L’Union européenne se caractérise par la liberté de circulation des citoyens européens et, parallèlement, par une politique migratoire qui repose sur la « forteresse européenne ». En effet, avec la signature de la Convention de Schengen en 1985, l’Union européenne a adopté une politique migratoire commune d’asile et d’immigration essentiellement fondée sur le contrôle des frontières et des flux migratoires. Ces dernières années se sont illustrées par l’augmentation des instruments européens de surveillances des frontières extérieures de l’UE, tels que Frontex[1] en 2004 et Eurosur[2] depuis le 2 décembre 2013. Ces instruments augmentent les cas de déportations à la frontière d’immigrants en situation irrégulière, sans que leur situation ne soit prise en compte, ni la question du respect des droits de l’homme dans les pays de destination. Ces instruments européens répondent à l’entrée en vigueur, le 16 décembre 2008, de la « directive retour[3] » (2008/115/CE), relative aux normes et procédures communes pour le retour des immigrants en situation irrégulière.

            La politique migratoire mise en place ne fait pas de l’Europe une terre d’accueil pour les individus en situation irrégulière qui tentent d’accéder à la protection internationale. En effet, avec l’entrée en vigueur de la Convention de Schengen de 1985, en plus des instruments européens mis en place par les Etats membres afin de contrôler les flux migratoires aux frontières, des Centres de rétention administrative des étrangers ont été ouverts afin d’y détenir les immigrants clandestins pendant leur procédure d’expulsion.

En Espagne, il y a actuellement huit Centres d’internement d’étrangers (Centros de Internamiento de Extranjeros CIE) qui dépendent du Ministère de l'Intérieur et deux Centres de séjour temporaire pour immigrants (CETI) relevant du Ministère de l'Emploi et de la Sécurité sociale. Les CIE ont été créés par la Loi Organique 7/1985 du 1^er juillet 1985 relative aux droits et libertés des étrangers en Espagne (Ley de Extranjeria en espagnol, LOEX). Le CIE est un établissement public géré par la Direction Générale de la Police (Dirección General de la Policía en espagnol) où les étrangers en situation irrégulière sont surveillés par des membres du Corps national de police espagnol. Ces centres, considérés comme de véritables prisons administratives, font régulièrement l’objet de polémiques du fait de leur absence de régulation, ainsi que pour les nombreuses violations de droits de l’homme dont sont victimes les étrangers qui y sont détenus.

Le 14 mars 2014, soit près de 30 ans après l’adoption de la loi 7/1985 instituant les CIE, leur Règlement intérieur[4] a fini par être adopté. Cela démontre le peu d’intérêt dont les gouvernements ont fait preuve jusqu’ici à l’égard des personnes détenues dans ces centres. Le flou législatif entourant la question de ces centres (I) est à l’origine de nombreuses violations de libertés fondamentales incompatibles avec l’Etat de droit (II).

1. Le recul constant du droit des étrangers en Espagne : la difficile légalisation des Centres d’Internement d’Etrangers

Les différentes réformes de la loi sur l’immigration n’ont pas permis d’améliorer la situation de ces derniers, bien au contraire. D’une part, elles ont enraciné les étrangers dans un système toujours plus répressif (A), et d’autre part, la récente adoption du règlement intérieur des CIE ne semble pas bénéficier aux étrangers (B).

1. Les centres d’internement des étrangers en Espagne : un système toujours plus répressif

L’article 26.2 de la LOEX 7/1985 permettait la détention préventive d’étrangers en cours d’expulsion pendant le temps de la procédure dans des centres qui, à l’instar des Centres de rétention administrative français légalisés depuis 1981, n’ont pas le caractère pénitencier. En son temps, la loi a fait l’objet de critiques et le défenseur du peuple espagnol (Defensor del Pueblo) avait opéré un recours d’inconstitutionnalité au motif que la loi permettait, au cours de la procédure administrative, de priver de liberté des étrangers. Cela entrait alors en contradiction avec l’article 25.3 de la Constitution qui dispose que « l’Administration ne peut imposer des sanctions qui, directement ou subsidiairement, entrainent une privation de liberté ». Dans un arrêt 115/1987 du 7 juillet 1987, le Tribunal constitutionnel espagnol s’est appuyé sur l’argument selon lequel la privation de liberté émanait d’une décision judiciaire et non de l’administration pour rejeter le recours d’inconstitutionnalité présenté par le Défenseur du peuple.

