Afin de répondre aux enjeux climatiques et économiques, l’Union européenne affichait dès 2007 la nécessité de rendre le domaine ferroviaire plus attractif en encourageant son utilisation.  Le quatrième paquet ferroviaire, pilier central de cette mission, vise à harmoniser les règles et à ouvrir le marché à la concurrence dans l’Union européenne. Objectif affiché : créer un espace ferroviaire intégré, compétitif et durable, en supprimant les obstacles nationaux et en favorisant l’émergence d’opérateurs capables de stimuler l’innovation en répondant aux besoins des usagers[1]. Dans un contexte où le nombre d’utilisateurs croît face à une infrastructure ferroviaire limitée, les pays européens se trouvent dans l’obligation de moderniser et d’améliorer leurs systèmes ferrés[2]. Cependant, cette volonté européenne s’impose dans des systèmes ferroviaires nationaux ancrés dans leurs spécificités et leurs agencements, ce qui engendre des difficultés de coordination et nécessite une réorganisation. Tandis que la France commence à peine à introduire la concurrence sur les lignes régionales, l’Allemagne a, quant à elle, privatisé une grande partie de ses lignes de chemin de fer depuis plusieurs années.

En Allemagne comme en France, le principal défi pour l’ouverture à la concurrence réside dans la position dominante des opérateurs historiques, la SNCF et la Deutsche Bahn (DB). Ces acteurs bien établis, héritiers d’une tradition de monopole, disposent d’un avantage considérable : un accès exclusif et systématique à des données stratégiques. Le domaine ferroviaire génère une multitude de données, couvrant des domaines tels que le transport de marchandises, le transport de voyageurs, la gestion d’infrastructures et l’exploitation des installations de services[3]. Parmi celles-ci, les données relatives au transport de voyageurs sont celles directement concernées par l’ouverture à la concurrence. Elles revêtent des aspects importants tels que la qualité de services offertes aux clients et usagers, les flux de passagers ou encore l’exploitation et la gestion de ces services. Elles constituent un support pour optimiser la demande de transport et pour analyser la conformité des réponses aux appels d’offres.  De leur côté, les nouveaux entrants, les principaux bénéficiaires attendus de ces réformes, sont souvent moins bien outillés et peinent à rivaliser dans un marché ou l’accès à l’information est asymétrique.

Dans ce contexte, l’accès aux données ferroviaires devient un enjeu crucial, soulignant l’importance et la valeur qui leur sont accordées. Permettre à tous les acteurs, historiques ou nouveaux, d’accéder équitablement aux données semble être une condition première pour établir une véritable concurrence.

C’est dans cette situation que les régions et les Länder jouent un rôle clé en tant qu’ « autorités organisatrices de transport ». C’est à elles que l’ouverture à la concurrence a été pratiquement confiée ; c’est par leurs actions que celle-ci est lancée. Elles sont responsables de définir les besoins en transport, d’émettre les appels d’offres et de sélectionner les futurs potentiels opérateurs.

En France, ce sont les régions qui définissent les services de transport ferroviaire et routier, les financent, et délèguent leur exploitation à des opérateurs via des conventions[4] (par exemple, la SNCF exploite le réseau TER). Ce sont les lois de décentralisation (loi LOTI et la loi SRU) qui ont créé le concept « d’autorité organisatrice des transports ». Ces lois permettent aux régions, depuis décembre 2019, de lancer des appels d’offres pour choisir de nouveaux opérateurs ou renouveler leurs contrats avec la SNCF. Ces appels d’offres aboutissent à des contrats de service public, signés avec l’opérateur sélectionné à l’issue d’une procédure de négociation. Cela permet à de nouvelles entreprises ferroviaires de proposer des trains sur des lignes autrefois réservées à l’opérateur national historique. Si l’ouverture à la concurrence du réseau ferroviaire français avance progressivement, les régions montrent toutefois une nette tendance à renouveler leurs conventions avec la SNCF plutôt que de faire appel à d’autres opérateurs.  Cela montre bien que l’ouverture se profile, mais que les régions préfèrent pour l’instant la stabilité offerte par l’opérateur historique. Cette situation pourrait être perçue comme une attribution de responsabilité trop importante pour les régions compte tenu de la masse de données dont il est question et des conditions nécessaires pour les traiter de manière sécurisée.

