1. Les principales lois adoptées depuis 1970 au Royaume Uni pour lutter contre le terrorisme.

La législation antiterroriste britannique distingue les lois adoptées dans le cadre du conflit nord-irlandais de celles adoptés face à la montée du terrorisme islamiste.

            Le conflit nord-irlandais s’intensifie à partir de 1970 et la militarisation de l’Armée Républicain Irlandaise. En réponse au nombre croissant de victimes (500 pour la seule année 1972), le Parlement britannique adopte certains actes spécifiques à l’Irlande du Nord comme le Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1973 et d’autres applicables à l’ensemble du Royaume-Uni comme le Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974. Ces deux lois, votées dans l’urgence suite à des attaques terroristes, ne devaient avoir qu’une durée temporaire d’un an mais elles ont été renouvelées plusieurs fois (respectivement jusqu’en 1996 et 1989).

Nous nous intéresserons ici plus particulièrement au Prevention of Terrorism (Temporary Provision) Act de 1974 en raison de son applicabilité sur tout le territoire du Royaume-Uni. En novembre 1974, deux attentats revendiqués par l’IRA (Irish Republican Army) surviennent à Birmingham causant 21 victimes. Suite à cela, le Parlement adopte une loi contenant des « pouvoirs draconiens »[1], s’inspirant principalement du Prevention of Violence (Temporary Provisions) Act de 1939. Il permet aux institutions publiques de rendre illégales certaines associations. L’IRA est déclarée comme étant une structure illégale et toute indication de soutien (politique de promotions publiques, signes vestimentaire, etc) en faveur de cette dernière est interdit (Part 1, articles 1-2). Le Ministre de l’Intérieur peut en outre interdire l’entrée ou la sortie du territoire britannique et d’Irlande du Nord de toute personne suspectée de commettre un acte de terrorisme (Part 2, articles 3-6). Enfin, un suspect peut être arrêté sans mandat pendant une période de 24 heures à 5 jours (Part 3, articles 7-8).

Cette loi, qui semble sévère, est pourtant remise en cause par certains auteurs tant elle apparaît peu efficace. En effet, cette dernière, adoptée dans l’urgence, n’a pas bénéficié d’un débat parlementaire développé. Par conséquent, certaines erreurs ont pu être commises, comme par exemple son aspect temporaire qui n’encourage pas une stratégie sur le long terme. De plus, certains dispositifs qui auraient pu être pertinents, comme la mise en place de fichiers d’identification, ne sont pas mentionnés. Enfin, la question du respect des droits et libertés fondamentaux n’a surement pas fait l’objet d’une discussion très approfondie[2].

La loi de 1974 devait arriver à terme le 28 mai 1975 mais en raison de nombreuses attaques, elle a été renouvelée par le Parlement. Depuis, elle a été modifiée en 1976, 1984 et en 1989. Cette dernière modification est la plus pertinente car elle fournit un texte plus détaillé et précis. Des articles concernant l’assistance financière de groupes terroristes et concernant les pouvoirs d’investigations ont été rajoutés augmentant le poids des institutions publiques et leurs moyens d’action. Cependant, selon certains auteurs contemporains, ces mesures ne sont pas suffisantes car elles se concentrent principalement sur le terrorisme irlandais, incluant seulement quelques adaptations au terrorisme international. Selon C. Walker, la meilleure façon de pallier les vices du Prevention of Terrorism Act serait de promulguer « une loi permanente et exhaustive » en lieu et place de toute la législation existante.[3]

            Le Terrorism Act 2000 annule et remplace les Prevention of Terrorism Act de 1996. Une seule législation est désormais disponible, ce qui améliore et facilite le travail des autorités publiques. Cette loi, contrairement à la législation antérieure, n’a pas pour objet de lutter contre des groupes déterminés comme l’IRA : elle s’applique au terrorisme sous toutes ses formes.

Le terrorisme est désormais vu comme un délit d’intention. La définition du terrorisme retenue dans la loi de 2000 est ainsi plus étendue et comprend dorénavant toutes les atteintes à but politique mais aussi à but religieux et idéologique. Le Terrorism Act 2000 limite grandement les libertés des citoyens. La police peut arrêter un individu sans mandat sur un simple soupçon d’avoir des activités terroristes (article 41) et elle peut définir une zone dans laquelle l’arrestation et l’inspection d’un véhicule ou d’une personne sans motifs raisonnables préalables sont autorisées (article 44). L’article 44 a été sujet à beaucoup de critiques et a été déclaré contraire à l’article 8 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH)[4]. Le Royaume-Uni est le premier Etat à avoir adopté une loi de cette envergure.

