Etat d´urgence/ Etat d´exception/ Lutte contre le terrorisme en Espagne
MBDE 2016-2017
Blog droits fondamentaux
Etat d’urgence/ état d’exception / lutte contre le terrorisme en Espagne
- Les sources
Les constitutions des démocraties contemporaines prévoient un système d´organisation des pouvoirs et des droits fondamentaux pour leur fonctionnement en situation dite « normale ». Cependant, lorsqu´elles se retrouvent confrontées à des situations qui dérogent à cette normalité, les constitutions peuvent envisager leur incapacité à répondre à la situation et prévoir des principes dérogatoires.
En Espagne, la Constitution de 1978 distingue ainsi deux états, celui des « circonstances ordinaires » et celui des « circonstances extraordinaires » qui justifient l´application d´un droit d´exception en cas de crise. Un tel système exige non seulement une certaine justification de son application mais aussi un mode d´organisation du pouvoir différent des situations de circonstances ordinaires. Son principal objectif est de résoudre l’état de crise, quel qu’il soit, le plus vite possible afin de permettre un retour à la normalité constitutionnelle. On appelle cet état dérogatoire justifié à la normalité constitutionnelle, le droit d´exception. Son application est subordonnée à deux situations différentes de crise : les crises dites « neutres politiquement», c´est-à-dire dont l´origine est bien distincte du fonctionnement intrinsèque de la Constitution, telles que les catastrophes naturelles, les agressions armées extérieures etc…, et les crises « constitutionnelles » c´est- à- dire celles qui touchent la constitution et son organisation politique, comme les coups d´état par exemple. En Espagne, le droit dérogatoire qui régule les différents régimes d´exception prévus par la constitution se caractérise selon différents critères inscrits aux articles 55 et 116 de la Constitution Espagnole (CE).
Tout d´abord, le droit dérogatoire est limité. En effet les situations d’exception ne justifient en aucun cas la suspension de l´application générale de la constitution. L´article 55.1 énonce les droits qui pourront être suspendus mais il prévoit des effets limités quant à cette suspension, son application territoriale ainsi que sa durée.
Ensuite, c´est un pouvoir du parlement : la constitution prévoit que seul le parlement a la capacité de suspendre l´ordre constitutionnel établi ainsi que d´en définir les termes d´application. Toutefois, selon le régime d´exception mis en œuvre, les modalités de vote ne sont pas les mêmes. De plus et avec l´objectif de renforcer le contrôle parlementaire sur l´application des mesures de suspension des normes constitutionnelles, l´article 116.5 de la CE interdit la dissolution du Congrès espagnol formé par l´Assemblée nationale et le Sénat lorsque l´un des régimes d´exception est déclaré.
En outre, selon l´article 116 de la Constitution, le régime d´exception est un droit soumis aux principes de nécessité, de proportionnalité, de temporalité, de vigilance immédiate, de publicité et de responsabilité. Il s’agit d’éviter que la déclaration d´un état d´exception déresponsabilise le gouvernement. Autrement dit, les actes et dispositions adoptés par les autorités au pouvoir dans de telles circonstances pourront être contestés devant les juridictions compétentes et les victimes pourront être indemnisées si elles ont subies, de manière disproportionnée, des préjudices de manière directe dus aux actes et décisions pris par les autorités compétentes.
Enfin, l´article 169 de la CE interdit toute réforme constitutionnelle sous un régime d´exception.
Les régimes d’exception sont divers en Espagne. En effet, l´article 116 de la CE, ainsi que la loi organique des états d´alerte, d´exception et de siège 4/1981 (LOES) et les articles 162 á 165 du Règlement du Congrès en prévoient trois types: les états d´alerte, d’exception et de siège.