L’intensification du phénomène migratoire dans les années 1980 et, surtout 1990, a rendu nécessaire l’adoption d’une nouvelle loi en accord avec les changements des comportements migratoires. La LOEX 7/1985 a ainsi été remplacée par la LOEX 4/2000 qui présente le régime juridique des CIE dans ses articles 62 à 62 sexies. S’agissant du fonctionnement et du régime intérieur des CIE, l’article 62 sexies de la LOEX n’aborde que le rôle du directeur responsable du fonctionnement du centre en déclarant « qu’il pourra adopter les mesures nécessaires pour assurer l’ordre et la correcte cohabitation entre les étrangers et assurer le respect de leurs droits. Il pourra aussi imposer des mesures aux détenus qui ne respectent pas les règles d’une correcte cohabitation ou du régime intérieur ». Cet article traduit le manque de clarté de la loi sur l’immigration puisqu’il fait une vague référence au régime intérieur des CIE sans en énoncer les règles, et alors même que le règlement intérieur n’a été adopté que le 14 mars 2014.

A l’origine, l’article 62 fixait la durée maximale légale de l’enfermement dans le CIE à 40 jours. La Loi Organique 2/2009 du 11 décembre 2009 relative à la réforme de la LOEX 4/2000, a modifié cette durée en la faisant passer à 60 jours, ce qui entraine une dégradation de la situation des étrangers en Espagne. Il faut noter que cette réforme intervient après l’adoption de la « Directive retour », également dénommée « Directive de la honte », qui est entrée en vigueur le 16 décembre 2008 et autorisant l’existence de ces centres. La directive établit des délais de rétention qui peuvent aller de 40 jours à 18 mois (articles 15 et 16). On remarque que la directive ne fait pas mention des droits des personnes détenues dans les CIE. Cela entraine une insécurité juridique car, d’une part, la directive s’inscrit dans la politique migratoire européenne qui criminalise l’immigration et, d’autre part, les directives devant faire l’objet de transposition dans l’ordre national pour être appliquées, la régulation et l’application sont différentes d’un Etat membre à un autre.

L’adoption du règlement intérieur intervient près de 30 ans après la création des CIE par la loi sur l’immigration de 1985, et cinq ans après la loi organique de 2009 qui rendait obligatoire l’adoption par le gouvernement espagnol, dans un délai de 6 mois, d’un règlement intérieur relatif au fonctionnement des CIE[5].

2. Le Règlement intérieur cristallise la situation des étrangers enfermés dans le CIE

L’adoption d’un règlement intérieur était attendue depuis bon nombre d’années car, jusqu’ici, le fonctionnement de ces centres dépendait exclusivement de la police ce qui entrainait l’opacité du système et l’invisibilité des mesures adoptées à l’encontre des immigrants. Toutefois, il faut noter que le règlement intérieur ne semble pas apporter des changements significatifs. En effet, le caractère non pénitentiaire des CIE est maintenu : les policiers ont le contrôle absolu du déroulement du séjour des étrangers dans le centre.

Par ailleurs, alors même que l’usage d’armes en milieux carcéral est limité aux situations exceptionnelles, le règlement intérieur généralise le port d’arme à feux à l’intérieur des centres. De plus, le règlement ne prévoit aucune disposition relative à l’installation de caméras de vidéo-surveillance ce qui constitue un frein lors d’une éventuelle plainte des étrangers à l’encontre du pouvoir policier. En effet, en plus de la présomption de véracité dont jouit la police, les étrangers se voient empêcher d’apporter la preuve d’une violation de leur droit.

Le règlement intérieur ne développe pas suffisamment les garanties des droits des personnes enfermées.

D’une part, il ne garantit pas un accès aux soins sans interruption, de sorte que les absences de soins rencontrés dans le passé et qui ont mené aux décès de plusieurs étrangers au sein des CIE, risquent de se reproduire. On peut citer entre autre le cas de Samba Martine, ressortissante de la République Démocratique du Congo, qui est décédée dans le CIE de Madrid pour défaut d’assistance et de traitement médical adéquat[6].

D’autre part, le règlement ne reconnait pas de droit d’accès aux ONG alors même que l’article 6.2 de l’ordre ministériel du 22 février 1999, relatif au fonctionnement et au régime intérieur des centres d’internement des étrangers, disposait que « L’administration facilitera en particulier la collaboration des institutions et des associations spécialisées dans l’aide aux étrangers, qui devront dans tous les cas respecter le régime intérieur du centre ». Il faut noter qu’à l’époque aucun règlement intérieur n’était en vigueur et que, dans la pratique, cet article soumettait les ONG qui voulaient s’entretenir avec un détenu au pouvoir discrétionnaire du directeur du centre. A ce titre, en 2009 le réseau Migreurop avait lancé une campagne pour demander un droit d’accès de la société civile dans les CIE[7].

Enfin, le règlement prévoit que d’autres centres d’accueil à caractère temporaire seront autorisés. Il s’agit d’une mesure vague qui traduit la nature répressive de la politique migratoire mise en place en permettant l’enfermement d’un plus grand nombre d’individus en situation irrégulière.