Au lendemain des attaques de 2001, le gouvernement Blair fait adopter le Anti-Terrorisme, Crime and Security Act 2001, qui applique des mesures encore plus drastiques. Pour éviter une condamnation, le Royaume-Uni notifie un arrêté de dérogation prévu par l’article 15 de la CEDH, qui permet de justifier, au nom d’un « danger public menaçant la vie de la nation », les atteintes aux garanties prévues par l’article 5 (droit à la liberté). La loi de 2001 autorise en effet le Ministre de l’Intérieur à incarcérer de façon indéfinie, sans jugement ni inculpation des étrangers soupçonnés de terrorisme (articles 21-23). Elle comprend tout un arsenal pour lutter contre le terrorisme, à savoir : des dispositions concernant son financement (gèle des comptes d’organisations ou d’individus terroristes, transparence dans l’origine des fonds), l’accès à l’information (données des passagers et du fret, communication entre les services publiques), la sécurité aérienne, chimique, biologique et nucléaire (fouille des passagers, nouveaux délits liés aux fausses alertes), l’augmentation des pouvoirs de la police (pouvoir de photographier, fouiller, examiner un individu, retrait des déguisements) et, enfin, des dispositions concernant l’immigration (incarcération sans inculpations pénales ni limites de temps[5]).

Le Prevention of Terrorism Act 2005 répond aux exigences de la Chambre des Lords en supprimant la différence de traitement entre étrangers et nationaux contenue dans la loi de 2001[6]. Certains déclarent que cette loi est la signature de la fin de l’habeas corpus qui exigeait que tout emprisonnement résulte d’un jugement[7].  La loi autorise en effet le Ministre de l’Intérieur à prendre des mesures pouvant conduire à l’arrestation d’un individu à son domicile sur la base de « raisons fondées » de le soupçonner de terrorisme en l’absence de mandat. Le Prevention of terrorism Act 2005 prévoit une liste non exhaustive de mesures de contrôle telles que l’autorisation des restrictions de libertés comme la liberté de circulation (déplacements, voyages), la possession d’objets (téléphones) ou encore l’accès à internet. Cette loi est jugée très sévère car elle porte sur des considérations subjectives (soupçons) et non sur des éléments objectifs.

           Suite aux attentats de 2005, causant 52 victimes, le Parlement se réunit à nouveau et adopte le Terrorism Act de 2006. Cette loi constitue un nouveau pas dans l’entendue des incriminations et la réduction des libertés. En effet, ce n’est plus seulement les actions physiques qui sont condamnables mais aussi toutes paroles radicales ou de soutien envers des groupes terroristes. Les actes oraux n’ont pas besoin d’être matérialisés pour pouvoir être poursuivis.

D’autres lois relatives à la lutte contre le terrorisme ont été promulguées depuis 2006, notamment le Counter-Terrorism Act  de 2008 ou le Terrorism Prevention and Investigation Measures Act de 2011. Suite à l’exécution d’un otage britannique par Daesh en 2013 et les attentats de Charlie Hebdo en janvier 2015, le gouvernement de David Cameron a proposé une nouvelle panoplie pour lutter contre le terrorisme, ayant pour finalité la suppression des passeports, un renforcement des frontières et de la surveillance de la population britannique notamment avec l’adoption du Counter-Terrorism and Security Act en février 2015.

2. Les principaux engagements internationaux depuis 1970 du Royaume Uni pour lutter contre le terrorisme.

Le Royaume-Uni est un pays très actif sur la scène mondiale par son adhésion à plusieurs organisations internationales telles que l’Organisation des Nations Unies (ONU), de l’Union Européenne (UE) ou encore du Groupe d’Action Financière sur le Blanchiment de Capitaux (GAFI). Chacune de ces organisations luttent à leur manière contre le terrorisme.