L´état d´alerte (art. 116.2 de la CE et art. 4 LO 4/1981) est un régime exceptionnel qui peut être déclaré lorsque le pays fait face à une catastrophe naturelle ou à un danger de grande envergure. Le gouvernement peut déclarer seul l´état d´alerte, via un décret pris lors du Conseil des ministres, car celui-ci ne suppose pas la suspension de droits constitutionnels. Cependant il ne peut le déclarer que pour une période de 15 jours maximum et, en cas de prolongation, il devra demander l´accord du Congrès. Toutefois, il est possible que certaines libertés soient affectées mais de manière très relative. En effet l´article 1 de la LO 4/1981 prévoit que le gouvernement pourra imposer des limites de circulation à certaines heures dans certains lieux, opérer des réquisitions temporaires de biens, rationner des produits de première nécessité et imposer des ordres nécessaires afin d´assurer le bon fonctionnement des services affectés par une grève ou une mesure de conflit collectif. Mais ces mesures ne sont pour autant que des limitations temporaires et peu privatives de libertés concrètes. L´état d´alerte peut être appliqué sur tout ou partie du territoire espagnol lorsque se produisent les situations suivantes :
- Crises sanitaires comme les épidémies et les contaminations à haut risque et de grande envergure.
-Les catastrophes naturelles ou calamités publiques comme les tremblements de terre, inondations, incendies urbains ou forestiers ou les accidents de grande magnitude.
-Les pénuries de produits de grande nécessité.
-La paralysie des services publics essentiels pour le pays.
L´état d´exception (art 116.3 de la CE et art. 13 LO 4/1981) est quant à lui un régime exceptionnel qui peut être déclaré lorsque le pays fait face à de graves altérations de l´ordre public mais que l´Etat peut toujours affronter avec des moyens civils. Le gouvernement, pour déclarer l´état d´urgence, a besoin de l´autorisation du Congrès qui débattra de la demande en l´accordant ou non selon ses propres termes et modifications. Après l´obtention de l´accord par le Congrès, un décret du Conseil des ministres pourra déclarer l´état d’exception pour une période maximum de 30 jours. En cas de prolongation des circonstances extraordinaires, le Gouvernement peut solliciter auprès du Congrès un rallongement de l´état d´exception qui ne pourra cependant pas excéder les 30 jours supplémentaires. Cette déclaration est subordonnée à une grave altération du libre exercice des droits et libertés des citoyens, du fonctionnement normal des institutions démocratiques et des services publics essentiels pour la communauté. Le contrôle de l´ordre interne revient alors aux Forces Armées. Lors de la déclaration de l´état d’exception, l´Etat peut suspendre le libre exercice de certains droits et libertés. Les droits qui sont susceptibles de faire l´objet d´une suspension sont la détention préventive prévue à l´article 17.2 de la CE, l´inviolabilité du domicile (art. 18.2), le secret des communications (art. 18.3), la liberté du choix de résidence et la libre circulation sur le territoire national (art.19), la liberté d´expression de sa pensée (art.20.1.a), la liberté de communication ou réception d´information véritable quel que soit le type de média (art. 20.1.b), l´interdiction de garder des publications ou informations sans autorisation judiciaire préalable (art.20.5), le droit de réunion dans les lieux publics et de manifestations (art. 21.2), le droit de grève (art.28.2), le droit d´adopter des mesures de conflit collectif (art.37.2).
L´état de siège (art. 116.4 de la CE et art. 32 LO 4/1981) est un régime d´exception militaire qui peut être déclaré, sans limite dans le temps, lorsque le pays est en état de danger, à savoir quand la survie même de l´Etat est menacée généralement en cas d´invasion, de guerre en dehors du pays ou guerre civile. La loi organique (LO) 4/1981 art.32 précise que l´état de siège pourra être déclenché lorsque « se produit ou menace de se produire une insurrection ou acte de force allant à l´encontre de la souveraineté ou indépendance de l´Espagne, son intégrité territoriale, ou son ordre constitutionnel qui ne peuvent être résolus par d´autres moyens ». Il peut être déclaré avec l´approbation du Congrès à la majorité absolue après la demande exclusive du gouvernement. Le Congrès détermine quelle sera la durée ainsi que les conditions d’exercice de l´état de siège. Il a également la charge de déterminer les délits qui durant cet état de siège seront soumis à la juridiction militaire. Ainsi, dans la mesure où il s´agit d´un état de guerre, les forces armées sont omniprésentes dans les actes adoptés lors de cet état de siège (LO 4/1981 art.33) et l´Etat se voit conférer des pouvoirs extraordinaires. Les garanties constitutionnelles sont suspendues avec de possibles adaptations quant à l´extension territoriale et matérielle. On peut considérer que l´état de siège permet la restriction maximum des droits fondamentaux, à l’exception de ceux garantis par l´article 15 de la Convention des droits de l´homme. La seule disposition qui reste indemne des mesures de suspension hormis celles visées à l’article 15 de la CEDH, est l´habeas corpus énoncé à l´article 17.2 de la CE.
