British Bill of Rights

La protection des droits de l’Homme au Royaume-Uni remonte à la signature de la « Grande Chartre » par le Roi Jean Sans Terres en 1215. La Magna Carta énumère ce qui plus tard allait être considéré comme des droits de l’Homme (le droit de tous citoyens libres de posséder et d’hériter de biens ou le principe de jugement de bonne et due forme et d’égalité devant la loi) ; elle marque un tournant dans la lutte pour la liberté. Cette lutte est poursuivie par la Pétition de Droit de 1628, qui est présentée comme un exposé des libertés civiles.
Ainsi, la protection des droits de l’Homme au Royaume-Uni s’est perpétrée à travers les siècles jusqu’à aujourd’hui en intégrant la Convention Européenne des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales (CEDH) dans son système juridique interne. La CEDH a été adoptée par la Conseil de l’Europe en 1950 et est entrée en vigueur en 1953, après avoir fait l'objet d'une ratification par dix États, dont le Royaume-Uni en 1951. Elle constitue l'un des modèles de garantie de protection internationale des droits de l'homme le plus reconnu et le plus efficace au monde. Elle expose des droits absolus comme l’interdiction du recours à la torture (§3), le droit a un procès équitable (§6) et la liberté de pensée, de conscience et de religion (§9). Elle comprend aussi des droits pouvant être restreints dans des conditions prévus par elle (droit à la vie, droit à la liberté) et des droits « qualifiés » pouvant être limités dans des conditions particulières (droit au respect de la vie privée et familiale limités par des mesures nécessaires à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique).
Le Human Right Act (HRA) a été adopté en 1998 pour rendre directement applicable les provisions de la CEDH devant les tribunaux britanniques. Le HRA est vu comme l’une des plus grandes avancées britanniques en matière de protection des droits fondamentaux. Cependant, de nombreuses tensions entre Londres et Strasbourg se font sentir et l’efficacité du HRA est de plus en plus remise en cause à tel point que le parti conservateur a présenté en octobre 2014 une proposition de réforme constituant à remplacer le HRA par un « British Bill of Rights ».

Plus de soixante ans après avoir participer à son édification, le Royaume-Uni serait-il prêt à rompre avec la CEDH, institution phare de l’après-guerre ? Les liens entre Londres et Strasbourg et l’efficacité du HRA se sont détériorés au fil des années (I), ce qui laisse la porte ouverte au parti conservateur pour présenter son projet « Bristish Bill of Rights » en 2014 (II). Si la sortie du Royaume-Uni de la CEDH reste peu envisageable, le replacement du HRA par un British Bill of Right est une issue plus probable mais soumise à d’importants obstacles (III).

I- Le rapport conflictuel entre Londres et Strasbourg et lacunes inhérentes au HRA : origine du British Bill of Rights :

Le Royaume-Uni est un cas particulier sur le plan législatif.  C’est un Etat dit « dualiste », c’est-à-dire qu’il ne reconnaît pas l’application directe des normes internationales. Le HRA incorpore les droits garantis par la CEDH au droit britannique et exige que l’ensemble des institutions publiques en respectent l’application dans la mesure du possible[1]. Le HRA sert donc de base juridique à de nombreux requérants britanniques pour contester la validité de mesures restrictives de libertés tout en respectant la souveraineté britannique puisque les juridictions britanniques ne peuvent, qu’au mieux, déclarer une disposition incompatible avec le HRA.

Plusieurs raisons sont à l’origine de la volonté des Conservateurs de remplacer le HRA par un British Bill of Rights.

Premièrement, aujourd’hui, de fortes tensions se font ressentir entre le continent européen et le Royaume-Uni. En effet, ce dernier exprime son désaccord profond tant avec les institutions communautaires qu’avec celles émanant du Conseil de l’Europe. David Cameron déclare même en 2014 lors de son discours clôturant le congrès du parti conservateur que « ce n’est pas seulement la question de l’Union Européenne qu’il faut régler, mais aussi celle de la Cour Européenne des Droits de l’Homme »[2]. Pour cause, de nombreuses affaires accentuent le clivage entre Londres et Strasbourg, comme par exemple la condamnation de la législation anti-terroriste britannique jugée trop sévère (Abou Qatada et autres c. Royaume-Uni, Gr. Ch. req. n° 3455/05). Le corollaire de cette condamnation est une approche critique des textes européens et du HRA qui contribueraient à protéger les terroristes plutôt que les victimes. Les tribunaux britanniques sont peu enclins à respecter la législation européenne et font preuve de beaucoup de réticence quant à se soumettre aux décisions de la CEDH. En 2005, la Cour condamne Westminster dans une affaire de droit de vote des prisonniers (Hirst c. Royaume-Uni n°2, n° 74025/01) mais le gouvernement britannique refuse de prendre acte de cette décision et n’a toujours pas modifié sa législation, malgré l’adoption d’un arrêt pilote par la Cour (Greens et M.T c. Royaume-Uni (2010) requêtes n°60041/08 et 60054/08).