            En effet, après les attentats de Munich de 1972, le Secrétaire Générale de l’ONU, Kurt Waldheim, décida de mettre la question du terrorisme international à l’ordre du jour. Le Royaume-Uni est l’un des Etats fondateurs de l’ONU et est un membre permanent du Conseil de Sécurité. Dans les années 1990, le Conseil de Sécurité a sanctionné différents Etats soupçonnés d’être en lien avec des actes terroristes, comme la Libye (1992) ou le Soudan (1996) et a adopté des résolutions pour lutter contre le terrorisme. Le Royaume-Uni a proposé le texte de la Résolution 1624 qui appelle les Etats à se doter d’une législation interdisant l’incitation à commettre des actes de terrorisme. La plus importante est la résolution n°1373 adoptée suite aux attentats du 11 septembre 2001 ; elle impose aux Etats membres d’appliquer les Conventions dans leur système interne.L’Assemblée Générale adopte en effet des conventions destinées à enrayer le financement des organisations terroristes ou leur accès au matériel nucléaire[8]. Le Royaume-Uni, ayant adopté les treize Conventions, participe donc à l’élaboration d’une stratégie internationale mondiale.
Le Royaume-Uni, participe aussi aux actions de l’Union Européenne. Depuis 1995, le Conseil Européen de Madrid de 1995 a considéré que le terrorisme constituait une menace pour la démocratie. Sur le plan matériel, le Royaume-Uni est membre de l’organisation TREVI (« Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence internationale ») créée en 1975 (aujourd’hui Europol). Le Royaume-Uni est un acteur majeur dans l’approfondissement de la coopération intergouvernementale européenne de lutte contre le terrorisme. En effet, c’est le Terrorism Act 2001 qui a servi de modèle à la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme. Cette dernière permet de rapprocher les législations policière et judiciaire internes afin de lutter identiquement contre le terrorisme sur tout le territoire européen et facilite la coopération avec les mécanismes internationaux[9]. Le Royaume-Uni attache de l’importance à partager des renseignements de façon rapide et efficace. Il a réitéré ce point lors de la conférence de presse du lundi 23 novembre 2015.

            Le Royaume-Uni est aussi membre du GAFI créé en 1989. Le but de cette organisation est de lutter contre le blanchiment de capitaux. En 2001, celle-ci a étendu son mandat pour intégrer la lutte contre le terrorisme à travers l’examen et la suppression des moyens de financement des groupes terroristes. Le Royaume-Uni souscrit aux recommandations et s’emploie à les faire appliquer.

            Enfin, le Royaume-Uni a participé et participe encore à de nombreuses opérations militaires sur le terrain, comme l’opération TELIC en Irak (2003)[10], ou en faisant partie de la coalition internationale pour lutter contre l’Etat Islamique (2014)[11]. Suite aux récents évènements survenus en France, Londres a exprimé son soutien à Paris, David Cameron a défendu devant le Parlement, jeudi 26 novembre 2015, son intention de mettre en œuvre des frappes contre l’Etat Islamique. Il souhaite étendre à la Syrie les raids actuellement menés en Irak contre l’organisation djihadistes. De plus, le Ministre des Finances a annoncé une augmentation de 30% des fonds dédiés au contre-terrorisme.

3. Les principales décisions juridictionnelles nationales ou Européennes sur les pratiques de renseignements liées à la lutte contre le terrorisme concernant le Royaume-Uni.

Les surveillances effectuées secrètement par l’Etat permettent de recueillir des données contribuant à lutter contre le terrorisme. Elles doivent être contrôlées car elles peuvent porter atteintes aux droits de l’Homme.

         Ainsi, dans Liberty et autres c. Royaume-Uni (2008), les requérantes (des organisations non gouvernementales dont Liberty) allèguaient que leurs communications, dont certaines protégées par le secret professionnel, ont été interceptées par un dispositif électronique géré par le Ministère de la Défense britannique. L’autorité nationale (le CRIC) a jugé une absence d’infraction à la loi de 1985 sur l’interception de communications. Cette loi permettait au Ministre de l’Intérieur de délivrer des mandats autorisant la surveillance de communications lorsqu’elle était jugée nécessaire à la sécurité nationale. Les requérantes ont porté l’affaire devant la Cour EDH estimant une violation de l’article 8 de la CEDH (droit au respect de la vie privée et familiale). Cette dernière a jugé que la loi de 1985 conférait aux autorités britanniques un pouvoir presque illimité pour intercepter des communications entre le Royaume-Uni et une personne située en dehors du territoire britannique. Elle a dès lors estimé que l’existence de ces pouvoirs s’analysait en une ingérence dans le droit des requérantes (§57). La Cour a considéré que « faute d’avoir indiqué avec une clarté suffisante l’étendue et les modalités d’exercice du pouvoir discrétionnaire très considérable », cette ingérence n’était pas prévue par la loi[12] et donc ne prémunissait pas les autorités britanniques d’abus de pouvoir. La Cour EDH a donc conclu à une violation de l’article 8 de la CEDH.