De son côté, l’Allemagne a intégré, voire initié, l’idée d’ouverture à la concurrence bien avant son voisin français.  La DB, créée en 1994, joue un rôle central dans l’organisation du système ferroviaire.  L’ouverture concurrentielle se fait dès 1996 sur le territoire allemand, avec l’adoption d’une loi de « régionalisation » transférant aux seize Länder la responsabilité de l’organisation et du financement du transport collectif régional de voyageurs.  En application de cette loi, chaque Land attribue librement son service de transport ferroviaire à la DB ou à tout autre opérateur désigné à cet effet. Ainsi, bien avant l’entrée en vigueur des exigences européennes imposant des appels d’offres obligatoires en 2023 (quatrième paquet ferroviaire), l’Allemagne avait déjà adopté ce modèle.  Cependant, les défis liés au partage des données persistent, malgré la maturité apparente du marché.

Les modèles nationaux contrastés, avec un système centralisé en France et plus décentralisé en Allemagne, influencent la perception et la réglementation du partage de données.  Comment le partage de données peut-il favoriser une concurrence équitable entre les opérateurs historiques et les nouveaux entrants ?

     Alors que les opérateurs historiques détiennent une maîtrise exclusive des données stratégiques, l’ouverture de ces dernières aux nouveaux entrants est essentielle pour assurer une concurrence saine. Cela implique d’analyser l’importance stratégique de ces données ainsi que les cadres législatifs mis en place.  Il conviendra ensuite d’examiner les défis liés à leur ouverture, notamment les réticences des acteurs bien établis et la nécessité de sécuriser leur gestion.

L’importance de la donnée dans un marché ferroviaire désormais ouvert

    L’accès aux données est un atout stratégique pour se démarquer dans la concurrence. Si la France dispose d’un cadre législatif structuré pour encadrer cette transmission, l’Allemagne s’appuie davantage sur la négociation contractuelle et le droit de la concurrence.

L’importance stratégique des données pour les opérateurs 

   Dans un marché ouvert, les données constituent un atout stratégique notable. Dépourvus de celles-ci, il est difficile de rivaliser avec les opérateurs historiques. Mais de quelles données s’agit-il concrètement ?                            Le décret français n°2019-851 définit les informations que les autorités organisatrices peuvent exiger des acteurs du transport ferroviaire pour remplir leurs missions. Réparties en quatre annexes, le décret couvre des domaines tels que le matériel roulant, la maintenance, les finances et les ressources humaines. Ces informations sont essentielles pour la sécurité, la gestion des emplois et le contrôle des coûts. Elles permettent aux autorités organisatrices de mieux structurer les appels d’offres et d’évaluer les performances des opérateurs.   

En Allemagne, en revanche, le cadre règlementaire ne connaît pas de liste détaillée des données transmissibles. Elles sont plutôt déterminées dans les contrats de services public entre les Länder et l’opérateur, ce qui laisse une large marge de manœuvre à ce dernier sur les données pouvant être transférées ou non. Malgré cette absence de définition, la Monopolkommission[5], souligne la pertinence des données dites « en temps réel ». Ce sont des données qui influent directement le déroulement du voyage et favorisent la concurrence.  Elles sont générées automatiquement grâce à l’exploitation des trains ; par des capteurs, des GPS ou des messages du personnel. Leur valeur se révèle lorsqu’elles sont combinées avec les données dites « statiques », telles que celles listées par le décret n°2019-851, comme les perturbations antérieures, les décisions d’organisation, les données empiriques historiques ou les prévisions d’horaires (arrivées et départs).

La DB et la SNCF, en tant que principaux gestionnaires du réseau ferroviaire, détiennent des informations exclusives sur les perturbations d’exploitation et ont la capacité de produire des données prévisionnelles. Ces prévisions permettent de proposer des itinéraires alternatifs en cas de perturbations. Les données en temps réel ont beaucoup de potentiel   pour promouvoir l’innovation sur les marchés émergents de la distribution numérique et pour renforcer la concurrence dans la distribution de billets de train[6].  Ainsi, leur accès est donc tout aussi important que celui des données statiques, sans lequel les prestataires alternatifs ne peuvent pas générer de prévisions fiables et sont donc peu compétitifs.