Deuxièmement, les partisans d’une sortie de la CEDH clament leur souveraineté et crient à l’ingérence de la Cour dans les affaires internes. En effet, ces derniers se fondent sur l’idée que les jugements issus de la CEDH portent préjudice à la souveraineté parlementaire, qui est une pierre angulaire du système législatif britannique. Conformément à ce principe, les tribunaux britanniques n’ont pas le pouvoir de remettre en cause une législation dûment ordonnée par le Parlement. Même si le HRA semble respecter la souveraineté des institutions britanniques, plusieurs dispositions peuvent être interprétés dans le sens contraire. L’article 2 du HRA requiert les juges britanniques de prendre en considération la jurisprudence de la Cour de Strasbourg lors de l’interprétation de la Convention. De plus, des principes issus de la jurisprudence de la CEDH sont souvent appliqués en droit interne et incitent les juges à remettre en question les décisions d’autorités publiques. Aussi, l’article 3 du HRA va à l’encontre de la souveraineté parlementaire. Elle exige en effet que les juges rendent leurs décisions en étant autant que possible en adéquation avec la CEDH. Elle les incite à modifier le sens d’une loi pour la rendre compatible avec l’interprétation rendue par Strasbourg. Elle permet aussi de faire une déclaration d’incompatibilité en vertu de la section 4 ; pouvoir que les tribunaux ne détenaient pas antérieurement au HRA.

Troisièmement, le HRA lui-même est remis en cause par ses lacunes inhérentes. La carence majeure du HRA réside dans le rôle réduit qu’il accord aux juridictions pour tirer les conséquences de l’inconventionalité de la loi. La déclaration d’incompatibilité de la loi avec le HRA ne suspend nullement les effets juridiques de l’acte contesté. Seules les volontés gouvernementales sont susceptibles de remettre en cause une loi. Par conséquence, il peut exister un laps de temps important entre la déclaration d’incompatibilité et la modification du texte contesté. Par exemple, la déclaration d’incompatibilité relative à certaines dispositions du Mental Health Act de 1983 proclamée en 2003, n’a été suivie d’effets que cinq ans après par l’adoption d’une nouvelle loi. Les critiques invoquent donc une réaction gouvernementale trop circonstanciée et tardive.

Enfin, le HRA ne prend pas en compte de nouveaux droits tels que le droit à un environnement durable. Les critiques estiment que le HRA ne reflète pas les nouveaux enjeux de notre société.

Tous ces arguments mettent en avant le projet de remplacement du HRA par le British Bill of Rights.
 

II- Le British Bill of Rights : retour vers une véritable souveraineté parlementaire britannique

Pour les Conservateurs, l’adoption d’un British Bill of Rights est un moyen de « rapatrier » la protection des droits de l’homme dans le giron national[3]. Le British Bill of Rights proposé par le parti Conservateur est articulé autour de deux fondements juridiques britanniques, à savoir que le Parlement est le pouvoir souverain en matière de questions internationales et qu’il n’y a pas d’obligation pour les juridictions britanniques de rendre les arrêts de la CEDH contraignant en droit anglais (« to create precedent »).

Premièrement, sous le British Bill of Rights, les juridictions britanniques ne seraient plus liées par les jugements rendus par la Cour de Strasbourg, mais seulement par ceux des tribunaux britanniques. Les tribunaux ne seraient plus obligés de prendre en compte les jugements de Strasbourg, rendant la Cour Suprême l’arbitre (effectivement) suprême en matière de droits de l’Homme au Royaume-Uni.