            Dans Gillan et Quinton c. Royaume-Uni (2010), deux individus avaient été arrêtés et fouillés en vertu des articles 44 à 47 de la loi de 2000 sur le terrorisme. Ces articles confèrent aux autorités britanniques le droit de « search and stop » des individus en public en l’absence de motifs raisonnables de les soupçonner d’une conduite répréhensible. Les requérants ont contesté ces dispositions au motif de leur violation des articles 5 (droit à la liberté et à la sureté) et 8 de la CEDH.

La Cour EDH a refusé d’examiner les griefs sous l’article 5 au motif que la simple liberté de circuler ne relève pas de ce dernier mais plutôt de l’article 2 du Protocole n°4 de la Convention dont le Royaume-Uni n’est pas parti (§56).

Concernant l’article 8, la Cour a repris l’arrêt de la Cour d’Appel britannique en reconnaissant que le pouvoir conféré par la loi de 2000 porte atteinte aux droits individuels garantis par l’article 8 de la CEDH (§62). Elle a considéré que les fouilles constituaient une ingérence dans la vie privée des requérants par les autorités britanniques. De plus, elle a fait une différence entre les fouilles effectuées à l’entrée d’établissements publics et aéroports et celles ici en cause (§65). Les premières sont jugées moins intrusives car implicitement consenties. L’étendue du pouvoir discrétionnaire conféré à chaque policier est en revanche jugée démesurée : ils n’ont en effet pas à démontrer l’existence de motifs légitimes, ni même un simple soupçon. La seule condition est que la fouille doit « servir à rechercher des articles pouvant être utilisés dans le cadre d’actes de terrorisme », condition très vaste (§83). Enfin, la Cour a estimé que la loi n’était ni prévisible ni accessible (§76) en raison du manque de proportionnalité et de limite temporelle. Par conséquent, l’ingérence n’était pas prévue par la loi.

Ainsi, selon la Cour, les pouvoirs d’interpellation et de fouille prévus par les articles 44 et 45 de la loi de 2000 ne sont « ni suffisamment encadrés ni entourés de garantis légales adéquates contre les abus » et sont donc en violation avec l’article 8 de la CEDH.
 

          La plus importante décision concernant les droits de l’Homme dans le contexte du terrorisme est l’affaire Abou Qatada et autres c. Royaume-Uni. L’affaire concerne des ressortissants étrangers, soupçonnés de terrorisme, qui ne pouvaient être expulsés en raison d’un risque de mauvais traitement dans leurs pays d’origine. Ils ont été détenus sans inculpations pénales ni limite de temps, et ce sur la base de la législation anti-terroriste de 2001.

En 2004, la Chambre des Lords a jugé que la loi de 2001 était discriminante à l’égard des étrangers et incompatible avec l’article 4 du Human Rights Act 1998 (qui traduit les dispositions de la CEDH en droit interne britannique). Toutefois la Chambre des Lords n’avait pas l’autorité pour délivrer les requérants, qui ont donc formé des recours devant la Cour EDH. Ces derniers alléguaient une violation des articles 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants) et 5 (droit à la liberté et à la sureté) de la CEDH par les articles 21 et 23 de la loi de 2001. Ils soutenaient que leur incarcération constituait un traitement inhumain ou dégradant, que le régime de détention était discriminatoire et que la dérogation était disproportionnée. Ils soutenaient aussi qu’ils se situaient dans une zone de non-droit car ils ne pouvaient demander réparation ou obtenir leur remise en liberté même si leur situation était déclarée illégale en droit interne.