Un cadre législatif défini en France et qui gagnerait à être précisé en Allemagne

   L’Union européenne a tenté de pallier ces disparités grâce à une règlementation qui promeut la transparence et l’accès équitable aux données ferroviaires. Le règlement relatif aux services publics de transport de voyageurs impose aux autorités compétentes et aux opérateurs de fournir des données essentielles pour permettre une concurrence effective[7]. Depuis juin 2023 les gestionnaires d’infrastructure doivent, par exemple, fournir des données en temps réel (horaires, perturbations, disponibilité des sièges) aux vendeurs de billets et voyagistes[8]. Ces informations doivent être accessibles de manière non discriminatoire et continue[9]. Seulement, les États membres peuvent limiter ces obligations jusqu’au 7 juin 2030 dans certains cas[10] ; permettant une flexibilité dans l’application de ces règles, qui fait retarder une harmonisation effective.

En Allemagne, la gestion des services publics de transport par les Länder est principalement régie par l’ÖPNVG (Loi sur le transport public local) et l’AEG (Loi générale sur les chemins de fer). Ces lois régissent la délégation de mission de service public, et se concentrent sur les aspects de coopération entre opérateur et autorité organisatrices afin d’assurer la fourniture de services publics de transport[11]. Le transfert de données est abordé dans des contextes limités, tels que la sécurité ou les procédures pénales.  Le transfert de données entre autorité organisatrice et opérateur repose essentiellement sur les clauses négociées dans les contrats de service public. Il n’y a donc pas d’obligation stricte de fournir des données dans le cadre juridique allemand.

En France, la situation est plus règlementée à travers le code des transports.  L’article L2121-19 exige la transmission de données dans l’approche contractuelle de la gestion des services publics entre l’autorité organisatrice et les opérateurs.  La loi impose aux entreprises fournissant des services publics de transport ferroviaire de voyageurs, de transmettre à l’autorité organisatrice compétente, à sa demande, toute information relative à l’exécution de ces services et aux missions faisant l’objet du contrat de service public.

En France, le cadre juridique établit donc clairement une obligation de transmission de données, dont la nature est précisée dans un décret. Les autorités organisatrices françaises bénéficient de droits plus clairement définis qu’en Allemagne concernant les données pouvant être demandées aux opérateurs et la manière de les exiger.  Les législations allemandes reflètent moins l’importance stratégique de ces informations, en raison des obligations relativement limitées qu’elles imposent.  Un cadre législatif plus précis et contraignant, semble en conséquence, plus favorable à un équilibre dans l’accès à l’information.  

Le défi de la mise en concurrence : associer ouverture avec sécurité

   Face à la réticence du partage des données, la jurisprudence renforce l’obligation d’ouverture prévue par les textes législatifs, tout en posant la question de la sécurité et de la gestion de ces données par les autorités organisatrices.

Une jurisprudence confortant l’obligation à l’ouverture des données

   Même s’il existe des normes sur le transfert de données, la pratique témoigne d’une réticence des opérateurs historiques à partager leurs informations. Leur domination sur l’accès aux données atteste d’une certaine résistance face à la concurrence.

La jurisprudence « Hauts-de-France » est venue confronter cette appréciation.  Début 2018, la région des Hauts-de-France a demandé à SNCF Voyageurs de lui fournir un ensemble de données dans le cadre de la préparation d’un appel d’offres. N’ayant pas reçu de réponse convaincante, la région saisi l’ART[12]. Le litige abouti à une décision rendue en 2022 par la Cour d’appel de Paris, qui confirme que ni l’article L.2121-19 du Code des transports, ni le décret du 20 août 2019, n’exigent une analyse préalable de la nécessité des données demandée par une autorité organisatrice de transport. C’est-à-dire, qu’une région peut légitimement demander des données à tout moment, même si elle n’envisage pas d’ouvrir son réseau à la concurrence à court terme.  La cour a également clarifié que la liste des données mentionnée dans le décret d’Août 2019 est « minimale et non exhaustive ». Cette jurisprudence renforce le cadre de l’article L.2121-19 et souligne l’importance de l’accès aux données pour permettre aux régions de remplir pleinement leur rôle d’autorité organisatrice. Par cette jurisprudence, la juridiction française répond au défi de l’accès aux données et donne une légitimité totale aux autorités organisatrices d’y avoir accès.