b) Le rôle des juridictions
Il existe des précisions et encadrements jurisprudentiels quant aux différents régimes, précisés dans la Constitution et dans les lois. En effet, s’agissant des conditions de déclaration d´un régime d’exception qui doit répondre à des conditions extraordinaires, le Tribunal Constitutionnel espagnol (TC) a précisé dans une décision 33/1981 en date du 5 novembre 1981 relative à la déclaration de l´état d´alerte et des droits de grève et de conflit collectif que « seules des circonstances extraordinaires rendant impossible le maintien de la normalité constitutionnelle par les pouvoirs publics ordinaires des autorités judiciaires compétentes peuvent justifier la déclaration d´un tel état et que les mesures indispensables prises pour assurer un retour à la normalité devront s´appliquer de manière proportionnée aux circonstances ». De ce fait, cette décision apporte une nuance et une certaine protection pour les citoyens face à la déclaration des régimes exceptionnels susceptibles de suspendre leurs droits. Dans une autre décision 199/1987 en date du 16 décembre 1987, le Tribunal Constitutionnel espagnol rappelait également que « la déclaration d’état exception donne à l´Etat une capacité de s´ingérer dans la sphère des libertés des citoyens de manière plus intense que dans n’importe quelle autre situation, et également le droit de suspendre de manière individuelle les droits d´un individu, déterminés à l´article 55.2 de la Constitution espagnole ». Cette tendance constitutionnelle est de plus en plus répandue au niveau international, particulièrement après les attentats du 11 septembre 2001 où il a été reconnu nécessaire de limiter les libertés individuelles de certaines personnes compte tenu de la dangerosité qu´elles représenteraient. Cette suspension des droits consiste essentiellement en une privation de libertés prévue en Espagne à l´article 55.2 de la Constitution. Elle vaut en temps ordinaire, c´est à-dire dans un contexte d´ordre constitutionnel normal et permanent, á l´encontre de certains individus considérés hostiles à la constitution ou constituant une menace à l´ordre public.
Les juridictions ont ensuite encadré certains régimes d’exception.
L´état d´alerte, même s´il ne suppose aucune suspension de liberté compte tenu de la motivation de sa déclaration résultant de faits extérieurs ou d´incidents sur la vie publique qui ne constituent pas une menace pour la constitution, permet au gouvernement ou à une communauté autonome (lorsque la déclaration d´état d´alerte ne concerne qu´une partie du territoire) de concentrer un nombre significatif de pouvoirs. En effet, il permet de réquisitionner toutes les autorités civiles de l´Administration publique du territoire affecté. Dans une décision 133/1990 en date du 19 juin 1990, le Tribunal Constitutionnel a jugé constitutionnelle cette concentration du pouvoir entre les mains d´une seule autorité car, dans cette situation, « il apparait de manière indubitable qu´un intérêt général la justifie ».
L´état d´alerte a été appliqué une fois en Espagne depuis 1978. Le décret 1673/2010 du 4 décembre 2010 a déclaré l´état d’alerte pour aider le retour á la normal du service public essentiel du transport aérien. Ce décret a été prolongé par un décret royal 1717/2010 du 17 décembre 2010 (l´équivalent d´une ordonnance du gouvernement en droit français). La déclaration de l´état d´alerte avait été ainsi justifiée : « Les circonstances extraordinaires qui concourent à la fermeture de l´espace aérien espagnol comme conséquence de la situation déclenchée par l´abandon de leurs obligations par une partie des contrôleurs aériens civiles, imposent l´exercice du droit fondamental mentionné au regard de la situation de paralysie d´un service public essentiel pour la société comme l´est le service de transport aérien. Cela constitue, sans aucun doute, une calamité publique de grande ampleur en raison du nombre toujours plus important de citoyens affectés, des droits enfreints et de la gravité des préjudices causés. ». L’état d´alerte a alors été imposé à tout le territoire espagnol. Tous les contrôleurs aériens de l´état espagnol ont été considérés durant cet état comme faisant partie du personnel militaire, soumis aux ordres directs des autorités militaires ainsi qu´aux lois pénales et disciplinaires qui leurs incombent.