Pour certains auteurs, tels que Cristina Manzanedo du Service Jésuite pour les migrants d’Espagne[8], ou encore le Conseil Général des Barreaux espagnols (Consejo General de la Abogacía en espagnol), l’adoption du Règlement Intérieur des CIE présente l’espoir d’une amélioration de la situation des personnes qui y sont enfermées. En effet, d’une part le règlement reconnait le droit fondamental à l’assistance d’un avocat, et, d’autre part, ils considèrent que pendant longtemps l’article 25.1 de la Constitution n’a pas été respecté en ce que des comportements des étrangers étaient sanctionnés alors même qu’il n’y avait pas de catalogue des infractions, ni des sanctions correspondantes. En théorie, le règlement garantit une meilleure sécurité juridique pour les individus concernés. Cependant, au vu des violations des droits des personnes qui y ont enfermées, ces centres semblent être en désaccord avec les principes issus des textes internationaux de protection des droits de l’homme.

2. Des centres d’internements inconciliables avec les libertés fondamentales

A l’origine, ces centres ont pour finalité d’empêcher que la personne en situation irrégulière ne « disparaisse » dans la nature pendant la révision de sa procédure d’expulsion. Le seul droit qu’elle se verrait limiter serait alors la liberté de circulation. Cependant, dans les faits, de nombreuses autres violations de libertés fondamentales sont commises (A), sans qu’aucun cadre légal ne vienne réguler la situation des migrants. C’est notamment le cas de ceux en attente à Ceuta et Melilla dont la loi sur l’immigration et le nouveau règlement intérieur des CIE font abstraction (B).

1. De la violation de la liberté de circulation aux autres libertés fondamentales

En dépit de la jurisprudence du Tribunal constitutionnel espagnol (arrêt 115/1987) qui estime que la LOEX respecte l’article 25 de la Constitution en considérant que c’est le juge judiciaire qui ordonne la détention préventive et non l’administration, le fait est que des individus sont privés de liberté sur la base d’une sanction administrative. En effet, la décision judiciaire de détention ne fait qu’appliquer une décision administrative préalable.

Par ailleurs, la LOEX, dans ses différentes réformes, établit que les CIE n’ont pas le caractère pénitentiaire. Si de prime abord on pourrait croire qu’il s’agit d’un avantage en considérant que les étrangers ne sont pas en prison tels des criminels, en réalité le caractère non pénitentiaire de ces centres apparait comme défavorable aux étrangers qui y sont enfermés, en ce que les principes du droit pénal ne leur sont pas appliqués. Ainsi, les principes de détermination de la peine et de proportionnalité entre l’infraction et la peine ne sont pas respectés. Ces centres se caractérisent par l’arbitraire des autorités directrices qui utilisent la force physique pour rétablir l’ordre à l’intérieur du centre sans que le juge n’en soit informé. Dans un arrêt du 22 mai 2005, le Tribunal Suprême espagnol avait ainsi déclaré illégal le fait d’utiliser la force physique pour rétablir la « normalité » et souligne que l’accès direct au juge ne peut être interdit à l’étranger qui souhaite déposer une plainte relative au traitement subi dans le centre. Le Tribunal annulait alors l’ordre ministériel du 22 février 1999 relatif au fonctionnement et au régime intérieur des centres d’internements des étrangers.

Relevons en outre qu’à la différence d’un contrôle social, un contrôle policier implique un grand nombre de violations des droits de l’homme. En effet, l’étranger peut voir ses autres libertés fondamentales limitées, voire violées, car, en l’absence d’un règlement intérieur cataloguant les garanties et les droits des étrangers, ces derniers ne connaissent pas leurs droits et ne peuvent alors les défendre. Des collectifs d’avocats, notamment Juges pour la Démocratie (Jueces para la Democracia, en espagnol), critiquent aussi ces centres en soulignant que le contrôle des enfermements est souvent mal suivi par le juge et qu’y accéder est rendu difficile pour les avocats qui, à l’instar des associations de droits de l’homme ou des ONG, se voient souvent refuser l’accès aux personnes détenues.

Notons également que ces centres ne respectent pas le droit à la vie familiale consacré à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. En effet, les mineurs étrangers ne peuvent être détenus dans le CIE, ils sont remis aux services compétents de Protection des Mineurs. Les familles se voient ainsi séparées. Le Ministère de l’intérieur explique qu’il serait toutefois possible pour les familles de se voir réunies à l’intérieur de ces centres sous trois conditions : d’une part, que le Juge des mineurs l’autorise sur avis favorable du ministère public, d’autre part, que les familles enfermées manifestent leur volonté à être réunies dans le CIE, et enfin, qu’il existe des modules dans le CIE qui garantissent l’unité et l’intimité familiale. Dans la pratique, il est difficile que les étrangers remplissent ces conditions car le manque d’informations et de défense dont ils disposent les empêche d’exercer leurs libertés fondamentales.