Avec environ 139 millions d'accès et 5 millions de réservations par mois, le DB Navigator développé par la Deutsche Bahn, constitue le principal fournisseur de distribution numérique[13]. Certaines données stratégiques restent exclusivement détenues par la DB et sont inaccessibles ailleurs, même contre rémunération.  Les canaux de distribution tiers, tels que les agences de voyages ou les plateformes numériques indépendantes, jouent un rôle très limité. Cette situation est en grande partie due au refus d’accès à ces données par la DB, qui a suscité des plaintes de la part de ces fournisseurs indépendants.  À ce sujet, le Bundeskartellamt (l’Office fédéral des cartels) a rendu le 28 juin 2023 une décision, qualifiant plusieurs pratiques de la Deutsche Bahn d’abus de position dominante en se référant l’article 19 alinéa 2 du Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB - Loi sur les restrictions de la concurrence). Parmi ces pratiques figurent le refus de mettre à disposition des données de trafic qu'elle contrôle, telles que celles relatives aux retards ou annulations de trains, les perturbations majeures ou les trajets de substitution.[14] Ces données sont pourtant nécessaires pour développer des services compétitifs, et ont encore trop tendance à rester sous le contrôle exclusif de l’opérateur. 

Contrairement à la France, qui répond à la domination de la SNCF par un rappel du cadre légal qui met l’accent sur des obligations explicites, l’Allemagne s’appuie davantage sur les principes du droit de la concurrence. Malgré des approches différentes, ces deux cadres poursuivent le même objectif qui est de répondre aux défis de l’accès aux données pour renforcer la compétitivité des transports.

Une sécurité des données constitutive d’un défi technique et organisationnel pour les autorités organisatrices 

   Le refus des opérateurs historiques de partager leurs données constitue un frein à l’ouverture à la concurrence et à la transparence, on l’aura bien compris.  Ce refus repose toutefois sur des arguments qui doivent être examinés.  En effet, les données en question sont sensibles sur le plan technique, ce qui leur confère différentes formes de protection juridique (le secret des affaires, la propriété intellectuelle ou la protection des données personnelles) et justifie les précautions prises par les opérateurs historiques.

En France, l’article L.2121-19 du Code des transports pose à nouveau un cadre clair : les autorités organisatrices sont tenues de respecter le secret des affaires en contrepartie des obligations de partage d’informations. Le décret n°2019-851 encadre cette démarche ; notamment par l’exigence d’établir une liste des informations couvertes par le secret des affaires et l’adoption d’un plan de gestion de celles-ci[15]. Les conventions signées entre les régions et la SNCF précisent, dans des annexes confidentielles, les informations que la SNCF estime être couvertes par le secret des affaires. Dans le cadre des procédures de mise en concurrence, c’est l’autorité organisatrice qui établit cette liste à communiquer aux opérateurs pour éviter les distorsions de concurrence lors de la passation du contrat de service public.  Une procédure de communication sécurisée de ces informations est également mise en place [16]. Ces dispositions enjoignent ainsi l’autorité organisatrice à établir un cadre équipé pour accueillir les données de manière sécurisée.

En Allemagne, encore une fois, il n’existe pas de cadre aussi spécifique que le décret français. La gestion de données repose sur la réglementation générale du secret des affaires (GesgGehG), avec un rôle joué par la Bundesnetzagentur[17] qui peut effectuer des audits de conformité.  Toutefois, l’Allemagne dispose d’un atout : elle a développé des plateformes numériques interopérables, permettant le partage de données tout en respectant leur sensibilité. Des initiatives comme RailML[18] illustrent la manière dont l’échange de données entre applications ferroviaires peut être facilité.