L´état d´exception n´a pas connu de jurisprudence susceptible d´apporter des précisions sur son champ d´application.
Enfin, l´état de siège a également fait l’objet d’une précision jurisprudentielle concernant le fonctionnement de la juridiction militaire. En effet, les forces armées, dans une telle situation, ont à charge les responsabilités qui incombent ordinairement aux autorités civiles dans leur domaine Dans une décision 113/1995 en date du 10 juin 199, le Tribunal Constitutionnel précise que l’organisation et le fonctionnement de la juridiction militaire doivent être soumis « aux principes constitutionnels et que son usage ne peut s´étendre en dehors des compétences ordinairement prévues que de manière exceptionnelle, précisément liées à la déclaration d´état de siège. ». Le tribunal constitutionnel apporte encore une fois un élément de proportionnalité dans ces précisions jurisprudentielles.
On peut considérer que les apports jurisprudentiels en la matière sont rares en raison du fait que seul un état d´alerte a été déclaré depuis 1978. Cependant on peut se demander si, suite aux récents attentats qui ont eu lieu, en France, en Allemagne, en Belgique ainsi qu´aux Etats Unis, le Tribunal Constitutionnel ne se prononcera pas de nouveau avec l´objectif de préciser encore plus le cadre de ces régimes d´exception privatifs de liberté.
c) La lutte contre le terrorisme et ces liens avec les régimes d’exception
La lutte contre le terrorisme en Espagne ne semble pas liée directement aux régimes d´exception. Elle est conçue comme un régime qui leur est indépendant. Cependant elle est régie, en partie, par un ensemble de normes également utilisé par le droit dit d´exception en raison de la gravité de la situation. Parmi ces mesures l´on retrouve celle de la suspension individuelle des droits et libertés prévue à l´article 55.2 de la Constitution Espagnole. En effet sans que soit nécessaire la déclaration des états d´alerte ou de siège, la constitution autorise la suspension de certains droits et libertés « pour des personnes déterminées en relation avec les enquêtes correspondantes aux actions des bandes armées ou éléments terroristes ». On peut considérer qu´à travers cette mesure, la généralisation des effets de telles restrictions sur la population dans les situations de lutte contre le terrorisme qui nécessitent une suspension des droits est contenue. De ce fait, même si la justification de la privatisation individuelle de libertés fondamentales et la déclaration des régimes d´exception sont prévues en partie par les mêmes articles 55 et 116 de la CE, du fait du caractère exceptionnel de leur utilisation, il faut se garder de toute confusion. Mais face à deux types de situation dont la gravité ne fait aucun doute, les outils légaux pour y faire face peuvent être similaires.
Il n´est donc pas nécessaire de déclarer un régime d´exception pour lutter contre le terrorisme. Considérons certains détails afin de mieux en appréhender les différences. Lorsqu´un individu entretient des relations avec des bandes armées et des groupes rebelles ou terroristes dénoncés á l´article 55.2 de la CE, il peut se voir privé de ses libertés individuelles. Parmi les activités terroristes, on peut identifier les crimes contre la vie et l´intégrité physique, les menaces, extorsions, et délits contre la sécurité du pays, les attentats contre l´autorité etc. De ces délits découle une privation de certaines libertés qui apparait moins conséquente que celle que permet l´état d´exception et l´état de siège. En effet, sont susceptibles d´être suspendus : la garantie d´une durée maximum de 72 heures de détention préventive (art.17.2), l´inviolabilité du domicile et par conséquent la garantie d´une autorisation judiciaire préalable pour pénétrer dans le domicile ou faire des perquisitions (art. 18.2), le secret des communications (art. 18.3). Certains groupes terroristes peuvent se voir affecter par d´autres privations de libertés communes au groupe : suspension de leurs libertés publiques et privation du droit de se présenter comme candidat aux élections (art. 23.2), déclaration d´illégalité et dissolution de leurs partis politiques et associations (art.22).
Quant à la censure des médias qui pourrait résulter de l´article 20 de la CE, elle a été déclarée inconstitutionnelle par le Tribunal Constitutionnel dans une décision 199/1987 en date du 16 décembre jugeant qu’il s’agissait une atteinte disproportionnée à la liberté d´expression.