Il est important de rappeler que l’Espagne dispose, en plus des CIE présents sur la péninsule, de CETI (centre de séjour temporaire pour immigrés) sur les enclaves de Ceuta et Melilla. En raison de leur éloignement géographique, ces centres sont moins connus et oubliés par la législation. Là encore, la détention des migrants ne constitue pas seulement une grave violation de la liberté individuelle, mais conduit souvent à d'autres violations des droits fondamentaux.

2. Le cas particulier des Centres de séjour temporaire pour immigrants (CETI) de Ceuta y Melilla

Contrairement au CIE où le migrant est privé de liberté ambulatoire, les CETI de Ceuta et Melilla sont des centres ouverts, où les immigrants peuvent aller et venir pendant la journée. Cependant, la différence se voit significativement atténuée du fait que le CETI a des horaires d'entrée et de sortie ; les immigrants sont retenus dans les villes de Ceuta et de Melilla et ne peuvent pas se déplacer sur le reste du territoire espagnol. Ils perdent ainsi un droit fondamental: le droit de libre circulation.

A la lecture de la Constitution espagnole et des textes internationaux, la légalité des CETI de Ceuta et Melilla pose problème quant à la durée de séjour des migrants et de l’insécurité juridique dont ils sont victimes. Dans son article 17.3, la Constitution espagnole établit que «Toute personne détenue est informée immédiatement, et de manière compréhensible pour elle, de ses droits et des motifs de sa détention, elle ne peut être obligée de témoigner». L'article 9 du Pacte International relatif aux droits civils et politiques de 1966 dispose que «Tout individu a droit à la liberté et à la sécurité de sa personne. […] Nul ne peut être privé de sa liberté, si ce n'est pour des motifs et conformément à la procédure prévus par la loi».

Dans son rapport annuel 2013, la Commission espagnole d'aide aux réfugiés (CEAR) a dénoncé le gouvernement pour la mauvaise gestion du droit d’asile, qui transforme les villes de Ceuta et Melilla en villes prisons en « violation de la loi sur l'asile et de la Constitution ». De fait, les deux villes se sont converties en deux prisons énormes. Toutefois, on ne leur reconnait pas de caractère en tant que tel, de sorte que, à l’instar des CIE, ne sont pas applicables les garanties minimales de protection juridique, tels que le droit à connaître la durée de la détention ou le droit au juge. En l’espèce, la loi espagnole (loi 4/2000) et le récent règlement intérieur relatif au CIE n’abordent pas la question des CETI, qui demeurent des centres uniques en leur genre par le vide juridique qui les entoure.

Si la loi organique 4/2000 du 11 janvier 2000 relative aux droits et libertés des étrangers en Espagne et leur intégration sociale régit les Centres d’accueil pour immigrants, il ressort cependant de l'analyse de cette loi, qu’aucune disposition ne clarifie le statut juridique des CETI. En effet, l'article 62.2 LO4/2000 ne porte que sur l’accueil au sein des CIE et dispose que la durée légale maximale de séjour dans ceux-ci est de 60 jours, alors qu'il n'y a pas de durée maximale dans le CETI. Les immigrants qui réussissent à atteindre Ceuta et Melilla doivent attendre au moins six mois avant d'obtenir le droit de chercher une vie meilleure en Europe. Les étrangers qui sont dans le CETI depuis bien plus longtemps se retrouvent ainsi dans un immense vide juridique.

Bibliographie :

Législation

• Constitution espagnole de 1978
• Convention de Schengen de 1985
• Loi Organique 7/1985 du 1er juillet 1985 relative aux droits et libertés des étrangers en Espagne (Ley de Extranjeria)
• Orden Ministerial, du 22 février 1999 relatif au fonctionnement et au régime intérieur des centres d’internement pour étrangers
• Loi Organique 4/2000 du 11 janvier 2000 relative aux droits et libertés des étrangers en Espagne (Ley de Extranjeria)
• Loi Organique 2/2009, du 11 décembre 2009, relative à la réforme de la LOEX 4/2000
• Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier
• Reglamento de Funcionamiento y Régimen Interior de los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) du 14 mars 2014

Articles

• Martínez Escamilla, Margarita, Mujeres en el CIE. Género, inmigración e internamiento, 2013
• Cristina Manzanedo, Revue des migrations forcées, Pas de changement : les centres d’internements d’étrangers en Espagne

Sites internet

• Ordre de Malte, France : www.ordredemaltefrance.org/fr
• Migreurop : www.migreurop.org
• Periodismohumano : www.periodismohumano.com
• El Mundo : el CIE de los inmigrantes invisibles
• Mugak: www.mugak.eu
• Cuerpo Nacional de Policía: www.policia.es

Consejo General de la Abogacía: www.abogacia.es/