraît plus généralement accepté que les Etats existent pour le droit international, mais les Etats-Unis ont préféré considérer le droit international comme étant à leur service, et ont choisi de ne pas participer au Protocole de Kyoto, en particulier du fait de l’absence d’uniformité du régime mis en place, de leurs intérêts économiques nationaux, et de l’état de leur droit interne.

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