Deuxièmement et en continuation avec ci-dessus, le British Bill of Rights mettrait fin à la capacité de la Cour d’exiger que les juridictions britanniques modifient les lois britanniques. Chaque arrêt de la CEDH énonçant l’incompatibilité de la loi britannique avec la Convention serait traité comme consultatif et une procédure parlementaire serait introduite pour formellement considérer l’arrêt en cause. Les arrêts de la Cour EDH ne deviendraient contraignants seulement si le Parlement les reconnaît comme tels. De plus, le British Bill of Rights vise à empêcher la « réécriture » des lois par l’interprétation. Par exemple, en 2001, la Chambre des Lords a vraisemblablement utilisé la section 3(1) du HRA pour modifier le sens du Misuse Drug Act 1971. Cette loi, qui considère la possession de drogues illégales comme un acte criminel, permet une défense sur la base d’un « solde de probabilités ». Pourtant, en 2001, la Chambre a jugé que la loi devait être lue comme exigeant seulement du défendeur qu’il fournisse la preuve qu’il ne savait pas que le médicament était illégal, remettant au ministère public la charge de prouver le contraire. Cette interprétation a été faite conformément à l’article 6 de la CEDH (droit à un procès équitable). Avec le British Bill of Right, une telle interprétation serait rendue impossible.

Troisièmement, le British Bill of Rights rétablirait l’équilibre entre les droits et responsabilités des citoyens et clarifierait quand et comment les droits de l’Homme doivent être appliqués au Royaume-Uni. Le British Bill of Right fournirait un équilibre approprié entre les droits de citoyens et leurs responsabilités dans la société. Il limiterait les capacités de défense de ceux qui menacent l’ordre public en les empêchant d’utiliser leurs droits relatifs aux droits de l’Homme pour protéger leurs intérêts. Ainsi, le British Bill of Rights viserait à rétablir la législation anti-terroriste sévère de 2001, qui avait été condamnée par la CEDH. Elle avait estimé que s’il existait un risque (même une probabilité) que la personne expulsée soit traitée de façon dégradante (telle que la torture) dans le pays de destination, alors l’expulsion ne pouvait avoir lieu. Dans le British Bill of Right, un test clair serait établi pour savoir comment appliquer les droits inaliénables dans des affaires d’expulsion et autres déplacements de personnes. Certaines expressions utilisées dans la Convention seront précisées, telle que « traitement dégradant » qui a un sens très large (le simple fait de vivre dans une ville particulière en Somalie avait été jugé comme un risque réel de traitement dégradant). Le British Bill of Rights clarifierait ce test, conformément à l’engagement du Royaume-Uni d’empêcher la torture.
 

III- Les obstacles majeurs à la promulgation d’un British Bill of Rights 

Le débat concernant le HRA et la CEDH dure depuis des années au Royaume-Uni. Entre la proposition effectuée par les Conservateurs et la promesse faite par David Cameron lors de sa campagne de 2015 électorale d’abroger le HRA. On peut donc se demander si le British Bill of Rights possède de vraies chances d’être voté au Parlement.

Aux premiers abords, la proposition émise par le Parti Conservateur semble être efficace et légitime. En effet, elle contient une réelle volonté de rétablir un meilleur équilibre entre le respect de l’ordre public et les garanties portées aux libertés fondamentales. Aussi, le souhait du Royaume-Uni de se doter d’une déclaration des droits marque une évolution notable de la législation britannique en matière des droits de l’Homme.

Néanmoins, de nombreux arguments vont à l’encontre de ce projet.

Certains auteurs, telle qu’Angela Patrick, pensent que la création d’un nouveau texte est inutile. En effet, rien dans le HRA ne dit que les arrêts de la CEDH doivent avoir une force contraignante ; simplement que les décisions doivent être « prises en compte ». Selon Mme. Patrick, il suffirait que le gouvernement établisse clairement la limite d’interprétation des tribunaux et qu’il clarifie le fait que les tribunaux britanniques doivent respecter la souveraineté parlementaire. Selon elle, l’abrogation du HRA n’est pas nécessaire pour établir une telle affirmation. `

De surcroît, le système législatif du Royaume-Uni est spécifique en ce qu’il ne possède pas de constitution écrite. Ainsi, en l’absence de contrôle de constitutionalité, l’invocation du HRA à l’encontre des lois devant les tribunaux est un palliatif aujourd’hui jugé indispensable. Le Joint Committee on Human Rights en 2011 a énoncé dans son rapport que l’éventuelle consécration d’un Bill of Rights au contenu étendu ne saurait supplanter le HRA[4].

De plus, le British Bill of Rights n’aurait pas d’impact aux yeux de la Convention en raison de l’article 46 CEDH, qui exige des Etats contractants la conformité aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels ils sont partis. Tant que le Royaume-Uni restera signataire de la Convention, un refus de se soumettre aux décisions prises par la CEDH aboutira probablement à de nouvelles condamnations par la CEDH. Ainsi, pour réaliser leur changement de législation sans violer le droit international, le Gouvernement Conservateur devrait négocier une réserve à l’article 46, qui permettrait aux tribunaux britanniques de ne pas tenir compter les décisions émises par la CEDH. Quant à savoir si cela est possible, il faudra examiner le processus utilisé par le Royaume-Uni pour passer outre la CEDH et examiner comment les droits de l’Homme garantis pas la Convention EDH seront accessibles par les citoyens britanniques. Cependant, il parait peu probable que le Conseil des Ministres accepte que le Royaume-Uni reste signataire de la Convention sans en respecter les décisions, particulièrement lorsqu’on considère les objectifs internationaux que les institutions de la CEDH se sont fixés.