Enfin, le volume et la complexité des données à traiter constitue un défi en soi. Le manque « d’enthousiasme », qui a pu être remarqué, des régions françaises récemment investies de la mise en concurrence des services ferroviaires pourrait traduire un manque de préparation pour gérer ce volume d’informations et les risques associés.  La complexité des données techniques et leur nature stratégique nécessitent des infrastructures solides, comme des espaces numériques sécurisés, qu’aucune région n’a pour l’instant annoncé vouloir mettre en place.  Le cadre légal actuel impose déjà aux autorités organisatrices de garantir la confidentialité des données, mais leur capacité à gérer cette obligation dépend d’un système technique et organisationnel européen qui reste à construire.

Textes officiels :

• Livre Blanc Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a61c0fcf-2717-4100-a8d1-5958e2892fbf/language-fr
• Le quatrième paquet ferroviaire du Parlement Européen https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/579088/EPRS_IDA(2016)579088_FR.pdf
• Règlement relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, Art. 4 Alinéa 8) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:02007R1370-20171224
• Règlement sur les droits des voyageurs ferroviaires https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R0782
• Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite loi LOTI https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000319738
• LOI 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000207538/
• Décret n° 2019-851 du 20 août 2019 relatif aux informations portant sur les services publics de transport ferroviaire de voyageurs et aux éléments nécessaires à l'exploitation des matériels roulants transférés, et à la protection des informations couvertes par le secret des affaires https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000038939874
• Article L2121-19 du code des transports https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038885477#:~:text=L'autorit%C3%A9%20organisatrice%20%C3%A9tablit%20un,de%20divulgation%20de%20ces%20informations.
• Art. 10 ÖPNVG- Überörtliche Zusammenschlüsse https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayOePNVG-10

Décisions :

• BKartA, Offene Märkte für digitale Mobilitätsdienstleistungen – Deutsche Bahn muss Wettbewerbsbeschrän- kungen abstellen, Pressemitteilung, 28. Juni 2023 https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/DE/Sonstiges/FAQ_DB_Mobilitaet.pdf?__blob=publicationFile&v=4
• Décision n° 2020-044 du 30 juillet 2020 portant règlement du différend entre la région Hauts-de-France et SNCF Voyageurs concernant la transmission d'informations relatives à l'organisation ou à l'exécution des services publics de transport ferroviaire de voyageurs et aux missions faisant l'objet du contrat de service public conclu entre la région et SNCF Voyageurs https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042387748
• 23 juin 2022, Cour d'appel de Paris, RG n° 20/11995 https://www.courdecassation.fr/decision/62b557073bd41478c06b722e

Articles :

• Holger Dambeck, Kollaps im Streckennetz, Der Spiegel, 21 janvier 2023 https://www.icloud.com/iclouddrive/0ae3wS5eVKIw0uMLZ8lWiQEJg#SPIEGEL_20230120110000
• Frederic de Kemmeter, Allemagne : la régionalisation ferroviaire, vingt ans d’expérience, Mediarail.be 2019 https://mediarail.wordpress.com/2019/01/13/allemagne-la-regionalisation-ferroviaire-vingt-ans-dexperience/

Rapports et études :

• Monopolkommission - Bahn 2023, 9. Sektorgutachten – Kapitel 4 – Datenzugang kann Wettbewerb auf allen Ebenen beleben https://www.monopolkommission.de/images/PDF/SG/9sg_bahn_volltext.pdf
• Autorité de Régulation des Transports – Étude sur l’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs – Édition 2022  https://www.autorite-transports.fr/wp-content/uploads/2022/02/etude-concurrence-2022_hd.pdf

Pages internet officielles :

• Autorité de régulation des transports - Transmission de données par les acteurs du secteur ferroviaire - https://www.autorite-transports.fr/le-ferroviaire/transmission-de-donnees-par-les-entreprises-ferroviaires/  - consultée le 18/12/2024
• Comprendre l’organisation des transports collectifs régionaux – La région Auvergne-Rhône-Alpes (s. d.). https://www.laregionvoustransporte.fr/contenus/comprendre-lorganisation-des-transports-collectifs-regionaux - consultée le 18/12/2024
• Monopolkommission https://www.monopolkommission.de/de/  - consultée le 8/01/2025
• Bundesnetzagentur https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Home/home_node.html - consultée le 10/01/2025
• RailML https://www.railml.org/en/ - consultée le 20/01/2025