Cette législation a toujours existée dans l´ordre juridique espagnol, initialement en tant que législation anti-terroriste et actuellement partie intégrante de la loi relative à la procédure criminelle.
Le contrôle que peuvent exercer les juges sur les mesures prises dans le cadre des régimes d´exception n´est pas approfondi. Les dispositions juridiques relatives à de ce contrôle ne sont ni très détaillées ni nombreuses.
L´article 3.1 de la LO 4/1981 dispose de manière générale que : « les actes et dispositions de l´Administration Publique adoptés durant l´état d´alerte, d´exception ou de siège pourront être soumis devant la justice conformément à ce que dispose la loi ».
Ensuite ce contrôle peut différer en fonction du régime d´exception établi. Il n´est pas précisé pour l´état d´alerte ; cependant pour l´état d´exception, le juge exerce un certain contrôle sur les privations de libertés. En effet, il doit être averti des possibles inspections de domicile, perquisitions faites chez un individu (art. 17.6 LO 4/1981), de la détention d´un individu dans un délai de 24 h (art. 16.2 Lo 4/1981). Mais c´est plutôt une compétence d’information qu´un contrôle qu´exerce le juge : il doit être averti. Toutefois, il n´est pas précisé que son autorisation est de nature obligatoire, ce qui limite encore plus son pouvoir en comparaison avec l´ordre institutionnel ordinaire. L´article 30 s´apparente davantage à un contrôle de la part du juge. Il dispose en effet que : « Si durant un état d´exception le juge estime qu´il existe des faits qui contrarient l´ordre public ou la sécurité de l’individu qui peuvent être constitutifs d´un délit, après avoir averti le procureur, il pourra condamner à la prison provisoire le présumé coupable… ».
Ce contrôle du juge est donc assez limité. Il n´y a d´ailleurs aucune autre référence au contrôle du juge dans la constitution ni dans la loi en rapport avec la déclaration d´un régime d´exception. Dans la décision du 13 janvier 2012, rendue sur recours constitutionnel des contrôleurs aériens contre la déclaration d´état d´alerte prononcée par le gouvernement, le Tribunal Constitutionnel a rejeté leur demande aux motifs que cette déclaration n´était pas une loi et n´était pas susceptible de recours devant lui. Il existe donc un certain vide juridique sur le sujet qui peut apparaître comme une menace à la garantie des droits et libertés fondamentales du citoyen.
- d) Les engagements internationaux
Il est important de rappeler que l´Espagne a ratifié la Convention européenne des droits de l´homme en 1979. De ce fait, il n´est pas possible de suspendre ses droits sans que cela contrarie la légitimité même de l´ordre constitutionnel. Seule la suspension des droits et libertés fondamentales nécessaires à la résolution de la situation de crise pourront l´être. Le principe de proportionnalité s´applique sous peine de sanction des autorités responsables pendant l´instauration d´un tel régime. Certains droits ne peuvent faire l´objet d’une quelconque dérogation conformément à l´article 15 de la CEDH: le droit à la vie, l´interdiction de la torture et l´interdiction de l´esclavage sont garantis quel que soit l´instauration du régime d´exception.
Analogiquement, selon l´article 55 de la Constitution, la déclaration de l´état d´exception entraine la suspension des libertés fondamentales nécessaires à la résolution de la crise sauf celles consacrées à l´article 17.3 de la Constitution espagnole. Ainsi toute personne détenue devra être informée de manière immédiate et compréhensible de ses droits, des raisons de sa détention. Il lui est également garanti l´assistance d´un avocat. Cependant si cette garantie est accordée lors de la déclaration de l´état d´exception, elle ne l´est pas pour l´état de siège qui, on l’a signalé, est beaucoup plus limitatif de liberté. Enfin, la constitution précise que les régimes d’exception n´affectent pas le principe d´Habeas Corpus qui permet à toute personne détenue de savoir les raisons de son arrestation et, en cas d´une détention illégale, d’être libérée sur le champ.
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrage
Constitution espagnole, 1978
Convention Européenne des Droits de l´Homme, Rome, 4 novembre 1950
Ley Orgánica 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio, 1 juin 1981
Pablo Santolaya, Encarna Carmona, Guillermo Escobar, Derechos Fundamentales y Justicia Constitucional, juillet 2016
Sites Web
http://www.derechoconstitucional.es