Enfin, la relation entre les différentes constituantes du Royaume-Uni pose problème à la promulgation du British Bill of Rights. L’ancien procureur Dominic Grieve a ainsi averti des risques de discordes politiques que déclencherait une réforme des droits de l’Homme. Le HRA est effectivement présent dans les accords de dévolution de pouvoir du Royaume-Uni au Pays de Galles, à Ecosse et à Irlande du Nord et aussi dans le traité international entre le Royaume-Uni et la République d’Irlande. Il est difficile de voir comment le HRA pourrait être remplacer par le British Bill of Rights sans l’accord de ces parties. Le Premier Ministre d’Ecosse, Nicola Sturgeon et le Premier Ministre du Pays de Galles, Carwyn Jones, ont effectué une déclaration commune en juin 2015 pour exprimer leur désaccord profond avec la proposition d’abrogation du HRA. Ils y sont déclarés « formellement opposés » et feront le nécessaire « pour y résister ». Les retombées politiques d’un remplacement du HRA seraient très importantes. Le Parti National Ecossais (SNP) pourrait y voir un nouvel argument pour demander un second référendum concernant l’indépendance écossaise[5].

Au niveau européen, le vote du British Bill of Rights pourrait inciter d’autres Etats Membres à suivre les pas du Royaume-Uni et à demander leur propre régime dérogatoire. En effet, Dominic Grieve a déclaré que l’abrogation du HRA serait «  un exemple et une invitation » aux autres Etats Membres d’ignorer la CEDH. Au niveau international, la simple proposition faite par les Conservateurs a déjà été reprise par le Président du Kenya, Uhuru Kenyatta, en octobre 2014, dans un discours critiquant la Cour Pénale Internationale[6].

Ainsi, compte tenu de l’ampleur des obstacles et des conséquences politiques, il semble fort peu probable que le British Bill of Rights soit promulgué.

En conclusion, le British Bill of Rights publié par les Conservateurs introduit des moyens supplémentaires du contrôle du parlement sur l’autorité judiciaire et remet en avant la tradition de suprématie parlementaire. Derrière la volonté de « rapatrier » la protection des droits de l’homme au Royaume-Uni s’affiche donc clairement le souhait de s’affranchir de toute influence de la Cour de Strasbourg. Cependant, de nombreux obstacles sont encore à franchir pour que le British Bill of Rights soit promulgué. Aujourd’hui, il est légitime de se demander, quel impact auront les résultats du référendum de juin 2016 sur la question de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne[7] sur l’abrogation du HRA. Bien que les institutions communautaires et européennes soient différentes, le fait est que le « Brexit » poussera les euro-sceptiques à continuer de défendre leur projet de promulgation de British Bill of Rights.  

Bibliographie :

http://ukhumanrightsblog.com/2015/09/24/first-minister-nicola-sturgeon-reinforces-scottish-opposition-to-repeal-of-the-human-rights-act/

https://s3.amazonaws.com/s3.documentcloud.org/documents/1308198/protecting-human-rights-in-the-uk.pdf

https://www.ucl.ac.uk/european-institute/publications/einote-echr

http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130128112038/http://www.justice.gov.uk/downloads/about/cbr/uk-bill-rights-vol-1.pdf

http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FRA.pdf

http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/key_issues/Key-Issues-From-the-Human-Rights-Act-to-a-Bill-of-Rights.pdf

Antoine Aurélien. La question de l’adoption d’un nouveau "Bill of Rights" au Royaume-Uni. Dans: Revue internationale de droit comparé. Vol. 62 N°3,2010. pp. 685-712.

Interview de Dominic Grieve, Membre du Parlement, Parti Conservateur, ancien Procureur Général, par Murnaghan : https://corporate.sky.com/media-centre/media-packs/2015/murnaghan-interview-with-dominic-grieve-conservative-mp,-former-attorney-general

http://ukhumanrightsblog.com/2014/10/24/kenyan-president-uses-tory-human-rights-plans-to-defend-war-crimes-charges/

http://news.scotland.gov.uk/News/First-Ministers-of-Scotland-and-Wales-meet-1988.aspx#downloads