En l’occurrence, la Cour rappelle qu’elle est consciente des difficultés que rencontrent les Etats pour protéger leur population contre les violences terroristes. Mais elle souligne l’importance de l’article 3 (§126). Selon la Cour, l’incertitude, la crainte d’une détention illimitée et le stress grave et durable ont certainement affectés la santé mentale des requérants (§130). Cependant, elle estime qu’ils n’étaient pas privés de tout espoir ou perspective (§131) notamment parce qu’ils avaient pu contester leur inculpation devant des juridictions internes. Les requérants disposaient des mêmes voies de recours administratives et civiles que tous les autres prisonniers pour se plaindre de leurs conditions de détention (§133). Par conséquent, la Cour a considéré que le seuil de gravité requis pour l’application de l’article 3 n’était pas atteint.
La Cour estime néanmoins que la loi de 2001 enfreint l’article 5 en ses paragraphes 1, 4 et 5.
Tout d’abord, la Cour rappelle que l’article 5§1 consacre la protection des individus contre les décisions arbitraires à l’encontre de leur liberté, et ce peu importe leur nationalité. Elle estime que les détentions visées n’entrent pas dans le cadre des exceptions prévues par l’article 5§1f) qui permet de restreindre la liberté des personnes contre lesquelles une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours. En effet, la Cour constate que « rien d’indique que les autorités avaient une perspective réaliste d’expulser les requérants » (§167) qu’aucune procédure « ne fut conduite de manière active et diligente » (§169).

Ensuite, la Cour statue sur la validité de la dérogation du Royaume-Uni prévue par l’article 15 de la Convention. Elle admet qu’il y avait un danger public menaçant la vie de la nation (§173) mais estime que le fait de recourir à une mesure visant seulement les étrangers dans un contexte de sécurité publique était une réponse inadaptée. Elle conclut que les mesures dérogatoires étaient disproportionnées et opéraient une discrimination injustifiée entre les étrangers et ressortissants britanniques et donc à une violation de l’article 5§1.

Concernant l’article 5§4 relatif au droit de statuer dans un délai bref sur la légalité de la détention, les requérants se plaignaient du manque d’équité lors des procédures. En effet, seuls les juges ont eu accès à certaines pièces produites par le gouvernement, classées confidentielles. Des « avocats spéciaux » (§215) ont pu y avoir accès pour pouvoir agir en faveur des requérants. La Cour décide que ces « avocats spéciaux » n’étaient pas aptes à remplir leur fonction si les détenus n’avaient pas reçu suffisamment d’informations sur les charges retenues contre eux pour pouvoir leur donner des instructions utiles. (§220). Ainsi, l’article 5§4 n’était pas enfreint si les accusations étaient suffisamment précises pour être contestées. L’analyse s’opéra donc au cas par cas. Pour 4 requérants, les accusations ont été jugées trop larges. La Cour a donc estimé que l’article 5§4 avait été enfreint.

Enfin, concernant l’article 5§5, la Cour relève que les requérants n’avaient pas pu se prévaloir d’un droit à réparation devant les juridictions internes et conclut à une violation de l’article susvisé.

Pour conclure, à travers ce devoir, on remarque que depuis les années 1970, la législation britannique anti-terroriste n’a cessé de se développer, au détriment des droits de l’Homme. Elle est l’une des législations mondiales les plus sévères en la matière. Pourtant, aux vus des évènements récents, le gouvernement britannique semble enclin à proposer de nouvelles lois, allant encore plus à l’encontre des libertés individuelles mais, selon certains, nécessaires à la sécurité de chacun.

Bibliographie :

Question 1 :

• http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1973/53/pdfs/ukpga_19730053_en.pdf
• http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1974/56/pdfs/ukpga_19740056_en.pdf
• http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1989/4/pdfs/ukpga_19890004_en.pdf
• http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/11/pdfs/ukpga_20000011_en.pdf
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• http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/2/pdfs/ukpga_20050002_en.pdf
• http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/11/pdfs/ukpga_20060011_en.pdf
• https://www.mi5.gov.uk/page-d-accueil/a-propos-de-mi5/la-legislation-anti-terrorisme.html
• The Prevention of Terrorism in British Law (1992), Clive. Walker
• Comité d’expert sur le terrorisme (CODEXTER) Profils nationaux relatifs à la capacité de lutte contre le terrorisme, Royaume-Uni, Avril 2007

Question 2 :

• (2001) Defining terrorism, Strategic Comments, 7:9, 1-2, DOI: 10.1080/1356788010793
• http://www.un.org/fr/sc/ctc/laws.html
• http://www.fatf-gafi.org/fr/aproposdugafi/quisommes-nous/
• http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-04-59_fr.htm

Question 3 :

• http://www.echr.coe.int/Documents/CP_United_Kingdom_fra.pdf
• Liberty : http://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-87208"]}
• Gillan : http://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-96677#{"itemid":["001-96677"]}
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• CEDH :  http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FRA.pdf
• (2007) Civil Liberties and Human Rights, Helen Fenwick, Abingdon : Routledge-Cavendish , 4th edition